农村公共事务治理危机实质

农村公共事务治理危机实质

新世纪以来，中国很多农村地区出现了“发展悖论”现象：农村经济发展、农民收入增长、农业生产增收、硬件设施不断改善的同时，村容环境、农田水利、人文环境、生态环境等公共事务却呈现普遍衰败的景象。中国农村治理危机的实质，是在农村社会结构深刻转型及农村体制急剧变迁背景下，公共事务治理从“集体化”转向“个体化”，导致中国农村集体行动能力全面衰落。中国农村集体行动目前同时面临政府失灵、市场失灵和社会失灵的局面，这“三重失灵”是由当前中国农村的三个基本特征决定的：

1.农村基层组织制度型权力弱化，组织动员能力下降。村民委员会作为名义上的自治型组织以及事实上的政权体系的基层办事机构，随着基层治理体制的变迁，所拥有的强制动员能力不断萎缩。现行的农村“一事一议”制度运行困难，有否决权的参与者太多，“组织农民开会难、讨论决议难、决定执行难”的局面困扰着大多数村庄。“经济上不靠你，心里不爽骂你，有问题要找你，出了矛盾还打你”是如今很多村干部所遇困境的写照。当下，不少地方的村民委员会承担了大量基层政府指派的行政性事务，对于村庄的公共事务无暇顾及，农村基层组织既无动力也无能力将农民统合起来实现公共事务的良治。

2.私有化改革导致公共资源产权碎片化。以“分田到户”“分林到户”“分草到户”“分水到户”为代表的产权私有化改革，旨在提供激励机制和解决“公地悲剧”难题。但现实中这种私有化倾向的改革，导致农村公共资源产权的碎片化，其直接后果是“反公地悲剧”的形成，农民更难以就公共事务的治理形成有效的和有规模的合作。农村的“统分结合的双层经营体制”制度设计，实践中却演化为“只有分，没有统”。

3.大规模农村劳动力外流与农民异质性增加。改革开放后的经济市场化转型给广大农村带来了强烈的冲击，农村青壮年劳动力大规模外流。劳动力外流一方面引起了农村治理资源的流失；另一方面提高了农户家庭收入的异质性。由于常年外出务工，农民之间交流的时间、见面的机会大为减少，农民对村庄的归属感下降，农村社会的原子化程度加深。

为了应对农村治理危机，实践中产生了许多有价值的治理创新，如干部下派驻村担任第一书记，退休的政府官员担任村官，成功的企业家回乡担任村官等。中国地域辽阔，各地自然、人文环境差异极大，不存在“万能药”的农村治理模式。以增加农村基层领导力资源供给为突破口，探索符合各地村庄情况的自主治理形式，是未来中国农村公共事务“良治”的基本取向。

（摘自《党政视野》2016年第4期 王亚华、高 瑞、孟庆国/文）