关于农村宅基地退出仅限于本集体内部问题的若干思考

郭亚芬

（西北政法大学，陕西 西安 710048）

关于农村宅基地退出仅限于本集体内部问题的若干思考

郭亚芬

（西北政法大学，陕西 西安 710048）

近年来，随着城镇化进程的加快，进城务工经商的农民数量日趋增多，农村宅基地闲置现象十分突出。如何使宅基地退出模式更加合理化是当前亟待解决的问题。本文从保障农民根本利益的角度出发，以宅基地退出内涵为切入点，并结合我国当前宅基地退出模式，通过探讨宅基地退出是注重“风险管控”还是需要“完整产权”的问题，提出合理化建议，以期在宅基地退出模式方面更能保障农民的切身利益。

宅基地退出；风险管控；完整产权

2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域，拟暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，这份文件提出了宅基地制度改革的基本思路：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。这为解决农村房屋闲置、违规用地屡禁不止、用地矛盾突出指明了方向。但是，宅基地退出模式是否合理，什么样的模式更能保障农民的切身利益，这是我们需要探讨的问题。

一、宅基地退出的内涵

宅基地的退出可分为宅基地的绝对退出和宅基地的相对退出。宅基地的相对退出是指为了节约利用土地资源，在遵循自愿有偿原则的基础上农民放弃宅基地使用权的行为。宅基地的绝对退出是指农民既放弃宅基地使用权和耕地承包经营权，也放弃集体经济组织成员身份。

二、我国宅基地退出模式

由于宅基地退出有较强的区域差异，所以存在不同的退出模式。主要表现为以下两种：一是基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式。二是基于新农村建设的宅基地整理退出模式。

根据我国《土地管理法》相关规定，目前农村宅基地退出的途径主要有两种：一是征收。二是本集体内部流转。此外，根据当前学者对宅基地退出模式的理解，农村宅基地退出的途径还包括：宅基地置换、农村集中居住等。

针对我国目前宅基地退出的第二个途经，即本集体内部流转，是否具有合理性？是否过分限制了农民的财产权，不能使农民享有“完整产权”？是否有舍农民利益于不顾而成全大局的嫌疑？面对这些质疑，归根到底是从农民的切身利益出发，宅基地退出是注重“风险管控”还是需要“完整产权”的问题，这也是接下来本文要探讨的内容。

三、宅基地退出是注重“风险管控”还是需要“完整产权”

宅基地退出是注重“风险管控”还是需要“完整产权”，这中间的主要矛盾直指宅基地退出是否应仅限于本集体经济组织内部这一问题。

第一，当前政策表明宅基地退出需要“风险管控”。

关于农村宅基地审批制度改革试点，国务院提请全国人大常委会授权，在试点区域暂时调整实施土地管理法第四十四条、第六十二条关于宅基地审批权限的规定。当然，作为这一试点的“风险管控”措施，试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部。

第二，社会多方呼吁宅基地退出需要“完整产权”。

南方周末评论员陈斌表示，农村房屋和宅基地使用权转让仅限在本集体经济组织内部，极大削减了这项财产的转让权与收益权。没有完整的产权登记与确认，这些资产只能在高信任但狭隘的熟人中进行流转交易，限制了交易对象与市场范围。虽说初衷是为了保护农民利益，但这是把农民当成没有行为能力、不能保护自身权益的“傻子”了。结果是以保护农民之名行伤害农民之实。

国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英表示，农民的宅基地及其上的房屋其实包含三束权利，集体对宅基地的所有权、农民对宅基地的使用权和农民对宅基地上房屋的所有权。改革就是要把宅基地的所有权和使用权分离，做实农民对宅基地使用权这个用益物权，并赋予其占有、使用、收益、转让的完整权利，为深化农村产权改革打下基础。改革的最终目标是使农民对宅基地拥有完整的财产权。

四、结论与讨论

针对宅基地退出是注重“风险管控”还是需要“完整产权”的问题，笔者认为，宅基地退出应更加注重“风险管控”，但要把“完整产权”作为改革的最终目标予以追求和实现。从更好的保障农民利益出发，鉴于当前中国国情和农民的整体素质水平，改革还需一步一个脚印，不能操之过急，有放还要有控。国家要考虑粮食安全和耕地红线，更考虑到了农民的整体素质水平，所以在给予农民更多财产权的同时也对其财产权进行了一定的限制，让农民暂时生活在相对的保护网之下，为将来能够更好地撤掉保护网做准备，因此规定“风险管控”实属谨慎之举。不过。我们谁都不应该否认“完整产权”是改革的最终目标，国家会在农民整体素质提升、时机成熟之际彻底放开对农民财产权的管控，当然，这只是时间问题。

但是究竟在现行制度下，如何最大程度地保障农民的利益？笔者认为应构建系统合理的有偿退出机制，现行确权政策延续了城乡二元制度的思维定势，人为压低标准，“做小”了作为农民核心财富的宅基地规模。作为农民核心资产的宅基地财富价值的缩水，无疑是对农民利益的侵犯。所以应建立以实有面积为准的农民宅基地确权登记制度，完善农村土地实物交易市场，探索建立合理的补偿机制，只有这样，才能真正做到惠农。

［1］新华社.（授权发布）全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，2015-2-27.

［2］张如勇.构建农村宅基地有偿退出机制研究 ［J］.《新农村》， 2015.

［3］张松梅.我国农村宅基地有偿退出机制研究综述 ［J］.《特区实践与理论》， 2015.

［4］张英洪.国研中心：改革是为农民对宅基地拥有完整产权［N］.南方都市报，2013-12-26.

D922.32

A

1671-864X（2016）07-0156-01

郭亚芬（1992-），女，汉族，河南平顶山人，现为西北政法大学法律硕士教育学院法律（法学）2015级硕士研究生。