民族地区政治参与机制的扩散效应研究

张宸珲，何丽娟

(1.北京大学教育学院，北京100871；2.北方民族大学预科教育学院，宁夏银川750021)



民族地区政治参与机制的扩散效应研究

张宸珲1，何丽娟2

(1.北京大学教育学院，北京100871；2.北方民族大学预科教育学院，宁夏银川750021)

摘要：中国人民政治协商会议制度为少数民族代表提供了政治参与保障。五大少数民族自治地区在地域分布、经济发展水平、地方利益诉求等方面存在的差异，使其在政协提案中关于财政教育经费的诉求存在着明显的差异，五大少数民族自治区内部存在一定程度的攀比效应。宁夏、广西等地区表现出了基于省内的更广泛的政治动员，试图将中央给予特惠民族地区的财政教育优惠政策，放大到整个民族地区，借助普惠制得到优惠政策扩大化的目标。

关键词：政治参与;政协提案;民族地区；民族教育

一、理论背景与研究问题

1.政治参与。亨廷顿对政治参与的定义给我们研究政治协商制度在政治参与中的角色定位提供了理论视角[1]。政治协商会议制度是链接国家与社会的桥梁，符合政治参与学说的特性。蔡斯嘉提出“提案式政治参与”，是指提案人通过提交政协提案这种特定方式，影响政府决策的行为及其相关过程[2]。“提案式政治参与”的过程，包括委员准备提案、提交提案的行为，涉及提案式政治参与的效用评价问题，也包括提案的处理，即审查、办理、答复这一流程[3]。总的来说，提案式政治参与是一种“有限自由、有限权力”的政治参与方式[2]。它是一种“体制内”的政治参与方式，主要目标是通过提案的调研、提交、研讨、反馈等过程，给决策部门提供政策支持和诉求表达。由于政协制度在我国政治体制中的特殊地位，在“政治压力”下，承办单位对提案也需要表现出一定程度的重视。“提案式政治参与”的特征为，参与主体的自主性与组织性相结合，参与过程表现出一定的规范性，参与效果受政治性影响而非法律所规定。

2.扩散效应。“扩散效应”是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生影响。简而言之，就是某项活动要有外部收益，而且是活动的主体得不到的收益[4][5]。本文所说的“扩散效应”，主要是指民族优惠政策在实施过程中，如中央政府给予特惠民族地区的转移支付和教育支出经费补助，随着时间的推移，地理位置上相邻或行政区划上相似的非特惠民族地区乃至非民族地区，也在类似的中央财政经费方面获得了越来越高的补助。扩散效应带来的后果会导致中央财政原本紧盯的特惠民族地区相对较高的补助效果，因为其他地区补助比例的上升从而使政策效果下降，中央财政为了延续之前的政策目标，会进一步提升原有的对特惠民族地区的补助水平，如此往复，会使得中央财政对民族地区的补助水平不断提升。扩散效应的发生，可能是由于中央财政自身提高了所有民族地区经费的补助水平，也可能是因为地方政府利用各种政治诉求表达的机会进行攀比。我们将后者(即由于地方政府攀比带来的财政支出行为而攀升的情况)视为“攀比效应”。“攀比效应”的产生，可能会带来“扩散效应”的进一步提升，最终导致中央财政负担的加重。

3.研究问题。通过对五大少数民族自治区政协提案的研究，试图回答民族地区政治参与机制是否存在扩散效应。主要通过研究政协提案，分析五大少数民族自治区提案式政治参与的目标诉求是否存在差异化？非特惠民族地区是否更有动力将民族问题全国化，进而达到普惠制的诉求目标？

二、研究设计

1.数据来源。本文政协提案数据来源于全国政协提案委员会2013年提供给北京大学中国教育财政科学研究所的1983～2012年全国政协教育提案全文数据。

2.数据说明。本文的研究对象是全国政协民族教育提案和提出提案的全国政协委员。1983～2012年间，全国政协教育提案历经第六、七、八、九、十、十一届全国政协会议，关于教育类的提案共有9 015件。从中将有关民族和民族自治区的提案挑选出来，共有655件。挑选民族教育提案的标准是：一是有关自治区、自治州、自治县的提案；二是有关55个少数民族的提案；三是有关少数民族、边疆地区、双语教育等具有较为典型民族类特征的提案。

3.变量说明。本文对全国政协提案的研究，采用内容编码的方式。所涉及的变量如下：提案主要编码、处理部门、是否送交财政部、涉及财政、全国性问题、地方性问题、是否为民族问题、是否为整体性问题、涉及一个少数民族、哪个民族。其中处理部门、是否送交财政部这两个变量是全国政协提案委员会提供的资料中原有的，其他变量则是根据提案题目和内容用统一的标准进行编码完成的。

三、五大民族自治区政协提案与扩散效应分析

表1中的四个维度，主要是测量不同地区的提案在申请财政支持方面的诉求差异。新疆和西藏地区在“送交财政部”“涉及财政”以及“强调国家财政支持”方面的比例，均低于宁夏和广西地区。在“送交财政部”维度上，新疆和西藏的比例只有23.4%和11.5%，而宁夏和广西则高达36.4%和48.9%。在“涉及财政”维度上，新疆和西藏的比例只有56.7%和46.2%，而宁夏和广西则高达66.7%和71.1%。在“强调国家财政责任”维度上，新疆和西藏的比例只有45.6%和32.7%，而宁夏和广西则高达66.7%和64.4%。在提案“送交本省”维度上，新疆和西藏更多的提案被要求“回到本省”，而宁夏和广西，要求退回的则较少。

表1：五大自治区提案分配部门及涉及财政问题统计表

总体而言，新疆和西藏的提案更少关注财政问题，也更少要求送达财政部处理，更多要求退回本省处理。而宁夏和广西的提案则更多关注财政问题，也更多要求送达财政部处理，更少要求退回本省处理。内蒙古地区的提案，在“是否送交财政部”和“是否送交本省”两个维度上，处于五大自治区的中间位置，这可能是因为内蒙古自治区的提案更多关注全国性问题。

上述分析表明，非特惠民族地区(如宁夏和广西)比特惠民族地区(西藏和新疆)更有动力申请财政支持，可能的原因是，中央已经通过各种扶持政策给予了特惠地区相应的财政支持，而非特惠地区则利用一定的政治参与机制，去攀比特惠地区的优惠政策。对于上述攀比效应可能存在的猜测，我们可以通过政协提案关注的地域问题和民族地区进一步得到验证。

在全国性问题上，五大自治区表现出了比较趋同的特征，五大自治区的提案的全国性问题比例差异并不大，只有内蒙古稍高，体现出内蒙古更关注宏观问题。在地方性问题上，五大自治区同样表现出了较大的差异，新疆和西藏更关注地方性问题，提案分别为146件与43件，占相关提案比例的85%和83%；而宁夏和广西对地方性问题的关注则略低，分别为24件和35件，占比为73%和78%；内蒙古则为最低，只有36件，占68%。

在涉及具体省份上，不同地区的差异则更加明显。尤其是新疆，90%(154件)的提案都是关注本省；西藏达到了42件，占81%；宁夏和广西略低；内蒙古最低，只有37件，占70%。在民族教育问题的提案中，五大少数民族自治区之间的差异就更加明显，新疆、西藏及内蒙古较高，而宁夏和广西较低，内蒙古相关提案高达60%(32件)，新疆和西藏相关提案也分别达到43%(74件)和38%(20件)，而宁夏和广西只有33%(11件)和27%(12件)。

关于关注少数民族整体性问题方面，内蒙古有高达36%(19件)的提案关注，宁夏和广西有27%(9件)和20%(9件)，新疆和西藏则极少关注少数民族整体性问题，分别只占9%(15件)和13%(7件)。在涉及某一个少数民族问题上，新疆、西藏和内蒙古更关注某一个少数民族问题的提案比例相对更高，分别为16%(27件)、23%(12件)和28%(15件)，而宁夏只有6%(2件)，广西更是没有一条提案是关注某一个少数民族的。

新疆和西藏更关注自己本省的问题，与西藏只关注藏族不同，新疆对包括维吾尔族在内的各民族的关注都比较多，除维吾尔族外，对柯尔克孜族、塔吉克族等少数民族的关注均有。内蒙古比其他四个自治区更关注全国性问题和民族问题，同样也很关注某一个少数民族问题，但主要关注的是蒙古族。宁夏和广西则是另外一种模式，对民族问题和具体省份问题的关注都比其他自治区更低，尤其是涉及某一个少数民族的问题，广西为0。

综上所述，内蒙古、宁夏、广西更关注全国性问题和整体性民族问题，更多地直接向中央财政寻求支持；西藏、新疆更关注地方性问题、具体民族问题，相对更少向中央财政寻求支持。这说明非特惠地区在利用中央已经给予特惠民族地区的突破性优惠政策，积极争取将该政策放大到整个少数民族地区，从而使自己所在地区也能够得到财政保障。

参考文献：

[1][美]塞缪尔·P.亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择：发展中国家的政治参与[M].汪晓寿，等，译.北京：华夏出版社，1989.

[2]蔡斯嘉.提案式政治参与研究：以江西省政协2003-2012提案为对象[D].南昌大学硕士学位论文，2014.

[3]政协全国委员会办公厅.人民政协知识读本[M].北京：中国文史出版社,2014.

[4]韩纪江,郭熙保.扩散——回波效应的研究脉络及其新进展[J].经济学动态,2014(2).

[5]张艳，胡苏娜，王莹.区域经济“回浪效应”向“扩散效应”过渡的条件与对策[J].江淮论坛,2005(6).

【责任编辑李延睿】

收稿日期：2016-03-13

作者简介：张宸珲(1990-)，男，甘肃庆阳人，北京大学教育学院博士生，主要从事教育经济与管理研究；何丽娟(1978-)，女，内蒙古乌海人，北方民族大学预科教育学院教师，主要从事民族文化研究。

中图分类号：D633

文献标志码：A

文章编号：1674-6627(2016)04-0071-03