“互联网+”时代诱发性城管顽症治理逻辑

孙欣欣

摘要：近年来，城市化进程的加快，使得一些大中城市罹患各种影响城市正常运行、降低市民生活品质的“顽症”，如户外广告、渣土乱倒、噪音扰民、交通拥堵等。强化难题治理，破解城管顽症，已成为城市治理者推进城市发展转型升级的当务之急。在传统的城市管理模式下，这些城管顽症一直未能得到很好的解决，反而呈易发、多发态势，而随着“互联网+”时代的到来，新的思维、新的技术、新的方式，将使困扰大中城市多年的城管“顽症”治理迎来新的突破，翻开新的篇章。

关键词：互联网+ 城市化 诱发 顽症 对策

一、诱发性城管顽症的现状

所谓“城管顽症”，是城市管理领域内成因复杂、反复发作、久治难愈的管理难题。当前，高速发展的城市化，一方面创造了高度发达的城市文明，同时也给大中城市制造了前所未有的城管“顽症”，使城市的基础设施、环境管理、经济发展、社会稳定等面临前所未有的压力。较之地理条件、人口构成、城区规划等原发性、结构性问题，这些“顽症”大都是后天性的，诱发性的，而其诱因就是狂飙突进的城市化及由此带来的业态集聚。这些“顽症”在不同城市可能存在轻重程度的不同，但都无一例外地成为了城市继续发展的“硬伤”。为了纾解这些“顽症”，有些城市还列出了“攻坚清单”，并开展了一些集中性、长期性的整治工作。如杭州，围绕即将召开的G20峰会，于2015年下半年起，重拳出击，推出了广告乱象、摊点乱摆、工地乱象、渣土偷倒、路面停车、噪音扰民、违章搭建、污水乱排、城市内涝、道路破损等“十大整治”，取得了阶段性成效。

城管“顽症”的诱因及“临床症候”是错综复杂的，要想对当前大中城市的城管“顽症”作一网打尽式的确切分类无疑是困难的。为了便于本文的论述，笔者试图就此作出探索性分类。根据管理对象的性质不同，当前大中城市的城管“顽症”可分为两类：一是以“物”的布设为内容的城管“顽症”。主要是基础设施类，如道路破损、管网老化等以及由此产生的问题。二是以“人”的活动为内容的城管“顽症”。多指人的经营活动及由此产生的问题，如乱搭乱建、占道经营、摊点乱摆、污水乱排、广告乱设、违规养犬、噪音扰民、渣土偷倒。此外，还有一类很难把它归之于上述“物”和“人”的“顽症”，如交通拥堵，既有停车设施的短板、也有文明停车的欠缺；再如城郊接合部乱象，既有基础设施的历史欠账、也有人的文明素质不高等问题。

二、诱发性城管顽症的成因

诸多城管“顽症”的久治不愈，一方面破坏了城市良好的市容秩序和环境状况，使城市正常运行受阻，效率低下；另一方面，也对广大城市居民生活造成了诸多不便和负面影响，进而制约了城市的经济社会发展，使城市政府由此背上理念落后、措施不力、管理乏力等骂名，最终影响城市的整体形象。因此，集中优势力量打一场突出性城管“顽症”的攻坚战、歼灭战、持久战，已成为摆在各大中城市政府面前的一个重大而紧迫的课题。要“治愈”上述“顽症”，首先必须辨明“病灶”所由，认清“症状”所起。总体来看，城管“顽症”的成因错综复杂，有些是体制性的，有些是机制性的，有些是技术性的，也有些是观念性的，而根本诱因在于急功近利、缺少科学远景规划和合理制度安排的城市化。归结起来，主要有：

（一）思想急躁冒进，导致建设重量轻质

在“为官一任，造城一方”、“贪大求洋，贴金有方”等GDP至上、功利至上等利己主义思想驱使下，一些城市主政者只把追求一时政绩作为终极目标，过度迷恋“一夜造城、平步青云”的神话，于是盲目上项目，拼规模，赶工期，抢进度，求形式，给城市基础设施建设造成了无可挽回的缺陷，使城市道路、桥梁、管网等基础设施建设存在严重的质量和布局问题。如市政管网埋设不足造成城市内涝频发、道路建设偷工减料导致路面频发开挖修补、停车设施不配套导致违章停车积重难返等。

（二）业态规划不足，导致经营乱象丛生

由于城市规划涉及到城市发展的方方面面，其决策过程不仅会对城市居民、投资者以及外来人员的生活产生重大影响，也会在很大程度上制约或促进城市及区域的经济、社会、环境发展，因此，其不仅仅是简单的技术决策，而且涉及城市发展的公共政策制定和实施过程。[1]一座科学规划和合理布局的城市，应当是一座功能区划清晰、业态布局严谨、市民生活便利的城市。遗憾的是，一些城市由于眼光短浅、理念落后、过于逐利等原因，对城市业态分布缺少一个全面、长远和合理的规划，这不仅影响了城市的健康发展，降低了城市的运行效率，也给百姓生活造成了诸多不便。主要表现有：一是前瞻性不够，该提前布局的没有事先考虑，如针对人民群众日益增长的文化需求，在产业布局时对相关业态规划明显不足；二是统筹性不够，如小区内的理发店噪音、饭店油烟污染等，在小区规划建设时缺少相关业态的统筹考虑；三是协调性不够，没有考虑到不同区域的差异性因素，如老旧小区的市场乱象、“城中村”中的违规经营等，与城市形象极不协调；四是层次性不够，在业态布局上没有考虑到不同层次的需求，如对流动摊贩“一刀切”，没有考虑到经营者的生存需求和消费者的低层次生活需要等。

（三）规模急剧扩张，导致管理捉襟见肘

城市规模的急剧扩张，造成了管理职能的不断增多、管理内容的日益拓展、管理区域的无限扩大和管理对象的日益复杂，使城市管理部门在机构设置、人力配备、职能设置和监督管理等方面无所适从，难以应对。城市管理领域不断产生的新职能、新问题、新内容，诱发了政策法规落后、制度供给不足、体制机制欠缺、技术支撑短腿、资金投入缺额等城市管理问题，直接导致城市管理盲区增多、响应迟缓、效率低下等现象的发生，使城市管理部门和人员日益陷入“付出越多，骂声越多”的“塔西佗陷阱”。

（四）部门协同不力，导致推诿扯皮频发

由于城市管理职能的迅速增多，在某些时段和区域，很多新增的管理职能只是城市政府临时委派给相关部门管理的“权宜之计”，相关城市管理职能并没有得到很好的厘清。比如景区内河道污水乱排问题，涉及到建设、工商、城管、环保、景区等多个部门，在实际问题处理时常常存在相互“踢皮球”现象。此外，还有广告乱设、渣土偷倒、噪音扰民、查违控违、流浪乞讨等，都存在“九龙治水”等现象，问题的“盘根错节”，相互间的扯皮推诿，再加上部门纠葛、利己考量等因素，使本就复杂的问题发展为久攻不下的“沉疴”也就不足为怪了。

（五）社会教育缺位，导致文明发育不良

当今的城市管理，过度强调对管理对象的严管重罚，恰恰忽视了对管理对象和社会大众的文明行为养成教育，这是某些人为因素造成的“顽症”长期不能治愈的一个主要原因。对社会不文明行为，如垃圾乱扔、违章停车、损绿种菜、养犬扰民等，一方面要借助强有力的管理和执法手段，产生法规震慑，使之“不敢为”；另一方面也要开展轰轰烈烈、持续有效的社会秩序文明教育运动，通过公示“文明养犬光荣榜”、发布“霸蛮行车小视频”等方式，培养“争做文明人，共建文明城”的公序良俗，对违规者保持“人格压力”，使之“不想为”。同时，要通过宣传教育，培育理解、支持和参与城管的社会力量，营造城管推动、部门联动、社会齐动的良好氛围。

（六）监管手段短板，导致公权随性而为

毋庸置疑，有些城管“顽症”的长期存在，也有公权率性而为的因素。一是不作为。有些城管“顽症”，如广告设置、店家违规经营等，背后联结的往往是巨大的经济利益。相关城市管理者怕因管理而“动了自己的奶酪”，因此也就“睁一只眼闭一只眼”。二是乱作为。当前，行政审批随意化、日常执法人情化、标准执行弹性化、管理追求利益化等问题还不同程度地存在，使管理执法常常面临对“公正”的道德拷问和社会质疑。三是懒作为。由于监管不力，奖惩激励机制的失灵等，部分管理人员还存在消极怠工、出工不出力等现象，亟须出台强有力的管理举措。

三、“互联网+”时代诱发性城管顽症的治理逻辑

当今世界，已是一个不断被网络化的世界。可以说，人们对互联网手段的“路径依赖”，已到了无以复加的程度。而近年来“互联网+”大潮的洪波涌起，更深度影响着我们的日常生活，不断改变着我们处理问题的手段，也日益开拓着我们创新城市管理、催生新兴业态的想象空间。所谓“互联网+”，是互联网思维的进一步发展，是“互联网+各个传统行业”，但这并不是简单的两者相加，而是利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，创造新的发展生态。就城管工作而言，“互联网+”正推动着城市管理与各种行业、技术、方式、力量的深度融合，为我们治理“顽症”提供日益丰富的选项。也许，城管“顽症”的“治愈”之日，正随着“互联网+”大幕的开启而悄然来临。

（一）互联网+智慧技术，实现问题发生的提前预警

随着城市化的不断扩张，近年来，大中城市的城市管理职能日益呈现出多样化、综合化、复杂化、延展化、长期化的态势。城市管理领域内发生的问题，大多是日常性的轻微问题，可管可控；而有些是突发性的、重大性的、危险性的，甚至是灾难性的，一旦发生，后果严重，难以弥补，如桥梁垮塌、井盖缺失、管网破裂、道路塌陷等。对于这类问题的处理，光有“善后”是不够的，有时也难以做到“善后”。为此，必须强化问题将发未发前的预警，力求控制事态，将危害降到最低，或将问题掐灭在萌芽状态。在这方面，近年来日益推广的智慧城管技术正发挥着越来越显著的作用。如杭州针对上述城管顽症，应用物联网、传感器等技术，开发了桥梁在线监测系统、污水在线监测系统、智能防汛系统、城市水位智能监测系统、智能停车诱导系统、固废在线监测系统、河道智能监测系统、环卫GPS在线监测系统、智能街面管控系统等，明显提升了问题发生的预知性和处置的主动性。如通过桥梁在线监测系统，可以实时感知桥梁应力变化，对桥梁安全通行状态及时作出预判，降低事故发生率。再如，通过城市河道智能监测系统，在城市防汛抗台时，可实时对城市河道水位情况进行监测，防止发生意外。

（二）互联网+市场监管，实现日常问题的精准发现

据杭州数字城管①平台统计，现在该市主城区日均城市管理问题发现量在6 000件左右。如此巨量的问题在前互联网时代是难以想象的，以现有的城管人员和资金投入也很难做到这一点，更遑论后续的处置和落实长效了。那么，杭州是如何做到日常街面问题的及时、全面、准确、公正发现呢？主要经验是推行了政府监管行为市场化。所谓政府监管行为市场化，就是将政府的监管职能剥离开来，政府主管“掌舵”，而将“划桨”的具体事务，交给具有一定资质的市场化公司去履行，而政府对公司主要实行合同化管理。这一过程也就是常说的“服务外包”。为了提高问题发现的效率，自2006年杭州数字城管上线运行起，通过“政府花钱买信息”、“养事不养人”，将七个主城区分为七个标段，共招聘了7家采集公司300余名专职信息采集员，采取“两年一聘”的形式，负责对街面日常问题的采集发现。通过每个采集员每天在所属万米单元网格内的不间断巡查，大大提高了问题的发现效率，从根本上扭转了过去“发现问题靠举报，处置问题靠突击，解决问题靠批示”的被动局面，日均问题发现量相当于过去月均发现量。市场化问题采集的推行，取得了明显效益：一是通过利益驱动，确保了街面事、部件问题的及时、全面发现；二是引入了社会第三方，依据刚性的《杭州市数字城管事件、部件立案、结案规范》从事信息采集，确保了发现问题的公正与中立；三是较好地克服了政府部门自查自纠、自我监督“单体循环”的不足，减少了政府雇员的弊端；四是大大降低了运作成本（杭州数字城管信息采集情况见表1）。

（三）互联网+政府善政，实现高效协同的综合施治

较之其他政府组成部门，城管系统综合性较强，是所在城市的“大管家”，相当于城市大家庭的“王熙凤”。随着城市管理问题综合性的增强，城管部门在问题处理中主要起着“牵头抓总，综合协调”的作用。在城市运行巨系统中，城市管理不是城管单个部门的事情，需要建立政府各相关部门协力参加的“大城管”体制机制；只有在这一管理模式和框架下，一些综合性的诱发性城管“顽症”才能得到有效的处置乃至根治，这也是政府实施善政的重要体现。例如：渣土偷倒问题近年来日益成为一个困扰城市政府的“顽症”，有“垃圾围城”之患的城市不在少数，杭州也不例外。但这一问题的处理十分复杂和棘手，主要涉及到属地城区、街道以及建设、城管、规划、国土、环保、公安、城建投资集团等部门。其中，属地主要负责工地日常问题的管理，建设主要是管“控源”，即城管和环保管“环境”、规划和国土管“出路”审批、公安管“运输”、城投管“消纳”，期间难免发生职责交叉、推诿扯皮现象。视问题性质不同，可能还涉及到其他部门。对此，杭州成立了以城管委牵头、各相关部门参与的渣土办，专门处置渣土消纳难题。主要建立了6项机制：一是牵头制，明确城管部门的主体地位，主要负责渣土管理和处置的政策制定、规划编制、目标考核、转化利用等。二是共享制，打通部门“信息壁垒”，实现管理信息的有效共享，如城建部门共享施工企业和工地信息、公安共享运输车辆信息等。三是协同制，通过定期召开所属部门参加的联席会议制度、开展联合整治等，推动相关工作。四是清单制，将问题突出的工地纳入重点监管目录，确保成效。五是监控制，建立工地在线、主要运输线路以及渣土运输车辆的智能监控系统，确保问题准时发现。六是追究制，视问题性质，加强监管考核，实现对相关部门、企业和责任人的责任追究。此外，对其他的城管“顽症”，杭州也建立了一揽子的综合治理措施，如广告乱象的“一委两办三局”的联审制度、查违控违的联合监管等（具体见表2）。

（四）互联网+数据分析，实现城市治理的智能决策

多年来，互联网及相关城管信息化技术的采用，使城市管理累积了海量的管理和执法数据信息，其间蕴藏着极为丰富的有效参数，善于发现潜藏于大量表层现象下的深层次规律性因素，可以为领导决策和政府施政提供决策支撑，从而大大提高管理的精确性，降低管理成本，产生综合效益。对此，杭州采取了“人机互补”的数据分析方式。一是建立专人专报分析制度。围绕数字城管平台日常数据的梳理分析，杭州一方面实现了城管各行业（市政、市容、公用、环卫、固废、停车、亮灯、河道等）的深度融合。数字城管有一支专门的日常问题采集队伍，能够有效避免上述行业监管队伍力量不足的缺憾，确保了问题的全面发现。通过对相关行业问题的分析，为行业部门强化监管提供重要参考。如通过数字城管系统自动排序，可以发现“两同”（同一地点同一问题反复发生）问题发生情况，从而实施长效管理。杭州数字城管每月为各行业监管提供的数据分析清单和专报就达20多种。另一方面，杭州数字城管还及时就日常发现的重大问题进行分析，并提供对策建议，报市委市政府相关领导参阅。如古井普查分析、户外广告普查分析等，都直接推动了市政府后来实施的古井保护、户外广告专项整治行动。杭州数字城管也由此成为了市委“十大舆情直报点”之一，发挥了显著的建言献策作用。二是建成政策研究与分析平台。近年来，大数据、云计算等智慧城市技术得到了快速发展。“大数据”（Big Data）是一个庞大的概念集合，用以指代各种规模巨大到无法通过手工处理来分析解读信息的海量数据。[2]随着智慧城管②项目的实施，杭州建成了政策研究与分析平台，涵盖了目前全市城管系统开发的各类监管系统和指挥平台，相当于城管领域信息系统的集大成者。只要领导登录这一系统，可全面掌握城管各条线的监管情况，同时通过数据排序、实时远程查看等功能，可详细了解自己所要了解的路面情况，为及时指挥、专门部署和长期决策提供了强有力的智能支持。

（五）互联网+实时监管，实现权力运行的公开高效

法国哲学家孟德斯鸠说：“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[3]没有约束的权力，“有权就要任性”。实现对各种权力尤其是审批、执法等权力的监管，也是城管部门提高管理效能和社会信誉的题中应有之义。对城管权力的监管主要包含两方面：一是对一线权力的管理，一是对权力运行的管理。一线权力，主要是一线问题发现者、违规问题查处者日常履行的职权。没有对一线职权的管理，城管问题的发现、处置、执法权力等都将不设防，城市管理的公信力将会受到种种质疑。为了加强对一线权力的管理，杭州专门开发了城管通系统。通过该系统，可对一线管理和执法人员实施有效的监管。一方面防止他们“懒作为”，内置GPS定位系统，可供监管部门随时查看他们的在岗工作情况；另一方面，通过数字城管信息采集员的问题发现、系统排单等，可避免他们“睁一只眼闭一只眼”，查而不处、瞒而不报等“乱作为”现象，确保权力行使的客观公正。据粗略统计，近年来，杭州市区城管部门承担的监管审批职权有120多项（如排水许可、道路挖掘、煤气经营许可等）。为了加强对相关监管行为的管理，杭州本着公开、阳光的原则，开发了城市管理权力阳光审批系统，陆续将市区城管权力事项纳入权力阳光系统管理，实现所有已上网事项的全面信息公开，并做到案卷的随时可调阅、可回溯，有效遏制了户外广告、渣土偷倒等“权力监管重灾区”的“利益输送”现象，显现了较好效果。

（六）互联网+社会互动，实现齐抓共管的全面治理

近两年来，我国经济发展正转入新常态，由此，城市管理加快实现管理转型也势在必然。传统城市管理实施的方式主要是城管部门单打独斗式的管理。而随着“互联网+”浪潮的兴起，城市管理就不仅要实现与其他政府职能部门的深度融合，还要大力推行与社会第三部门的密切合作，努力实现社会共治。公众对政府活动的积极参与、形成良好的互动合作关系，将有助于决策者更有效地发现问题、准确界定决策目标，这是有效决策的基础。公众参与还有助于决策者广泛征询公众意见，获取全面、有效的信息以作为制定决策方案的依据。[4]党的十八大报告指出，“要推进治理能力和治理体系现代化”。治理方式的转向，已成为杭州建设新型城管的工作重点，而在突出城管“顽症”的治理上尤为如此。为顺应这一新形势，杭州提出了创新强管、人才兴管、全民共管“三大战略”。在实施“全民共管”上，杭州坚持互联网思维，围绕“贴心城管”APP建设，不断壮大社会参与城市管理力量，如通过招募城管志愿者队伍、推行“门前新三包”、落实民间“三长制”（河道长、街道长、楼道长）、成立城管议事厅、组建阳光调解室、选拔“城管和事佬”、建立各种类型的民间自治协会（犬类自治协会、户外广告协会等），进一步拓展问题发现、管理和处置的渠道。同时，依托智慧城管综合平台建设，建立公共服务平台，开发了信息推送、我来爆料、城市服务、停车诱导等功能，并建立积分激励机制，让广大市民有了爆料身边问题的渠道，同时通过该系统，广大市民还可实时获取城市停车泊位、公厕位置、免费单车查询、各类便民设施设置情况等信息，为市民城市生活提供了便捷、高效的服务。目前，已有注册用户3万多人，登录千万次，《人民日报》、新华网等各大媒体还专题报道了该系统的使用情况。

总之，随着我国新型城镇化政策的深入推进，各类城管“顽症”将长期存在，甚至会出现旧的未根治、新的又产生的后续问题。为了构建良好的城市秩序，建设品质城市生活，城市管理者必须借势“互联网+”的手段，通过实现城市管理与其他势力以及多种技术、手段的深度融合，上述“顽症”的治理才不致成为令城市管理者束手无策的“不治之症”，并陷城市于万劫不复的深渊。根据中央第三次城市工作会议后的城市管理工作新形势，各大中城市必须加快“互联网+”推进城管转型的研究，努力引领城市走出城管“顽症”反复发作、不断加重的泥淖，从而为城市迎来一个业态合理、经济繁荣、环境宜居、秩序良好、管理高效的光明未来。

注释：

①数字化城市管理信息系统，简称数字城管，是综合运用3S（GIS、GPS、RS）和2C（Computer、Communication）等现代信息技术，量化管理行为，再造管理流程，从而实现管理效率提升的一种城市管理新模式。

②智慧城管是充分利用物联网、云计算、信息融合、网络通讯、数据分析与挖掘等现代信息技术手段，强化信息获取自动化、监督管理精细化，业务职能协同化，服务手段多样化，辅助决策智能化、执法手段人性化，通过信息资源整合实现城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等全方位的智慧化。

参考文献：

候成哲.城市规划公共决策应用分析——以杭州国际商贸城规划公共决策为例[J].现代城市研究，2014（3）.

叶宇，魏宗财，王海军.大数据时代的城市规划响应[J].规划师，2014（8）.

孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961.154.

王雅琴.公众参与背景下的政府决策能力建设[J].中国行政管理，2014（9）.

责任编辑：王 缙