公务员分类改革四大问题

公务员分类改革四大问题

我国公务员分类改革长期难以取得实质性进展的原因是多方面的。其中，理性精神不足、关系尚未理顺、类别划分模糊、改革推进路径不明等四大问题的叠加，是迟滞改革的最重要原因。

其一，一些层级公务员分类管理的理性精神不足。中国的公务员制度沿袭于计划经济时代。多年来，我国的公务员制度改革沿着符合社会治理现代化要求的方向迈进，并取得了一定的成绩。然而，分类管理的价值追求，要真正贯彻于公务员管理并具体转化为公务员的日常行为，仍有相当长的路要走。

其间最为关键的问题有两个。一是公务员既定的职位职责如何与现实更好结合。在目前各级行政机关的现实运转中，各类公务员的岗位职责是确定的，但其实际的行政活动，却更多是听从上级判断与安排，忙于大量的临时性工作。这样普遍存在的“管理现实”，与公务员分类管理的价值取向有所参差。

二是专业技术类公务员的制度设计，尚未完全以专业分工为基础。2006年1月施行的公务员法，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。其中，专业技术类公务员的等级制度，应以专业分工为基础。原则上，上级对下级的权威只限于专业范围，上级只能发布与工作有关的指令，下级也只在公务上有服从上级的义务。

然而在现实中，上级不仅有权指挥下级做与职位有关的工作，也可以要求下级做与职位无关的工作。这种上下级之间的权属关系，与专业技术类公务员的专业分工关系，存在错位。

其二，党管干部原则与公务员分类管理之间的关系有待理顺。党管干部是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障，是巩固党的执政地位的重要保证，是包括公务员制度在内的所有人事制度改革的基本政治前提。党管干部原则与公务员分类管理之间，具有内在统一性：党管干部是基本原则，分类管理是党管干部原则的具体实现形式。

从当前的现状和探索来看，如何处理好党管干部原则与分类管理改革之间的关系，在实践层面还存在认识误区和思想顾虑。需要在捋清关系、达成共识的基础上，持续积累经验，创新管理方式。

其三，类别划分标准在实际需要与科学性上如何渐进平衡。科学界定类别划分标准，是实现公务员分类管理重要的切入点。公务员法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。这样的分类主要是出于“管理的需要”，实际操作中较难判定某种职位到底归于何种类别，有时只能采取“整建制”的方式划定。

比如在环保系统，基层单位行政执法职位超过90%，该基层单位就整建制地划为行政执法职位。税务系统也将县级以下机关所有职位一揽子划为行政执法职位。这种方式表面上解决了问题，但由于类别没有进一步细化，各类公务员只能按同一标准招考、考核、晋升，难免会出现管理错位的情况，这对于公务员的职业发展而言是一种不公平。

其四，分类改革的推进路径不明。从传统的“大一统”式的干部人事制度，到公务员暂行条例再到公务员法，我国公务员分类管理的推进是渐进式的，其中的一些重大内容和细化规则，仍有待明确。比如，健全职务与职级序列是实现公务员分类的关键。分类改革如果只是将公务员分为三类，而不能合理地分离其“职务与职级”的实际功能，就无法体现职位的差异性。

“徒法不足以自行”，制度变革需要汇聚改革的内生与外在的推动力量。公务员分类管理，如何在推进过程中充分借助“自上而下”的推动并吸纳“自下而上”的经验，值得深入探讨、持续探索。

（摘自《瞭望新闻周刊》2016年第22期 赵子建/文）