全面深化公安改革的关键是什么

王柏杨++杜圣智

【摘要】当前，在全面深化公安改革的背景下，探讨央地公安事权划分具有紧迫性与必要性。科学合理的公安事权关系有利于调动中央与地方的“两个积极性”，是提高公安机关履职能力的必要举措。要以厘清央地公安事权内容为重点，从公安事权法定化、机构设置科学化、事权财权统一化等路径推进，实现央地公安事权划分的重构。

【关键词】央地关系 公安事权 公安改革 【中图分类号】D621 【文献标识码】A

在公共管理领域中，“事权”是指各级政府及其组成部门提供公共产品、处理公共事务的权力或职权。 “公安事权”是指各级公安机关在履行刑事职能和行政职能中所享有的权力与承担的责任，是警察权的重要组成部分。现行央地公安事权划分存在定位不具体、职能不清晰、职权交叉重叠等问题，成为制约公安工作长远发展的“症结”所在。为此，在2015年由中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中，将央地公安事权划分的改革与重构作为关键环节，事关此轮改革的全局。

各国央地警察事权划分的三种方式

基于历史传统、政经制度、法治发展水平等因素，各国对央地警察事权的划分方式主要包括中央集权制、地方分权制以及均权制。对其考察并分析其理论基础，能够为我国重构公安事权划分提供借鉴与参考。

中央集权理论强调中央政府的重要地位和作用，各级地方机构在政策、法律等方面按照中央的要求去行使职责、处理事务。按照中央集权理论对警察事权进行设置，即将警察事务完全视为国家事权，由中央立法并执行，地方自治团体或地方政府无权过问；即使地方自治团体或地方政府分享一部分警察权限，也必须接受中央法规或上级机关的指挥与监督。

地方分权的核心理念是地方自治，是指在中央授权下，地方按照国家法律规定行使其所具有的管理地方政务的权力。警察事务归属地方政府，有权自主配置警察事权，中央仅保留监督权。对于警察事权的地方分权制而言，各国做法不一。

前述中央集权、地方分权理论，主要涉及权力的结构性配置，解决的是中央与地方、上级与下级之间的权力配置与权力划分问题。而均权理论另辟蹊径，主张中央与地方的权力划分依据主要应是事务的性质，而不是权力主体的归属。均权主义并不否认权力在中央集权或是地方分权的重要性，但认为更重要的是中央与地方在职能上进行分工与协作。当中央高度集权和地方过度分权呈两个极端的发展态势，影响到社会的发展时，均权理论成为调和矛盾的理想选择。

我国现行央地公安事权划分的矛盾困境

在现行公安体制与公安组织结构的大框架下，我国央地公安事权划分格局是中央公安事权与地方公安事权并存，且地方的分权不足，一般是层级越高的公安机关享有的事权越多。这种事权划分格局已沿用多年，在公安实践中发挥了重要作用，但由于存在法律不具体、界限不清晰等诸多问题，近年来已显现矛盾与困境之处。

第一，各级公安机关的事权定位不准确。我国的公安系统是五级架构模式，即“公安部—省级公安机关—地市级公安机关—县级公安机关—派出所”，各层级公安的职能与事权定位不尽相同，如省级公安机关兼具指挥与实战功能，地市级公安机关是实战指挥部和能够承担攻坚克难任务的战斗实体，而县级公安机关则是综合性的实战主体，等等。这种公安事权划分的方式在实践中遇到了定位不准确的困境，因其操作性不强，各级公安机关常出现事权“越位”问题。这既体现在中央对地方、上级对下级在人事、机构管理方面的越位，也体现在下级对上级、地方对中央在业务、资源方面的“越位”。同时，各级公安机关事权定位不准确还带来了职能“缺位”，在某些领域出现了管理“真空”。

第二，权力与责任不对等。目前，公安事权划分与其对应职责的关系上面临不对称性：层级较高的公安机关拥有较多的事权、领导指挥权，而承担较少的责任与义务，存在“高高在上，官僚主义”的问题；层级较低的公安机关则面临“上面千条线，下面一根针”的困境。例如，基层派出所不仅要接受来自县（区）级、市级等公安机关的领导，而且还要接收各大队、支队的指令。此外，上级公安机关的事权过于集中，对许多警务活动都进行统一规定与要求，但承担较少的责任与义务。然而在具体的公安实践中，下级不可能完全按照上级规定办理而不做调整，出现了“上有政策，下有对策”的困境。

第三，机构设置呈现职责同构。公安事权的界定与划分为各级公安机关设置组织结构与进行机构设置提供了依据与参照，但由于各级公安机关的职责范围和独有权限没有得到明确界定，除少数专有事权属于公安部之外，地方各级公安机关所拥有的事权几乎是公安部的“克隆”。事权上的雷同，必然导致各级公安机关在机构设置上，过分强调上下级之间的统一性而忽视了不同层级和不同地域警务工作的多样性，往往将“上下对口”作为一个先决条件与基本原则。从而造成不同层级公安机关在职能、职责和机构设置上高度统一与雷同，呈现出“职责同构”的特征。例如，县级公安机关在警力不足的情况下，仍然按照“上下对口”设置了过多的机关管理部门，而实战部门则警力严重不足，人为造成警种协作和资源共享的矛盾。

重构我国央地公安事权划分应坚持调动中央与地方“两个积极性”原则

重构我国公安事权划分格局，其要解决的是各级公安机关如何分配警察权，如何界定警察职权的具体内容，如何协调相互之间的关系。在全面深化公安改革的大背景下，要在基本原则的引领下，清晰界定央地公安事权的内容，沿着改革的推进路线前行。

坚持调动中央与地方“两个积极性”原则。毛泽东同志指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。①实践表明，恰当处理中央与地方关系，就会有“两个积极性”，否则就只有“一个积极性”。央地公安事权关系的实质是我国中央与地方的关系，重构公安事权划分必须以央地关系调整作为前提与基础，充分调动“两个积极性”。公安部高屋建瓴，掌控全国安全稳定局势，从宏观上进行政策制定与布局规划，在全国层面上推动我国公安工作全面发展；而省级、地市级以及县级等公安机关相对于公安部更加洞悉本地社会治安状况，能够采取更加恰当的政策，推动地方公安工作发展。公安部与地方公安机关两方面的积极性缺一不可、辩证统一。

坚持法治化原则。央地公安事权关系的法治化主要是指各级公安机关的事权分配框架必须以某种法律形式固定下来，事权配置关系的调整（包括其程序）也要以法律形式确定，接受法律监督，构成规制公安事权和支出范围调整的“法网”，避免事权划分以及支出分配的混乱与随意。放眼域外，央地政府间事权划分比较成功的国家和地区，其共同点在于它们对央地的事权划分以法律的形式规范下来，保障央地行使各自职能时有法可依。比如，德国的宪法基本法、美国的国会法案、日本的地方自治法以及印度尼西亚1999年第22号法案就使用法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，从而明确规定了中央与地方政府的法人地位。②又如，台湾地区为了保障“中央”与地方警察事务、职责划分的执行，还将地方行政首长指挥地方警察机关、执行地方警政内容规定在警察组织法中。

央地公安事权的“三分法”

目前，就央地公安事权的划分，尚未出台明确的规定与法律法规等。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出中央事权（国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等）、中央和地方共同事权（部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等）以及地方事权（区域性公共服务）的概念，这为重构央地公安事权提供了借鉴。笔者立足于公安实践，认为某些公安事权具有一定的“全国性”或者是需要公安部进行协调，某些事权则主要呈现出地方性的特点，在此基础上尝试提出央地公安事权的“三分法”。

一是中央公安事权，包括涉及国家安全与社会稳定、关系国家主权安全与利益的警务活动，例如国内安全保卫、出入境管理、边防管理、要人警卫、国际警务合作、侦破具有全国性意义的重大案（事）件，以及承办党中央、国务院交办的其他事项，等等。

二是中央与地方共同公安事权，包括部分中央和地方都应当承担一定职责，或单纯依靠地方公安机关难以承担的警务活动，例如反恐怖、治安、刑侦、经侦、禁毒、监管和网络安全、技术侦查、警察教育培训、信息通信，等等。

三是地方公安事权，指地方公安机关负主要责任的警务活动，除“中央与地方共同事权”外，主要涉及维护本地区的社会治安秩序的各项事务，探索把交通、消防作为地方事权。③当然，中央公安事权并不意味着地方不负责任，而是强调中央公安事权行使具有统一性；而地方公安事权也不是地方公安机关的“独立王国”，中央有权予以监督指导。

除此之外，铁路、交通、民航、森林和缉私等专业公安机关作为维护本专业领域治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动的重要力量，其各自事权范围需进一步予以明确。通过重构央地公安事权的划分，加大对中央事权的统管力度，下放对地方事权的管理权限，合理划分、严格落实央地共同事权的责任，逐步理顺央地公安事权关系。

重构我国央地公安事权划分的路径选择

第一，推进央地公安事权划分法治化。党的十八届四中全会强调，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是央地政府事权法律制度。具体到公安机关，应首先考虑健全规范央地公安事权划分的法律、法规体系，使公安事权关系走上法治化的发展道路。具体而言：其一，考虑出台规定央地关系、央地财政关系的法律、法规、规章等，明确界定政府间事权和财权划分的详细内容，这为公安事权划分提供参考与依据。其二，尝试修订《人民警察法》《公安机关组织管理条例》等，适当增加公安事权、财权划分的内容，明确各级公安机关的事权范围。其三，对散见于《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《出境入境管理法》等法律中的涉及央地公安事权关系的条款与规定进行总结归纳。

第二，推进各级公安机关的机构设置科学化。在公安事权定位清晰的基础上，根据各级公安事权的特点，对各级公安机关的组织结构与机构设置进行改革，统筹组织机构设置与事权划分、编制管理，破解职责同构、运行不畅等难题。一方面，试行“直管为主、块管为辅”的公安组织垂直管理体制：对于事关国家安全、社会稳定的中央事权，赋予由公安部垂直管理的机构予以行使；对于中央与地方共同公安事权，建立省级以下垂直管理体制。另一方面，对完全意义上的地方公安事权则实行“以块为主”的管理模式，如治安行政职能，应下放管理，警力、经费、装备由地方保障。

第三，推进公安事权与财权的统一化。事权的实现需要相应的财权作保证，事权、财权必须相对称。在新形势下，要清晰地划分中央与地方政府的对公共安全事务的财政支出责任，将其分别列入中央和地方财政预算的计划保障机制。使公安事权有可靠的经费作保障，做到事权与财权相统一，达到责、权、利三者有机结合。因此，对具有较大外部性的全国性公共安全产品的供给，由中央政府负责财政支出；受益范围局限于某些特定区域的公共安全产品的供给，由地方政府负责财政支出；对于不能按照受益范围进行划分的财政支出责任，按照行政管理原则进行划分。但是，事权财权统一化并不排斥中央财政对地方警务经费保障的转移支付，特别是对经济欠发达或经济落后地区公安机关的经费保障的转移支付。

（作者单位：中国人民公安大学公安管理学院）

【参考文献】

①毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第 31页。

②周波：《政府间财力与事权匹配问题研究》，大连：东北财经大学出版社，2009年，第235页。

③赵炜、张光：《警察政治学》，北京：中国人民公安大学出版社，2014年，第66页。

责编/周素丽 美编/于珊