教育治理中“管办评”分离及其实施

李金星 赵敏 蔺海沣

摘 要教育治理的重要目标是教育“管办评”分离的实现；“管办评”分离也是教育治理的良好方法和手段，其最终目的是“管办评”的适度融合与合力的形成。“管办评”三大主体只有在抓住机遇并迎接挑战的基础上，完善自身建设并成长为可以“自力更生”的组织后，才能促使其逐步地适度融合和教育命运共同体的真正形成，从而调动全社会的力量构筑教育统一战线，最终促进教育治理体系和治理能力的现代化建设。

教育治理 管办评分离 机遇与挑战 成长路径 教育命运共同体教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。治理的重要特征是“共治”；共治的目标是以好治理为特征的“善治”；而善治的终极目标是教育公共利益最大化，即办成“好教育”[1]。教育治理体系和治理能力现代化建设作为我国现阶段教育事业的重要任务，其重要目标是形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的良好格局[2]，充分调动各方办学积极性和创造性，为最终形成教育统一战线和命运共同体奠定基础，其具体目标和方法是促进教育“管办评”分离。

一、教育治理中“管办评”分离的意义

“管办评”分离，是指教育的管理部门、办学部门、评估部门三者分别成长为地位平等的独立机构，彼此内部的具体事务其他两方都无权直接干预的一种教育样态。这种样态对我国教育治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。

第一，对于整个教育事业，管、办、评部门作为其正常发展的三大必不可少的支撑机构，其分离能在分别促进三者独立成长的基础上形成合力，共同带动整个教育事业的可持续发展。第二，对于教育管理部门，有利于其进行独立深入思考，在遇到管理困难时多向具备大量实践经验的办学者与具有比较科学评估机制的评估部门虚心取经，避免管理中的“单边主义”，减少管理行为“不接地气”的频率，从而改变教育管理人员那些落伍的管理思想和模式，提高其专业素养，在此过程中提高其对教育事业管理的效率和效能。第三，对于办学部门，可以减少教育管理部门对各学校的不当干预。在管理部门提供的宏观调控政策与资源的扶持下，办学主体的积极性和创造性被大大激发。各学校能真正按照教育规律及本校现状，制定全面科学合理的培养方案和教学管理方案，不断促进师生的共同发展。同时，评估组织合理的评价指标也可为办学主体的努力方向指明道路，对各学校自我诊断与完善提供重要指导意义和支撑，最终使各校办学质量越来越高。第四，对于教育评估组织，一方面可以使评估组织以客观的立场严格遵照教育规律和质量评价指标，对管办双方业务水平进行科学评价，为两者工作改进提供诊断信息；另一方面，可以促使评估组织以旁观者和第三方的身份深入到管办部门的日常工作中，获取第一手学情、校情、管情等有用信息，不断完善与更新评价指标与模式，保障评估结果对管办评三者的发展都有积极影响。

二、教育治理中“管办评”分离的意义

1.机遇

（1）国家和地方的政策红利

一方面是专门关于管办评分离的政策红利。比如国家层面的有《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）、国教督办[2014]3号、教政法[2014]7号、国教督办[2015]2号、教政法厅函[2015]49号等文件；地方层面的有《上海市教育督导条例》等立法，闽政文[2014]229号、川教改[2015]2号等文件。这些政策和法规无疑会激发全社会投身管办评分离改革的浪潮，尤其是教育的管办评三方必会从中得到厚重的获得感。另一方面是专门针对“大众创业万众创新”的政策红利。无论是国家层面的《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发[2015]32号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等政策与法规，还是地方层面的鄂政发[2015]46号、浙政办发[2015]79号、陕政发[2016]10号、粤府[2016]20号等文件，都为社会力量参与教育治理尤其是创办学校、教育评估咨询机构，以及这些新生力量后期的运行和发展提供了重要支撑和制度保障，办学和评学部门在从中受益并成长的过程中亦必将带动管理部门职能转变和服务提升。

（2）“互联网+”与大数据带来的科技福利

至2015年12月，我国网民规模达6.88亿（普及率50.3%）；企业使用计算机办公比例达95.2%，互联网已融入企业战略并成为企业日常运营必不可少的一部分；大数据、云计算的蓬勃发展则不断推动着传统产业协同创新与融合发展[3]。这无不反映着“互联网+”与大数据对个人和组织发展的深远影响。究其原因，对教育治理中的管办评部门来说，互联网的迅速、便捷、共享等特点能为三大部门的信息共享、问题共治、协同成长提供平台和工具支撑，大大提高了各自工作效率和效能；三大部门在分离过程中遇到的需要协同解决的问题，则可通过互联网等平台汇集相关海量信息再利用大数据技术进行精细的分析，最终为三方的教育决策提供强有力的证据支撑，促进决策的科学民主与有效。

（3）社会财富积累创造的发展便利

作为世界第二大经济体，在当前全面建成小康社会的关键阶段，一方面普通家庭愿意投入更多精力和资金到孩子的教育花费上，另一方面众多企业、社会团体亦愿则将拥有的巨额财富投入到教育行业上（如新兴的淘宝教育、腾讯教育）。这些财富必将为现有的学校、第三方评估组织的可持续发展注入新的活力并提供物质保障；同时，在“大众创业万众创新”政策的支持下，一批投身办学、评学的新生力量亦会被催生出来，这些力量在自身生存与发展过程中必会使整个行业发展样态多元化与优质化，并倒逼教育管理部门的职能改革。

（4）意识觉醒奠定的思想基础

《中国高等教育质量报告》显示2015年我国在校生规模居世界第一（3700万），毛入学率40%，在这样的高等教育大众化背景下，一大批受过先进教育理念熏陶、易于接受新事物的年轻优秀人才走上教育管理、学校教育教学、教育测量评价的岗位，这必会为教育改革事业提供更多的正能量，加之社会协同共治教育共识的逐步形成，大多受过高等教育的70后、80后家长们也纷纷积极参与到教育治理事业当中，协同共治推进管办评分离的格局必将形成。

（5）“一带一路”战略给予的国际交流支撑

“一带一路”国家战略的提出及《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的出台，为新常态下促进我国与亚洲、非洲及欧洲众国交流互鉴提供了平台和支撑；复旦大学、韩国釜庆大学等46所高校达成的《敦煌共识》[4]开创了洲际范围高校战略联盟的先河，为国际教育共同体的形成奠定了坚实基础。在“一带一路”框架下，我国和沿线国家在教育、科技和文化等领域的全面交流与合作必将实现，在“互联网+”和大数据技术的帮助下，国际间有关教育治理和管办评分离的研究成果必将惠及各方，这无疑会加快管办评分离的实现速度和效率。

2.挑战

（1）当前政策的可操作性不强

我国目前尚处于推进管办评分离的初级阶段，各种政策大多属于宏观的方向性的指导或把控内容，具体实施层面的细则尚很欠缺。例如，川教改[2015]2号文件提出“逐步建立健全政府补贴、购买服务等制度，鼓励并引导民间资金以多种方式进入教育领域；扩大社会组织参与教育评价，重视科技、新闻媒体、学生会对教育评价的参与”。这些为管办评分离创设了很好的愿景和目标，但一方面社会给予民办学校和公办学校地位的不平等及《民办教育促进法实施条例》中存在的部分笼统模糊表述，导致因实施细则缺失带来政府补贴、购买服务乱象丛生；另一方面，行业协会、媒体、学生会具体以何种模式参与哪些方面的评价，政策中并未表述。这些都将给管办评分离的实施带来无法预测的风险。

（2）来自教育行政部门的阻力

既得利益者因害怕改革带来的阵痛及自身利益的损失，在当前各种政策刚刚出台的背景下，在我国教育监督机制尚不健全的情况下，为保持自己过去拥有的同时管理办学和评估组织之权力带来的“快感”，可能会时常钻政策的漏洞，对于转变管理职能、授权与放权、强化服务意识和能力则只停留在口头宣扬的层面，缺少实质性改进行动。这是管办评分离实施中必须考虑的重要因素。

（3）来自学校的阻力

在配合学校外部管办评分离及内部协调治理的过程中，学校对评估组织的适应和信任需要一个过程；学校脱离对教育行政部门的依赖需要一个艰难的煎熬；校长等领导层人员对教师、学生和家长等群体的授权与放权需要一个挣扎的阶段；教师与家长彼此消除戒备并形成合力需要不断地探索。

（4）社会组织力量薄弱

当前我国社会组织力量仍处于发展的初期阶段。一方面社会组织参与办学兴校的比例不高，公办学校仍处于一家独大地位；另一方面社会组织对教育行政部门的监督和制约成效甚微；更重要的是社会力量举办的第三方评估部门既数量少又层次低，其评估成果受欢迎范围有限。

（5）团队合作与共享发展的理念有待提升

受团队集体激励措施缺失和个人英雄主义的影响，无论是教育行政人员、学校教师，还是评估组织成员，大多都存在少合作、弱合作、怕分享、缺分享的状况。在管办评分离中要形成治理合力则必须破解这一难题。

三、教育治理中“管办评”分离的实施目标

1.“管办评”三大部门的相对独立

打破原有“管办评”均由管理部门掌控的局面。管理部门的职权仅限于对办学和评估部门的外部宏观管理，不对这两者的内部事宜进行具体指挥，为其提供后勤保障和平台支撑；办学部门集中精力依据教育规律与目的，结合本校实际制定出科学合理的学校发展战略规划，遵照规划逐步推进实施，适时向管理和评估部门寻求资金、政策、发展方向与智慧等帮助和支持。评估组织不受学校和管理部门的干预和领导，专心致志钻研评估指标、方法、工具、步骤等的完善，不断为学校和管理部门的发展提供诊断报告。

2.“管办评”三大部门的相互影响

“管办评”分离的长远目标是促进教育的科学发展及教育治理体系和治理能力的现代化建设，如果只是彼此孤立，互不影响，必然形成若干不利于教育事业发展的鸿沟。“管办评”三大部门只有在相对独立的基础上，彼此互相帮助、互相补充才能形成教育治理合力，促进整个教育事业的不断发展。

四、教育治理中“管办评”分离的实施策略

1.教育管理部门的成长策略

（1）引入新公共管理理论

新公共管理理论所包含的内容，具体包括：奉行顾客至上的全新价值理念；治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”；公共（教育）管理中引入竞争机制；重视效率追求；改造公务员制度；创建有事业心和有预见的政府[5]。这些新思想往往都是从人的自身需求出发，结合管理愿景引导人不断为组织目标努力。具体在实施和应用中，重点在于利用“互联网+”和大数据之平台和支撑，调动学校领导者、教师、学生甚至家长参与办学的积极性与创造性，从而共同为管理效率和效能的提升添砖加瓦。

（2）创新管理组织形式

现有教育管理组织形式比较单一，主要为教育局、少数地区的教育管理协会、学会等民间组织。其对教育管理工作提供了很大帮助，但整体作用有限。因此有必要对教育管理组织形式进行优化和创新。教育治理最重要的特点是共治，故国家应为社会各界共治提供平台和组织，如新媒体影响下的网络平台和组织、教育专家形成的顾问组织、家长与专家及教师形成的互动协调组织、家长们组成的委员会组织等，若将此类组织应用到教育管理部门的日常工作当中，必然会在提升管理效率的同时完成教育的共治与“善治”。

（3）管理目标的科学设置

教育管理的目标不应是单一方面业绩的提升和发展，而应是各个主体各个方面的综合全面发展。如对办学主体的管理目标不应只是提高其以学生成绩和升学率等为代表的短期化指标，还应包括学校社会效益的增值、学校对社区环境改造的贡献、对学生和家长文明素养的提升等具有战略意义的指标。

（4）转变管理组织的运转模式

现行教育管理组织的运转大多靠政府财政扶持，在教育管理组织丰富多样的背景下，单单依靠政府的支持可能已无法保障各管理组织的稳健发展，更多需要调动全社会的力量为其正常运转贡献力量，如慈善基金、各类捐赠、管理组织提供增值收费服务等筹资模式，同时在“一带一路”战略的带动下积极借鉴他国先进经验。此外，还应注重“以人为本”、“以校为本”思想的应用，善于利用经济、精神等激励方法在评估组织、社区等各种社会力量的帮助下调动办学者的积极性和创造性。

（5）管理人员构成多样化

教育治理的共治即表明管理人员既应包括教育管理部门工作人员，也应包括校长、教师、教育专家、教育测量与评价等社会组织、家长甚至学生等群体。可考虑成立由以上人员构成的学校治理委员会，对涉及学校、教师和学生利益的重大事件利用互联网等平台实行联席会议决议制，以多样化管理人员的参与来保障教育治理中的“善治”。

（6）科学测评管理效果

创设环境为评价组织设计出科学的测评学校办学效果以及教育管理组织管理效果的各个指标、开发出高效率和高效能的测评工具提供正能量。避免主观臆断，重视评价组织研究成果的应用，使用自评和他评相结合的方式得到本组织管理现状，参照评估组织开发的科学评价指标为管理组织自身的改进、办学主体效能的提升和努力方向的明晰提供重要数据支撑和条件保障。

2.办学机构的成长策略

办学主体上，应充分尊重《民办教育促进法》的重要地位和作用，积极鼓励民间力量办教育，形成民办学校之间、民办与公办学校之间充分竞争并共同成长的良好局面。办学思想上，应严格按照“以生为本”、“以师为本”的理念，在日常的学校教育教学和管理工作中，从师生的切身利益出发，对照学校教育的目标，采用科学方法引导师生朝着对学校和师生均有利的方向努力。办学目的上，应摆脱外界不良风气的影响，踏踏实实办教育，以培养德智体美全面发展、具有独立人格的社会主义事业的合格建设者和可靠接班人为目的，学校各项工作均围绕这一根本目的而运转。办学方法上，应引入激励机制和竞争机制，并将“竞争促进成长”的思想传输给广大学校教育的直接利益相关者，以促使各界献身教育事业的决心、信心和耐心。办学根基上，应将教育治理中的“共治”理念作为办学的根基，发挥全社会的智慧，借力互联网以合适平台促进全社会教育合力及命运共同体的形成。

3.评估组织的成长策略

教育评估组织人员的构成上，应借鉴教育治理模式下管理组织人员构成的方法，由教师、家长、专家、行外人士、教育管理组织工作人员等共同组成评估团队，同时考虑团队成员的职业、年龄、信仰、文化程度等因素，成立成员结构合理、年富力强、互相支持的评估团队。评估组织形式方面，可针对不同性质的评估，成立不同类型和功能的评估组织，如对教师职业素养的评估可成立固定型组织，对学校特色发展的评估则成立临时性矩阵式组织。评估的具体操作方面，应依靠多样化人群组成的评估团队，使用科学的评估方法与指标，利用精确的评估工具，按照合理的步骤，采用自评、他评、工具评等多种形式相结合并各占一定权重比例的方法，完成教育评估工作。评估的反馈方面，应合理利用“互联网+”平台拓宽反馈渠道，利用新媒体的优势，将评估成果的积极影响进行放大，同时也为类似组织的发展提供相应借鉴智慧。

4.管办评融合与共治

管理活动效果的提升既是办学的过程，又需要依靠评估的实时诊断和反馈；开办学校的过程本身就包含了管理和评价的内容，对教师、学生、建筑、公共关系的管理，对教师、学生、家长、硬件设施的评价等；评估的重要作用就是诊断当前管理和办学的效果与所处层次，更重要的作用是促进管理和办学水平的提升。因此，“管办评”三大部分彼此也存在互相包含或互相促进、密切联系的特殊关系，这种特殊关系就是“管办评”共同促进“共治”形成的重要机理。“管办评”三者分离的最高境界是“融合”，共同为教育事业的发展贡献力量。

“管办评”分离不是教育治理的最终目的，而是教育治理的良好方法。“管办评”分离的目标是实现“管办评”的相对独立与协同共治；在充分利用好政策红利、财富便利、科技福利的前提下，让“一带一路”战略发力；在消解各方阻力的基础上，实现“管办评”适度融合与合力的形成；共同为教育事业的各相关方的发展乃至整个国家的现代化建设和“国家富强、民族振兴、人民幸福”的“中国梦”[6]的顺利实现服务。

参考文献

[1] 禇宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）.

[2] 袁贵仁.深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化[J].人民教育，2014（5）.

[3] 中国互联网络信息中心.第37次中国互联网络发展状况统计报告展状况统计报告[R].北京：中国互联网络信息中心，2016.

[4] 中国新闻网.中外46所高校成立“一带一路”高校联盟[EB/OL].[2015-10-17].http：//www.chinanews.com/gn/2015/10-17/7574778.shtml.

[5] 朱米均.西方新公共管理理论述评[J].党政干部学刊，2006（8）.

[6] 孟东方，王资博.中国梦的内涵、结构与路径优化[J].重庆社会科学，2013（5）.【责任编辑 王 颖】