修订沿海船舶边防治安管理立法文件探究

李雨阳（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）



修订沿海船舶边防治安管理立法文件探究

李雨阳（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

摘 要：沿海船舶边防治安管理工作对维护我国海洋权益和沿海治安秩序稳定具有重要作用。应分析当前沿海船舶边防治安管理立法现状及存在的问题，探究如何修订相关立法文件和完善立法内容以保障新时期沿海船舶边防治安管理执法工作的顺利开展，推动我国沿海船舶管理走上更加科学、规范、便民的道路，为国家海洋强国战略打牢坚实基础。

关键词：沿海船舶；边防治安管理；法律文本修订

随着国家海洋强国战略的大力实施，我国海洋经济已成为拉动国民经济发展的有力引擎。海上从业船舶及人员数量呈逐年攀升趋势，生产作业人员情况及生产作业方式、作业区域等都发生了很大变化，一些违法现象屡禁不止，新的问题又接踵而至，这无疑给沿海船舶边防治安管理工作带来更大的挑战和困难。自2013年中国海警局（国家海洋局对外执法名称）成立后，开始统一整合原海上各执法力量，标志着我国海洋行政管理进入了新阶段和新时期①2013年7月22日，国家海洋局机关大楼更换为“国家海洋局”和“中国海警局”两块牌子，标志着国家海洋局重组完成。。因此，有必要对当前有关沿海船舶边防治安管理相关法律、法规、规章等进行重新审核，修订不合理、不科学的部分，保证沿海船舶边防治安管理立法体系的统一协调。

一、沿海船舶边防治安管理立法现状及存在的问题

沿海船舶边防治安管理是根据国家及有关法律和政策，为维护沿海地区社会治安秩序，保护公民合法权益，由公安边防部门对沿海船舶所进行的行政管理活动。［1］其执法依据包括法律、地方性法规、部门规章和地方规章。

（一）立法现状

按照法律效力层级自上而下的顺序，沿海船舶边防治安管理工作的最高立法依据当为全国人大常委会制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》），它自2006年3月1日取代《中华人民共和国治安管理处罚条例》正式实施后，就成为治安管理执法的最高立法文件，而沿海船舶边防治安管理正是社会整体治安管理工作中的一个特殊分支。该法第7条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，公安边防部门作为公安部领导下的独立执法单位，其从事沿海船舶边防治安管理工作必须以治安管理处罚法为最高执法依据。该法第53条明确规定“船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的，对船舶负责人及有关责任人员处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。”位居法律效力之下的行政法规在沿海船舶边防治安管理方面的立法尚属空白。而制定沿海船舶治安管理地方性法规的省份有6个，由北至南分别为辽宁省、河北省、山东省、浙江省、福建省、海南省。其中《浙江省沿海船舶边防治安管理规定》自1990年10 月1日起施行，成为公安边防部门开展沿海船舶治安管理执法工作的首部地方性法规。2000 年5月1日，公安部颁布实行了《沿海船舶边防治安管理规定》（以下简称《治安管理规定》），以部门规章的形式规定了公安边防部门在沿海船舶边防治安管理执法工作中的职责权限等。广东、江苏、广西、上海、天津以及较大城市厦门都先后制定了沿海船舶治安管理方面的地方规章。下面以表格形式说明当前沿海船舶边防治安管理立法情况：

立法层级　法律文本/立法省、区、市法律　　治安管理处罚法行政法规　无地方性法规 辽宁、河北、山东、浙江、福建、海南规章部门规章：《治安管理规定》地方规章：广东、江苏、上海、天津、广西、厦门

（二）存在的问题

1.沿海船舶治安管理执法依据层级低

通过上文对当前立法现状的简要说明，不难看出沿海船舶边防治安管理工作存在执法依据效力层级低这一最大劣势。首先治安管理处罚法仅在第52条和第53条中第4类违法行为即“伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，或者涂改船舶发动机号码的”涉及沿海船舶边防治安管理工作，而这两个条文也只是针对部分违法行为给出了一定的处罚标准，综合来看对于指导沿海船舶边防治安管理整体执法工作的作用、意义等不是很大。而行政法规的缺失，导致公安边防部门能够遵循的立法依据只能是层级较低的地方性法规、部门规章以及地方规章，严重影响了沿海船舶治安管理法律规范的权威性和公信力。［2］如果这个问题得不到及时解决，将会导致公安边防部门沿海船舶治安管理工作陷入困境，不利于沿海地区边防行政执法工作的顺利开展。

2.《治安管理规定》文本内容有缺陷

由公安部批准实施的《治安管理规定》应当说在很大程度上弥补了沿海船舶边防治安管理工作的立法不足，是一部相对统一并且实施性较强的部门规章，但因为它是2000年开始施行的，其中一些条文内容已经不符合当前法律规范以及现实情况。如第33条中“违反本规定构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚”，该条例已经被治安管理处罚法所取代，所以此条文必须予以修改；又如第31条“（一）公安边防派出所、边防工作站或者船舶公安检查站可以裁决警告、二百元以下罚款”，根据治安管理处罚法规定，派出所一级的处罚权限已经变为五百元以下罚款，该条文也应作出修改；再如第4条第2款中“渔政渔港监督管理机关、海事行政主管部门依照国家有关规定不发给有关证书的其他小型沿海船舶”，自2013年中国海警局成立后，海上多家执法部门被整合，尽管到目前为止原海上各执法部门职责划分、协作机制等还没有理顺确定，但是基于国家坚决实施海洋强国战略的决心，今后中国海警局必将形成一个真正统一的海上执法主体，该条文本内容也必须做出相应修改。此外，在沿海船舶修造业、涉外捕捞作业船舶治安管理等方面没有具体规定，缺乏规范、统一和长效性的管理机制，［3］综合来看，此部门规章问题颇多，也亟待修订。

3.部门规章与地方性法规存在冲突

第一个主要冲突点体现在设定公安边防部门执法主体处罚权限的不同上。《治安管理规定》中第31条“县级（含本级）以上公安边防部门可以裁决一千元以下罚款”，而《浙江省沿海船舶边防治安管理条例》第23条中对公安边防大队（县级公安边防机关）的处罚权限设定为五千元以下罚款①该条原文是“对违反本条例的行为，公安边防部门实施行政处罚的具体权限如下：（一）……，（二）公安边防大队可以实施警告、五千元以下罚款的行政处罚”。，《山东省沿海船舶边防治安管理条例》第29条中对公安边防大队的处罚权限设定为两万元以下罚款②该条原文是“公安边防机关的处罚权限：（一）……，（二）公安边防大队、海警大队可以作出警告、二万元以下罚款的处罚”。，很显然不仅是部门规章与地方性法规对公安边防部门的处罚权限设定存在冲突，就是各地方性法规之间也存在较大差异。

第二个主要冲突点体现在对同一违法行为罚款数额的不同设定上。《治安管理规定》第28条对擅自搭靠外国籍或者香港、澳门特别行政区以及我国台湾地区船舶的违法行为罚款数额为一千元以下；而《山东省沿海船舶边防治安管理条例》对这一行为的罚款金额为五千元以上三万元以下③《山东省沿海船舶边防治安管理条例》第24条：“违反本条例，出海船舶或者人员有下列情形之一的，由公安边防机关处以五千元以上三万元以下罚款：（一）……（三）擅自搭靠外国籍或者香港、澳门特别行政区以及台湾地区船舶的。”。对同一违法行为部门还有很多规章与地方性法规罚款金额设定不同及各地方性法规之间存在较大差异的情形，在此不一一列举。

以上种种不协调乃至冲突的现象，将严重影响公安边防部门沿海船舶治安管理执法工作的规范性与协调性，造成执法公信力的下降，而且极易引起被处罚行政相对人的强烈不满，必须及时对这些法律文本予以修订。

二、提升沿海船舶边防治安管理立法文件层级

针对前文中对立法现状及存在问题的阐述分析，笔者认为公安部及边防管理局应加快提升沿海船舶边防治安管理立法层级的步伐，并且应与中国海警局综合考虑涉及联合海上执法的现实情况，务必加强合作，共同做好沿海船舶边防治安管理执法工作，维护国家的海洋权益。

（一）建议出台《中华人民共和国船舶管理法》

早在21世纪初，两位大连海事大学的硕士研究生就专门写过有关船舶法立法的学位论文［4］，对船舶管理工作提出了很多有价值的参考建议，但是毕竟完成时间过早，有些内容已不适合当前实际情况，而且该立法建议的主要内容是涉及民商类的船舶管理工作，与沿海船舶边防治安管理工作的联系不是很密切。借鉴他们对船舶法立法的设想，笔者建议可以出台一部综合性的《中华人民共和国船舶管理法》。因为海洋强国战略已被我国确定为长期加以坚持和强化的国家战略，当前对有关海洋管理工作已出台了不少法律，如《中华人民共和国海商法》，它主要规定了船舶中的民商法关系内容。但是我国却依旧没有一部完整的有关船舶行政管理（特别是治安管理）工作的法律，这就需要从国家层面着手实施，由国务院牵头协调有关部委加强合作，结合我国海域管理的现状，借鉴其他国家就有关海上执法与船舶管理等先进立法经验，取其精华、去其糟粕，拟定合理规范的法律草案，提请全国人大常委会批准。这样，沿海地区边防治安管理工作也就有了专门的最高执法依据。

（二）制定《沿海船舶边防治安管理条例》

鉴于船舶管理法的制定非一朝一夕就能完成，其涉及面广，内容涵盖丰富，立法程序时间长，目前来看最为可行的是由国务院制定出台《沿海船舶边防治安管理条例》。行政法规的缺失，应当说是当前沿海船舶边防治安管理执法依据不足的最大弊端所在，《治安管理规定》在已出台地方性法规、规章的省市往往成了“尘封的白纸”，这些地区的公安边防部门能够依据本省市制定的法规、规章作出处罚决定，但这些地方性法规、规章与公安部制定的部门规章存在重大冲突，因此有必要以更高层级的法律规范作为执法依据解决这些冲突，即废除原部门规章《治安管理规定》，以行政法规《沿海船舶边防治安管理条例》来替代。此条例的草案拟定可由公安部（边防管理局）与国土资源部（国家海洋局）共同负责，以高层级相关法律为依据，综合分析沿海船舶边防治安管理现状，制定出合理规范的法规条文，提请国务院尽快通过实施。

（三）整合相关地方性法规、地方规章

鉴于当前立法层级低、各地不统一的现状，在出台《沿海船舶治安管理条例》之后，现存的地方性法规、规章是否有必要继续保持有效将是一个重要难题。笔者认为，在条例制定实施后，应当对其它地方性法规规章予以整合，废除或修改与行政法规有严重冲突的法律文件。现今沿海船舶边防治安管理执法混乱的现象究其原因就在于各地方性法规、规章之间规定有很大不同，行政处罚权限与罚款金额存在重大差异，不符合法律统一性、规范性、严肃性的要求，而且沿海船舶治安管理本就是一项统一的行政执法工作，各地立法混乱的现状需要及时纠正。但同样不可否定的是，我国大陆海岸线长达1.8万公里，分为渤海、东海、黄海、南海四大海域，各地域实际情况不可能完全一致，还要因地制宜，可在条例颁布后允许各沿海省、区、市根据辖区海域船舶治安管理制定地方性法规规章执行该行政法规，并可对个别条文内容作出一定变通，但坚决不能突破上位法的规定，且必须报送国务院备案严格审查，以保证沿海船舶边防治安管理执法依据的统一协调。

三、完善沿海船舶边防治安管理立法内容的建议

不论是船舶管理法还是沿海船舶边防治安管理条例的制定实施，都要对以下几个方面的问题作出明确规定，以弥补先前部门规章与地方性法规、规章立法的不足之处。

（一）确立执法主体职责权限

现在的部门规章与地方性法规规章都只规定了公安边防部门（包括边防海警）的执法主体地位，没有涉及新组建的中国海警局。中国海警局必将随着体制改革的进一步完善成为今后维护我国海洋权益最重要的一支执法力量，因此有必要在新法中对其执法主体资格与权限作出明确规定，就公安边防部门来说，其执法权限也要有所调整。笔者建议二者的联合执法工作以地理位置划分为界，在港口及近海地区（3海里以内）的治安管理工作由公安边防部门负责，外海区域（3海里以外）由中国海警局负责，这是基于当前两个部门所辖公务船舶及执法力量配比所得结论。公安边防部门在移交各海警支队后所辖船艇多为沿海地市公安边防支队船艇大队所有，吨位较小，灵活性大，中国海警局的执法力量优于公安边防部门而且在不断增强。需要说明的是这种按片管辖方式也绝不是一成不变的，如公安边防部门巡逻船艇在3海里以外发现违法作业船舶人员而又无中国海警局巡逻执法船舶时，应当由公安边防部门及时采取行动制止违法行为并可依据《治安管理规定》作出处罚决定，反之也适用于近海区只有中国海警局执法船舶的情况，而不必再移送管辖，保证行政执法效率，但应及时通告对方。涉及出海船舶证件签发等原属公安边防部门负责的行政许可行为仍保持不变，但在新法条文中要明确该许可应由哪一级公安边防部门作出决定负责签发；其它原由海事、渔政等部门签发的许可改为以中国海警局的名义统一实施，厘清各自职责权限。

（二）规定相应行政执法程序

行政程序是规范行政主体作出相应行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序，在沿海船舶边防治安管理工作中涉及到的行政程序主要是许可程序、处罚程序与听证程序。当前部门规章和地方性法规、规章都严重缺少以上3类程序内容的规定，这也是执法不规范、缺乏公信力的另一个重要方面。以行政处罚法为例，第41条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知予以行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”可见，公安边防部门或中国海警局在作出行政许可、行政处罚行为时必须严格依法按照程序实施，制定实施的新法中也必须以行政许可法、行政处罚法等法律中有关行政程序内容的规定为基础，结合海上执法的特殊地理环境，在不违反上述法律规定的前提下适当予以简化，如对执法方式、时限、地域等的相应简化变通，确立适合沿海船舶边防治安管理工作的执法程序。

（三）规定对行政相对人的救济权保护及实现途径

对行政相对人的救济权保护主要是通过申请行政复议、行政诉讼、国家赔偿来实现，《治安管理规定》仅在第32条中提及“被处罚人对公安边防部门作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的救济途径，其他地方性法规、规章中涉及行政相对人救济权的保障的规定几乎是零，这是沿海船舶边防治安管理立法中一个严重的漏洞，因此在船舶管理法或沿海船舶边防治安管理条例的制定过程中务必要对这些内容予以补充。最重要的是要让申请救济保护的行政相对人清楚该向哪一个主管部门申请行政复议，向哪一级哪一地人民法院提起行政诉讼和向谁请求国家赔偿，以及对复议、诉讼、赔偿等程序性内容的知晓，以上都要在新法中以确定的法律条文予以规范。还有一点也是在上文规定执法程序中提到的，海上执法有其特殊性，不能完全照搬一般性法律规定，而应当在不违反上位法规定的情况下，结合沿海船舶治安管理实际情况适当性地作出调整，简化一些非必要程序，更好更及时地保障申请救济人的权利实现。

参考文献：

［1］张保平.边防法律制度教程［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2010：187.

［2］张志勇.沿海船舶边防治安管理立法问题研究［J］.武警学院学报，2014（5）：47.

［3］王平.沿海船舶边防治安管理问题思考［J］.福建警察学院学报，2013（3）：19.

［4］张姗姗.《船舶法》立法研究及立法建议［D］.大连：大连海事大学，2001；刘磊.我国船舶法的立论研究［D］.大连：大连海事大学，2003.

责任编辑：杨 蔚

Exploring the Revision on Legislative Documents on Frontier Defense and Public Order Administration for Coastal Boats

LI Yu-yang
（The Chinese People's Armed Police Forces Academy， Langfang 065000， China）

Abstract:The frontier defense and public order administration for coastal boats plays an important role in safeguarding China's maritime rights and interests and coastal public administration stability. By analyzing the present legislation and existing problems related to frontier defense and public order administration for coastal boats， as well as exploring how to ensure the smooth law enforcement of frontier defense and public order administration for coastal boats in the new era through revising relevant legislative documents and improving the legislative contents， the study aims to promote China's coastal boats management to a more scientific， standardized， convenient level and lay a solid foundation for the national strategy of becoming "marine power".

Key words:coastal boats； frontier defense and public administration； revision on legislative document

［中图分类号：D631.431

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）03-0034-05］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.005

收稿日期：2015-10-29

作者简介：李雨阳（1991-），男，天津人，中国人民武装警察部队学院法学硕士研究生。