我国环保产业的市场化发展及对策

李宝娟，王 政，王 妍，柴蔚舒

（中国环境保护产业协会，北京 100037）



我国环保产业的市场化发展及对策

李宝娟，王 政，王 妍，柴蔚舒

（中国环境保护产业协会，北京 100037）

摘 要：针对当前我国环保产业市场化发展的现状，从内部驱动和外部驱动层面对我国环保产业市场化发展中存在的问题进行了全面分析；从完善环境管理及环保产业管理体制机制、激活环保产业有效需求、提升环保产业有效供给、强化产业基础性及社会化服务、加强国际交流与合作等五个方面提出了具体的对策建议。

关键词：环保产业；市场化；对策建议

1 引言

近年来，我国环保产业受到国家高度重视。随着节能减排工作的深入推进，环保产业发展迅猛，产业规模不断扩大，产业结构逐步优化，技术水平不断提高，领域范围不断拓展，为国家生态环境质量的改善提供了技术支撑。但环保产业在快速发展的同时也存在有效需求不足、产业集中度低、创新能力不强、市场不规范等突出问题。究其根本，是环境保护的需求没有有效地转化为外部化的服务，环保产业市场化程度低，严重阻碍和制约了环保产业的健康发展。

党的十八届三中全会提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，以及加强政府监管、行政体制改革和简政放权、建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制、推行环境污染第三方治理等路线方针，为环保产业市场化发展指明了方向。

2 我国环保产业市场化发展现状

我国环保产业经过40多年的发展，历经了萌芽期和发展期，至20世纪末开始进入快速发展阶段。自2002年启动市政公用行业市场化改革以来，以特许经营为核心的环保产业市场化改革在市政污水及垃圾处理、烟气脱硫脱硝等领域推进，逐步实现了投资主体从单一的政府财政投资向多元化的社会投资转变，运营主体从以政府为主导的事业单位向以市场为主导的企业转变，治理服务水平从低效落后向高效优质转变，政府的角色也从服务的主要提供者向市场监管者转变。

2.1 我国环保产业市场发育特征及国际比较

与发达国家相比，我国环保产业市场发育的基本特征如下表所示。

我国环保产业市场发育基本特征汇总表［1］

1）从发展阶段看，目前我国环保产业仍处于快速发展期，尚未进入产业成熟期；2）从市场的纵向发展看，我国环保产业传统市场已供过于求，而新兴市场有效供给不足；3）从在世界环保市场中的地位来看，我国环保产业总体上还处于自给自足的状态，在世界环保市场中所占份额较低；4）从发展趋势看，我国环保产业潜在的市场空间巨大。国家“十三五”规划提出了生态环境质量总体改善的奋斗目标，改革环境治理制度，实行最严格的环境保护制度，构建政府、企业、社会共治的环境治理体系，将为环保产业的发展带来容量更大、范畴更加广泛的需求空间。随着大气、水及土壤三大污染防治战役的实施，将带来10余万亿元的环保投入，从而带动环保装备制造、产品开发、工程建设和各类环境服务业全面发展。

2.2 我国环保产业市场化发展存在的问题［2］

2.2.1 行业内部驱动问题

（1）环保产业规模小，集中度低

目前，我国环保产业中为污染治理提供直接支撑的环保产品和环境服务产值占GDP的比重不足1%，97%的环保企业为中小微企业，产业整体集中度偏低。

（2）产业结构欠合理

环保技术产品仍以满足常规污染物治理的传统技术装备为主，且同质化严重，低水平制造能力过剩，市场急需的关键技术储备不足，高端产品、关键部件和材料依然依靠进口；环境服务发展不足，2011年我国环境服务业在环保产业（包括环保产品、环境服务、资源循环利用）中的营收占比仅为15.9%，与发达国家50%以上的占比有较大差距；我国环保产业仍主要停留在末端治理环节，为实现绿色、循环、低碳发展提供的支撑不够。

（3）环保技术创新度低，企业创新动力不足

以企业为主体、需求为导向、产学研用有机结合的环保技术创新体系建设迟缓，国家通过政策激励和引导企业研发的力度不足；环保关键技术创新、高新技术创新、自主知识产权创新及引进、消化、吸收再创新不足；技术转化与推广应用存在瓶颈；创新人才资源严重不足。

2.2.2 外部驱动问题

（1）政府层面驱动问题

1）环保产业管理的体制机制存在弊端，对环保产业的引导促进作用亟待加强。存在多头管理、部门间职责不清、缺乏综合协调等问题。同时，管理手段单一，重行政、轻市场；管理措施重限制、轻激励；管理环节重事前审批、轻事后监管；未充分调动和发挥社会力量的服务、监督及促进作用。

2）环保执法监管力度不足，影响了环保潜在市场向现实市场的转化。长期以来单纯追求经济增长的不良政绩观导致环保执法监督管理责任难以落实。环境监管体制不顺、职责不清，权责分离，部门、行业、地区衔接缺乏有机联动，环保监察能力建设严重不足。环境政策法规执行缺少配套和保障，处罚力度弱。

3）利于环保产业发展的政策措施不完善，制约了环保市场的健康发展。环保产业政策体系不完备，环境经济政策及相关引导激励措施缺乏。

（2）市场层面驱动问题

1）环保产业市场秩序混乱，缺乏有效监管：招投标不规范、商业贿赂、商业欺诈、同行业恶性竞争、地方保护等现象普遍存在。环保市场监督管理长期缺位，缺乏专门的监管制度设计。行业自律能力薄弱，企业诚信意识缺乏。

2）环保投融资机制不完善，融资难仍为制约环保企业发展的瓶颈：环保投融资存在总量不足、效率不高等问题。政府投资缺乏稳定的渠道，社会资本投入规模仍较低。环保企业融资仍以传统的银行商业贷款为主，难以适应环境项目收益低、周期长的特点。民间资本参与环保投资市场的方式和途径仍在摸索中。

3）环保产业市场化发展机制尚未健全，社会共治的多元化体系未建立：目前我国环保产业仍以政府主导为主，收费、价格、税收优惠等经济政策工具的作用还未发挥到位，已有的一些扶持政策不能很好地落实，治污成本偏高，影响了企业治理污染的积极性，政府-行业-企业的服务支撑体系亟待建立和完善。

3 推进我国环保产业市场化发展的对策建议

以环境质量改善为核心，以提升我国环保产业有效供给为目的，坚持供给和需求两手抓，政府和市场两手发力。既要加强政府引导，驱动潜在需求转化为现实市场，又要突出市场导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，采取切实措施释放市场需求、拓宽市场空间、激发市场活力、规范市场秩序、健全服务体系，营造有利于环保产业发展的社会环境和保障条件。

3.1 完善环境管理及环保产业管理体制机制

3.1.1 完善和落实环境监督管理体制和机制

（1）完善环境监督管理体系，明确监管职能

真正形成环境保护部门统一管理、行业管理部门分工负责、地方政府分级管理的环境管理体制。做到：将环境保护统一监督管理和分工负责管理的部门职责分开；将环境保护的责任和环境保护的监督分开；将中央和地方环保部门、行业部门和地方政府的环境保护职责分开；将地方各级政府的环境保护职责分开。负有环境统一监督管理职责的各级政府环境保护部门实行垂直管理体制，负责环境保护的宏观监督管理，具体的环境监督管理职责精简、分权至各行业管理部门和各级地方政府［5］。

（2）强化监督考核，建立环境质量考核、问责及社会监督机制

以坚持责权结合，明确各主体责任为基础，建立全国环境质量逐级考核和责任追究制度。对环境质量改善负有法律责任的行业管理部门和地方各级党委政府，重点考核其所辖行业或区域环境质量的改善情况；对治理污染保护环境负有法律责任的企业，考核其排放达标和排污许可总量的完成情况。地方党委政府履行法定职责和完成污染减排任务的情况接受上级党政部门和同级人大的监督和问责；企业排污接受法定环境管理部门的监督和问责。健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入并强化公众问责机制，全面推行环境监管信息公开。

3.1.2 严格环境执法，促进环保产业潜在市场向现实市场转化

1）进一步加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，探索运用多种处罚手段，如除财产罚外，增加人身罚（声誉罚）等。2）加强联合执法、综合执法，通过执法整合，形成合力。3）加强环保监督执法能力建设，充分运用环境监测仪器、物联网、大数据等科技手段。4）创新执法工作思路，从单纯的监督污染物排放向全面监督与污染物排放密切相关的物资、材料、能源等的流动与消耗转变，从单纯依靠环保部门数据来源向利用大数据平台和多部门数据协同监督转变。

3.1.3 完善环保产业管理体制，建立政府-行业-企业多元化行业管理模式

（1）完善工作机制

建立由主管部门牵头的环保产业部际联席会议制度，形成有机统一、协调、系统的环保产业管理机制。联席会议主要负责开展环保产业战略规划的顶层设计，督促检查各部门对政策规划的执行落实情况，并负责部门间的协调。各相关部门结合各自职能开展相关政策的研究制订、组织实施落实及监督管理工作。

（2）充分发挥政府和社会的作用

政府主要发挥改善发展环境、扩大市场需求、建立游戏规则、规范市场竞争、制定发展政策、完善市场机制等作用。行业协会应充分发挥政府与企业之间的桥梁和纽带作用，做好政府的参谋助手，为企业提供指导、咨询、技术、市场、信息等服务，促进行业自律，引导环保企业健康有序发展。

3.2 激活环保产业有效需求［3］

3.2.1 加强政策规划引导，释放环保产业市场需求

（1）强化环境法规政策标准的导向作用

1）强化对《环境保护法》及各项环境法律规章制度和政策标准规范的贯彻和落实，建立常态化的执法检查和执法效果评估机制、政策实施配套及实施效果评估机制。2）加强政策标准的研究及制修订工作，提高环境政策标准的科学性、适用性和可操作性。3）政策标准的实施管理由粗放型转向精细化，因地制宜，充分考虑时间、空间、区域环境容量及区域环境质量等实际问题。

（2）加强对环保产业的规划政策引导

1）制定与环境污染治理互融互促的环保产业发展规划。围绕环境保护的目标任务，统筹供需双方市场情况，将发展环保产业的任务措施纳入环境保护规划，并制定加快发展环保产业促进环境污染治理的阶段性规划和配套措施。2）建立环境保护规划预告制度。在国家环境保护规划及污染防治单项规划等制定时，充分考虑规划实施中产业的支撑能力，明确对产业的技术、设备、工程建设及运营等需求，以及提高产业支撑能力所需的政策机制等，对环保产业发展予以明确引导。

3.2.2 拓宽市场空间，推进环境治理服务社会化市场化进程

（1）深入推进政府采购环境公共服务

针对环境管理亟需和利于环保产业发展的必要环节研究设置采购项目，采购范围应涵盖节能减排投融资、环境审计、环境监理、环境检测分析、环境影响评价、清洁生产审核、环境工程咨询、建设及运营、技术产品认证、评估、信息服务等；优先向符合条件的行业协会商会购买行业标准、规范、评价、统计等行业管理与协调性服务，技术推广、行业规划、行业发展与决策咨询等技术性服务，及专业性较强的社会管理事务；加强对政府购买服务的监管，推进政府购买环境公共服务信息公开和信息共享，加强相关财务管理、合同管理及绩效评价，鼓励社会监督。

（2）推进环境污染第三方治理和环境绩效合同服务

在污水、污泥及垃圾处理、生态修复、区域环境综合整治、废物资源综合利用等领域，推行环境绩效合同服务。建立完善依效付费、效益共享机制，提高项目实施效率，确保环境效益。制定环境绩效合同范本、付费考核方式、服务标准等。鼓励企业通过打捆、打包服务的方式，对区域污染治理项目提供一揽子、系统化的治理服务。重点做好工业污染防治领域的第三方治理推进工作，探索建立第三方运营服务标准、管理规范、绩效评估和激励机制、投资回报机制和稳定有效的价费机制，完善风险分担、履约保障等。研究制定税收减免、奖励或补偿措施等。

（3）稳步推进环境领域PPP模式实践

重点在环境综合整治、河道治理、重金属污染治理等方面引导和实践PPP模式。建立和完善相关责任分担和风险分担机制、投资回报机制，着重建立政府支付责任及其保障体系。加强对PPP项目的监管，开展绩效评估，建立“绩效标杆制度”。完善有利于PPP项目实施的政策措施。优化专项资金使用方式，从“补建设”向“补运营”、从“前补助”向“后奖励”转变。探索设立环境PPP支持基金，推进环境金融产品创新和配套措施优化等。

3.2.3 激发市场活力，采用经济手段引导和激发环保市场主体的积极性

（1）优化财政资金使用方式及效果

1）在进一步加大政府投入的同时，改进财政资金的投入方式，引导和鼓励对解决复杂环境问题和关键技术装备的研发应用，投入方式由事前投入转为事后补助或奖励。2）建立国家环保产业发展基金，用于先进环保技术的研发、工程示范、产业化应用的奖励，以及国家重大环境治理项目的周转资金、贷款贴息、污染物排放达到国际先进水平或者优于国家排放标准的奖励、地方政府改善环境质量成就突出的奖励等。

（2）健全社会资本投入的市场激励机制

推进建立多元化环保投融资格局，支持环境金融服务创新，鼓励各地结合大气、水、土壤等污染防治重点，试点建立环境银行、环境保护基金、环保产业基金、环境担保基金，探索基金的筹措、管理、使用、政策需求等。鼓励金融机构对有发展潜力的中小型环保企业予以融资倾斜。平等对待民间投资者，降低投资风险，健全回报机制，保障合理的投资利润。

（3）建立和完善价费机制

推动建立基于环境外部成本内部化、能真正反映污染治理和生态建设成本的环保产业价格机制。完善市政污水、垃圾处理等领域价格形成机制，建立基于保障合理收益的收费标准动态调整机制。探索建立以效定价、以质定价的环保产业服务定价机制。加快实行排污许可证制度、排污权交易政策，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展PPP服务项目预期收益质押融资。

3.2.4 规范市场秩序，建立规范统一、公平公正的环保产业市场环境

（1）整顿环保产业市场秩序，加强事中事后监管

建立公平、开放、透明的市场规则，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，确保各类企业享受同等待遇。改革环保产业招投标管理制度，将现行的对技术和商务分别打分、一次评标的做法，改为先评技术标、后评商务标，技术标入围后再进入商务标的方式，避免企业恶意低价竞争。加强对环保工程的过程性管理，在项目招标中明确对过程性工程技术参数的要求；加强“三同时”验收时对环保工程建设质量的验收，确保环保措施和投资落实到位；全面推进建设项目的环境监理，加强对环保设施运行的监管，建立环保设施运行绩效评估机制；制订对环境服务机构环境违法的处罚措施，加大对环保工程招投标及建设运营各环节弄虚作假及违法行为的惩处力度。

（2）推动行业诚信建设，加强行业自律

加快推进和完善环保产业行业信用体系建设，推动构建守信激励与失信惩戒机制。政府在履行契约方面率先垂范，引导企业重合同、守信用；充分发挥行业协会在行业自律方面的作用，引导企业守法规范经营。全面推广企业信用评价和信用档案系统，建立信用举报投诉制度，公开信用信息，接受社会监督。

3.3 提升环保产业有效供给

3.3.1 促进自主创新，提高环保产业核心竞争力［4］

（1）完善环保技术创新与成果转化机制

健全和完善以企业为主体、市场为导向、产学研有机结合的环保技术创新体系，和政府引导、市场竞争的技术创新与成果转化机制；鼓励和支持骨干企业创建国家环保工程技术中心、重点实验室；推动建立以大型环保骨干企业、研究机构为依托，上下游产业链较为完整、产业结构比较健全的环保产业技术创新联盟；培育建设一批专业化的科技成果孵化培育及成果转化机构，引导鼓励高校、科研机构与环保企业的深入合作，加速环保科技研发与成果产业化进程。

（2）加大环保技术研发转化支持力度，推动重点领域关键技术突破

重点发展三类技术：1）当前环境治理急需而现有产业基础较薄弱的领域，如工业废水治理、农村污染防治、重金属污染防治、土壤修复等技术；2）基于改善环境质量，解决综合复杂环境问题的污染物协同综合治理、提质增效技术；3）环保产业与高新技术的融合创新技术，如将互联网+及生物、材料等领域先进技术运用到污染治理、环境监测/检测、环境监管、信息公开等领域，提高环境管理与污染治理的效率和水平。对涉及解决重大及复杂环境问题的基础研究、前沿技术研究项目予以财政专项（水、气、土壤等专项）资金补助；对企业新研发并实现产业化的前若干台套设备按一定标准给予补助；对于成熟的关键共性技术的推广使用，采取“以奖代补”“先建后补”等方式。

3.3.2 促进集聚建设，培育扶持骨干企业发展

（1）鼓励环保产业集群化发展

支持以促进关键核心技术应用为核心的企业联盟，以环保龙头企业为主导，通过产业链的延伸带动配套企业发展。选择环境问题急迫、目前治理效果难以满足环境管理需求的领域，由技术研发单位、设备工程公司、运行企业和行业用户等组成联盟，针对某一行业生产工艺过程及污染物产排情况，研发实现资源能源高效利用和污染物有效减排的关键核心技术，并实现工程的实际应用。

（2）扶持环保骨干企业发展

通过财政和经济政策，如设立环保产业技术联盟专项资金、科技成果转化奖励资金与补助资金、对第三方运营企业提供运营补助或税收减免等，对符合规定条件的企业按一定标准给予一次性奖励、补助或税收减免。建立环保产业“领跑者”制度和行业“标杆”制度，树立企业榜样，带动其他企业发展和进步。

3.3.3 优化产业结构，推动环保产业与传统产业的融合协同发展

环保产业既是钢铁、化工、纺织、生物等产业的下游产业（原材料使用者），又是对传统产业生产过程中产生的污染物进行处理控制的技术设备提供者。这种自然的融合关系为行业间互动、协同发展提供了条件和基础。当前，我国经济社会发展进入了结构调整和转型升级的时期。传统产业的绿色、循环、低碳化发展，需要环保产业为之提供相应的技术支持。原有的末端治理模式已不能满足需求，需要将两者的生产要素、生产工艺互补匹配，通过资源重组、协同创新，综合运用节能环保、新材料、生物技术、信息技术等现代高新技术，使传统产业在升级改造中实现节能降耗、资源能源高效利用、循环利用的发展新模式。同时，环保产业在与传统行业的互动融合中，实现了自身产业链上下游的充分延展，极大地拓宽了市场需求空间，从而为环保产业发展带来更多的增长空间。

3.4 强化产业基础性及社会化服务

3.4.1 加强行业统计，建立供需两个维度的核心环保产业常态化统计制度

从产业供方维度，可建立两条路径，一是利用已有的统计调查制度（包括国家经济普查、工业定期报表制度，以及相关行业的统计调查制度）获取环保产业数据；二是探索建立重点环保企业数据采集制度，通过实施非全量调查的重点调查，对部分典型企业进行定期统计跟踪，研判全行业的发展趋势。从产业需方维度，可探索利用具有成熟基础的环境统计制度获取环保产业相关数据。

3.4.2 充分发挥行业组织及社会力量的服务作用

充分发挥行业组织及相关机构的决策支撑、技术服务及维护市场秩序等方面的作用。政府在制定环境保护规划、政策、标准制定过程中，应充分听取行业组织及相关机构意见，委托开展前期调研、行业咨询与规划政策编制等。依托行业组织及相关机构，建立国内外环境技术、市场、政策、法规、标准等信息平台，开展第三方认证、评估等技术服务，协助政府部门对污染治理市场主体实施监督管理；支持行业协会组织开展和推广环保企业信用评级、建立企业诚信档案和负面清单，促进行业诚信建设，推进行业自律。

3.4.3 推进建立环保产业信息公开共享与公众参与机制

建立覆盖政府、行业组织机构和企业主体的环保产业信息公开制度，以解决长期以来我国环保产业发展中信息缺乏、渠道不畅、信息不对等等问题。政府以发布环保产业需求信息为主，包括环境相关政策、管理制度实施情况、执法监督情况等；行业协会及相关机构以提供环保市场信息为主，包括市场规模、技术进展、发展热点及趋势、项目信息等；排污企业和环保企业应自觉将污染物排放信息和在改善环境质量方面采取的行动措施向全社会公开，接受公众监督。落实《环境保护公众参与办法》，在环境保护及环保产业政策及标准制定，环保工程建设、污染物排放等方面全面引入公众参与。以信息公开为基础，明确公众参与的事项范围、形式内容及参与程序，通过政府、行业协会、环保科研机构、公共服务平台、新闻媒体等多种渠道进行广泛地宣传。

3.5 加强国际交流与合作

3.5.1 注重“引进来”质量，以提升我国环保产业核心竞争力

以引进基础上的消化、吸收、再创新为重点，把引进与自主研发和创新结合起来，以提升环保产业创新能力，提升环保产品和生产工艺的技术水平。注重优化利用外资结构，提高利用外资质量，从利用外资单纯进口设备转变为利用外资进口设备和引进先进技术并举；从利用外资单纯进口成套设备转变为利用外资进口关键设备和国内制造并举；从偏重“硬件”（技术设备）引进转变为“硬件”和“软件”引进并举，更多地引进“软件”（管理经验），适当限制成套设备进口，推动我国重点领域设备的成套化、集成化。

3.5.2 实施“走出去”战略，鼓励环保企业外向型发展

推进环保技术与产品出口创汇、环境工程对外服务，鼓励和支持环保企业到境外承接环境投融资、咨询、工程建设、设施运营等系统化综合服务。以国家实施“一带一路”重大战略为契机，通过组织开展多种形式的国际环保技术交流活动，与沿线国家共建环保技术合作园区及示范基地，支持中国环保企业承接沿线国家污染治理工程项目建设与运营服务等，进一步推动中国环保产业“走出去”。

参考文献：

［1］ 中国环境保护产业协会.中国环保产业潜在市场及转化为现实市场的政策研究［R］.2001.

［2］ 尚杰，李大全.环保产业市场化驱动力分析［J］.学习与探索，2007（4）：147-149.

［3］ 陈鹏，赵云皓，逯元堂，辛璐.环保产业市场化的政策支撑体系研究［J］.环境与可持续发展，2012（6）：33-35.

［4］ 吴晓青.主动适应经济新常态 大力推进环保产业新发展［J］.环境保护，2015 （5）：12-15.

［5］ 胥树凡.说说环境保护的那些事儿［J］.环境经济，2015（Z3）：18-20.

中图分类号：X324

文献标志码：A

文章编号：1006-5377（2016）06-0036-06

基金项目：国家环境保护公益性行业科研专项（201209055）；“十二五”国家水体专项（2012ZX07601003）

Market Development and Countermeasure of Environmental Protection Industry in China

LI Bao-juan， WANG Zheng， WANG Yan， CHAI Wei-shu