对土地使用权征收和收回的解读

朱秉胤+孙利刚

1 承包土地必须知道的法律

一是家庭承包的士地承包经营权属于用益物权。《物权法》将土地承包经营权归为物权规范，赋予土地承包经营权以物权性质的救济手段。按照对物权类型的划分，土地承包经营权属于用益物权，是农户或经济组织在集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地上依照土地承包含同的约定进行农业经营活动的权利。

二是土地承包经营权人的基本权利即使承包合同未约定，承包人仍然享有。承包人对承包地享有的占有、使用和收益的权利是法定权利，即使在承包合同中没有约定，承包人也依法享有这些权利，任何组织和个人不得剥夺和侵害。

三是土地承包经营权人享有物上请求权。即土地承包经营权人对土地的占有、使用、收益和有限处分权利被妨害，权利人可要求妨害人停止侵害、返还财物、排除妨碍或者赔偿损失。该项权能较债权请求权更有效地保护土地承包经营权人的利益。

四是家庭承包的土地承包经营权主体应为本集体经济组织成员。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十五条规定，家庭承包的土地承包经营权人必须是从事农业生产的个人或"农户"（家庭），并且是承包地所属的村集体经济组织的成员。

五是“荒地”的土地承包经营权主体可以是本集体经济组织以外的人，但应依法定程序确定。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地的，承包方可以是承包地所属的村集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。对于后者，须经发包方民主议定程序并报乡（镇）人民政府批准；同时在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。

六是处分土地承包经营权应有限制条件。土地承包经营权人有权将承包经营权出租、转包、入股、互换或依法转让，但上述权利的处分，必须受相应条件的限制。包括：不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；受让方须有农业经营能力；流转不得超过承包经营权的剩余期限等。

七是土地承包经营权受到侵害时具有救济上的选择性。土地承包经营权受到侵害的，士地承包经营权人有权行使物上请求权，寻求《物权法》的保护，同时可以提起合同之诉，得到《合同法》上的救济。人民法院审理土地承包经营权纠纷案件时，应当根据当事人的诉讼请求和案件的具体情况，正确适用《物权法》和《合同法》，充分、有效地保护土地承包经营权人的合法权益。

2 从现行法律制度来说，收回、收购、征收、优先购买等方式均是国家对原土地使用权人权利的回收方式。

2.1 国有土地使用权收回：根据《土地管理法》第58条规定，在一定的情形下，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

2.2 国有土地上房屋征收：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。

2.3 农村集体土地承包地使用权收回：农村集体经济组织根据《物权法》第131条、《土地管理法》第65条规定，在一定的情形下，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。

2.4 农村集体土地承包地使用权征收：国家根据《土地管理法》第44条、第45条应先后办理农用地转用审批手续和征地批文。并根据第46条、第47条由县级以上人民政府予以公告并组织实施。

2.5 农村集体土地宅基地上房屋征收：根据《物权法》第152条，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第62条，农村村民的宅基地面积由省、自治区、直辖市规定上限。针对农村村民住宅房屋的拆迁补偿分别按以下情形处理：集体经济组织未撤组的，由集体经济组织重新分配宅基地，由被征地村民自建或者提供产权调换房（小产权房）；集体经济组织已撤组的，由征收人给予城镇户口转变和社保缴纳等工作，并就住宅房屋给予货币化补偿或者产权调换（经济适用房等）。

2.6 国有土地优先购买权：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价的，市、县人民政府有优先购买权。《国务院关于加强国有土地资源管理的通知》进一步指出，申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

需要注意的是，针对土地或地上不动产的权利回收从法律架构上存在着不同的出处和表述，这些不同的表述直接决定着回收过程中的工作方法和权力来源各不相同。endprint