农村水利PPP项目网络治理特征及风险分配研究

2016-07-22杜晓荣丁棠丽程晓敏李籽佳

水利经济 2016年3期

关键词：网络治理PPP模式

杜晓荣,丁棠丽,程晓敏,李籽佳

(1.河海大学商学院,江苏南京　211100; 2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏南京　211100)

农村水利PPP项目网络治理特征及风险分配研究

杜晓荣1,2,丁棠丽1,程晓敏1,李籽佳1

(1.河海大学商学院,江苏南京211100; 2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏南京211100)

摘要：基于网络治理理论,分析农村水利PPP项目网络治理特征,并对其风险加以识别和分类,提出按有效控制、权责对等、风险限额、成本最低的原则在网络主体间进行合理分配的方法,建立由初步分配、全面分配、后续跟踪和再分配3个阶段构成的多方共赢的风险分配框架,明确风险分配的有效路径。

关键词：农村水利项目;PPP模式; 网络治理; 风险分配

1研究背景

水利部在《2014年农村水利工作要点》[1]中明确指出要全面深化改革,着力在农村水利组织发动、资金投入、项目管理和运行维护等方面进行改革创新。2014年,国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》[2],强调进一步促进资本市场健康发展,健全多层次资本市场体系,对加快完善现代市场体系、拓宽企业和居民投融资渠道、优化资源配置、促进经济转型升级具有重要意义。农村水利建设是国家改善民生的一项重要任务,是建设社会主义新农村和构建和谐社会的重要内容。PPP模式是政府公共部门与私营部门的合作形式,通过引入私营部门掌握的资本参与提供公共服务,实现政府公共部门的职能[3]。作为一项具有自然垄断性质的准公共产品,农村水利存在受益方位的区域性和有限性、使用上的低效性、较低的可经营性等特点。将PPP模式引入农村水利建设中,不仅可以降低公共部门的项目成本,缓解政府资金不足的压力,而且可以通过对公共部门和私营部门的合理分工,由公共部门负责规划协调,私营部门则利用自身的竞争精神、先进的技术和成熟的管理运营经验参与项目运作,充分发挥双方优势,转移部分项目风险,更好地保障农村水利基础设施服务的有效和及时供给[4]。但是,PPP模式的引入也使得项目具有更加复杂的网络结构及网络关系,不仅要承担一般的项目风险,还会因为项目合作的公共部门和私营部门的特质差异而承担特殊的“关系风险”,这种“关系风险”如果控制不当,会加大其他风险。风险能否在网络组织各主体间进行合理分配,成为影响农村水利PPP项目目标实现的关键因素。

笔者基于网络治理理论,剖析农村水利PPP项目网络治理特征,分析其风险体系的构成和内涵,并在此基础上合理划分各种风险的承担主体,构建风险分配框架,明确风险分配路径。

2农村水利PPP项目的网络治理特征分析

随着行政体制改革的深化和政府职能的转变,以行政命令为核心的科层官僚制和以市场价格竞争为核心的新公共管理理论已不能适应现实需要,从而推动了网络治理等理论的产生[5]。网络治理,最早由斯蒂芬·戈德史密斯等提出,强调在政府的协调沟通下,为实现和增进公共利益而参与合作,地位相互平等,彼此分享资源,共同管理公共事务[6]。网络治理作为一种多主体的治理模式,主张各网络主体在考虑其他参与者策略效果的基础上,按照达成的博弈规则和信任制定自身策略,最大程度利用彼此资源。

网络治理理论中的网络是自我组织的,强调参与者的自由裁量权和平等的协调与沟通,而不像科层制下的强制行政命令。网络关系有着一定的价值内涵,而不单单是市场的契约关系[7]。农村水利PPP项目所涉及的参与方众多,包括政府、投资者、承包商、供应商、运营商以及其他参与方等。各参与方通过协议和合同紧密联系在一起,构成了网络主体,通过平等合作、相互协调、分享资源、共同管理来实现各自的利益目标,具有显著的网络治理特征。

将网络治理理论运用于实际组织的治理上,需要一套完整的运行机制。在综合已有文献成果的基础上,笔者认为网络治理的运行机制包括三方面内容:网络信任机制、网络沟通机制和网络维护机制。网络信任机制是网络治理运行的基础,类似于科层的权威机制或市场的价格机制,通过降低成本和约束参与方行为,实现项目目标;网络沟通机制则是网络运行的润滑剂,网络各参与主体具有异质性特征,需要通过加强多元主体之间的价值沟通和信息共享来加以调节;网络维护机制是网络治理运行的保障,通过一系列法规制度来规范各参与方的行为,预防和抵御侵害整体利益行为的发生,以保障网络正常运行。

因为建设周期长、投资大、技术要求高、受到不确定因素的影响大,尤其是项目参与方众多,且具体参与形式复杂,农村水利PPP项目除具备一般项目的风险特性,即客观性、普遍性、多样性、可测性和随机性外,还具有特殊风险——关系风险。由于农村水利PPP项目各参与方存在异质性特点,面对风险,各参与方基于自身利益,会做出对自己有利的行为。公共部门通常会综合考虑项目的经济效益和社会效益,衡量项目的合作效益是否大于自行建设效益,而私营部门则更多地追求自身投资收益的增加。一定情况下,私营部门的利己行为会对公共部门所关注的项目社会效益造成负面影响,造成公共部门和私营部门的冲突,从而增大项目的其他风险,甚至会成为影响项目目标实现的关键因素。

鉴于农村水利PPP项目的网络治理特征及其风险特性,有必要引入一种能有效协调参与各方利益差异,优化配置网络整体资源的协作理念,建立相互信任、平等沟通和维护监督的网络运行机制,重塑多元主体的治理结构,实现信息共享和资源整合,对项目风险进行合理分配,有效降低项目风险水平,提升农村水利服务供给的绩效。农村水利PPP项目网络治理运行机制见图1。

图1　农村水利PPP项目网络治理运行机制示意图

3农村水利PPP项目的网络风险识别

风险识别是风险分配的前提和基础。农村水利PPP项目风险是指在PPP模式下,由农村水利项目内外部因素引起的对项目的前期、设计、建设、运营等产生干扰的不确定影响,从而危害项目整体效果的可能性。笔者结合已有文献中对工程项目风险分类以及部分PPP项目的案例,将农村水利PPP项目风险划分为外部风险和内部风险两大类。农村水利PPP项目风险体系见图2。

图2　农村水利PPP项目风险体系

3.1外部风险

外部风险,即由项目之外的原因产生的风险。在农村水利PPP项目中,外部风险主要表现为政治风险、法律风险、经济风险和自然风险[8]。其中,政治风险指国家政治状况以及国家宏观政策发生变化,导致市场价格波动而产生的风险;法律风险指由于国家法律变动而产生的风险;经济风险指因经济发展的不确定性导致项目蒙受经济损失的可能性;自然风险指因自然界力量造成工程财产损毁或人员伤亡的风险。外部风险属于系统性风险,在PPP项目合作的各个阶段都存在。

3.2内部风险

内部风险,即由项目内部的原因产生的风险。在农村水利项目中主要表现为项目开发风险、技术风险、建设风险、运营风险以及关系风险。其中,开发风险指项目前期所面临的风险;技术风险指与项目的设计、施工、设备使用、原料等技术方面有关的风险;建设风险指项目无法按时完工、延期完工或者完工后无法达到预期标准的风险;运营风险指在投产运营阶段存在的各类风险；关系风险是项目各方关系不协调导致的风险。作为一种非系统性风险,内部风险在PPP项目合作的各个阶段会有不同表现。

需要强调的是,由于PPP项目是一种以合作经营关系为支撑的投融资模式,关系风险会直接影响到项目的其他风险以及整体风险水平,并决定着整个项目的稳定性。农村水利PPP项目中的关系风险主要包括:权责分配不当、组织和任命不合理、信息沟通不畅以及道德风险等。各参与方需要建立相互信任的关系,保持各种信息顺畅交流,才能提高工程效率,更好地降低其他内部风险,从而降低项目整体风险水平。如果双方不合作或合作不融洽,出现项目组织结构不合理、信息交流不畅甚至故意隐瞒或提供虚假信息的情况,往往会导致项目各类资源难以充分整合,从而增大项目内部风险和整体风险水平。

4农村水利PPP项目风险在网络主体间的分配

农村水利PPP项目网络治理特征主要表现为参与主体的多样性。在达成项目目标的过程中,由于单个参与主体不能掌握所需的全部资源,这使得各主体之间有动机进行合作。公共部门与私人部门之间通过相互信任、平等沟通及维护监督产生合作优势,使得风险能够在网络主体之间合理分配,从而降低风险发生概率及其影响,达到公共服务有效供给的目的,这是在非合作状态下无法产生的。现实的风险分配也是一个参与主体之间互动的过程。借鉴刘新平等[9]对PPP项目风险分配原则的表述,笔者认为PPP项目的风险分配应该遵从4条主要原则:①有效控制原则,即由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;②权责对等原则,即承担的风险程度与所得回报相匹配;③风险限额原则,即各方承担的风险要有上限约定;④成本最低原则,即由控制某风险成本最低的一方承担该风险,使项目风险控制所付出的总成本最低。

根据以上风险分配原则,笔者提出对农村水利PPP项目风险承担主体的分配思路:公共部门主要承担外部风险,私营部门主要承担内部风险。其中,公共部门有能力影响相关政策、规章制度和其他规定,对政治风险、法律风险更有控制力。私营部门具有资金、建设与运营管理的优越性,以及承担风险获得相应补偿的积极性,对于具有商业性质的融资、建设和运营风险,更有控制能力和经验。而关系风险必须由公共部门和私营部门共同承担,任何单方都没有能力独自承担关系协调失败的后果。除此之外,经济、技术等其他风险也应由双方共同承担,具体承担比例可以通过双方谈判确定。农村水利PPP项目风险在网络主体间的分配见表1。

表1　农村水利PPP项目风险在网络主体间的分配

5农村水利PPP项目风险分配框架

作为农村水利PPP项目风险管理的核心,项目风险分配存在于项目合作的整个过程。但是,风险分配并不是一项简单的工作,实践中可能因为风险分配流程不明确,造成参与方额外的谈判成本。因此,充分分析项目参与方的利益目标和风险态度,建立一个合理的、基于多方共赢的风险分配框架显得尤为重要[10]。为了有效发挥农村水利PPP项目网络治理运行机制的作用,将其风险分配划分为以下3个阶段。

5.1风险的初步分配

风险的初步分配是在项目合作初期,由公共部门成立专门指导机构对农村水利PPP项目进行初步风险识别,判断项目引入私营资本的可行性,对项目总体进行规划,并对私营部门进行招标选择。此阶段风险分配的核心是由公共部门根据风险分析结果,初步判断公共部门和私营部门对不同风险的控制能力,将风险初步划分给最有控制能力的一方,把需要双方共同控制的风险留待下一阶段分配。

网络治理理论强调在公共部门与私营部门互相信任的基础上共同协作,实现网络运行目标。双方主体从相互认知到进行合作一起构建行动网络,依赖于双方信任关系的建立,为风险在合作主体之间的分配奠定基础。在风险的初步分配阶段,建立参与主体信任机制是关键工作,参与主体之间的信任程度大小将直接影响项目合作关系的设立与否。信任机制的构建,一方面需要公共部门转变传统的单向控制管理观念,保护多元主体的权利责任,在对私营部门供给服务提出要求的同时,尊重对方的利润需求。另一方面,公私部门内部要加强管理,提升自身能力和管理的透明度[11],促进双方的了解和相互信任,提升合作意识。

5.2风险的全面分配

风险的全面分配是在项目合作的谈判与签约阶段,公共部门公布私营部门中标结果,双方就项目开发的时间、质量、提供服务的水平、政策扶持、风险分配等权责问题进行谈判。此阶段风险分配的核心是由公共部门和私营部门在风险初步分配的基础上,通过进一步沟通和谈判,明确约定各参与主体各自需承担的风险。对超出各自能力的共担风险,综合考虑项目参与方对风险的态度和资源,通过沟通和谈判,确定风险分配比例和风险补偿机制。

农村水利PPP项目由单一的政府供给转变成多主体供给,形成了有多个参与方的网络结构,沟通与谈判效率的高低直接影响各参与方的权责关系分配,进而影响风险全面分配的结果。为了提高沟通和谈判效率,公共部门不仅需要建立和完善公共利益激励机制,提高私营部门参与的积极性,还需要加强信息化平台建设,增强政府与社会的信息和知识整合与共享,从而促进多元主体高效、有序的供给[12]。

5.3风险的跟踪和再分配

风险的跟踪和再分配是在项目合作的建设、运营以及项目特许权后期移交阶段,私营部门依次进行项目的设计、建设、运营等,并在特许权期满后,按照特许协议的规定将项目移交给公共部门。此阶段风险分配的核心是在双方签订合同后,对已分配风险进行后续跟踪,监测项目是否出现预期外变化,并针对新出现的风险进行评估和再分配。

农村水利PPP项目建设与运营周期较长,较传统的水利投融资模式,其网络结构和风险更加复杂,需要公共部门和私营部门共同努力,建立有效的网络维护机制,做好项目风险跟踪和监督工作,及时应对项目实施过程中新出现的风险,防止不正当竞争行为的发生。网络维护机制的建立,首先,需要建立和完善多元参与的相关法律体系,把农村水利PPP项目多元参与的程序与方式等重要内容写入法律,保障各参与主体的利益;其次,需要加强问责体制建设,对不遵守承诺的主体实施相应惩罚,保障合作承诺的有效兑现;再次,可聘请社会独立中介机构对项目进行审计,监督网络组织成员的行为及结果,保障项目平稳实施和有效运行。

6结语

将PPP模式引入农村水利项目的建设与运营中,通过建立平等合作的伙伴关系,实现利益共享和风险共担,可以提高农村水利公共服务的供给绩效。相比传统的投融资模式,农村水利PPP项目具有更加复杂的网络结构和网络关系。为了降低项目风险管理成本,顺利实现项目目标,保障项目网络的有效运行,必须厘清农村水利PPP项目的风险类型和内涵,在各参与主体之间进行合理分配,并建立由初步分配、全面分配、后续跟踪和再分配3个阶段构成的多方共赢的风险分配框架,明确风险分配的有效路径。

参考文献：

[1] 水利部.2014年农村水利工作要点[EB/OL].[2014-09-02].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=18376.

[2] 国务院.关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见[EB/OL].[2015-09-02].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-05/09/content_8798.htm.

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[10] 刘波,李娜,王宇.地方政府网络治理风险的实证研究[J].西安交通大学学报,2013,33(2):49-57.

[11] 刘波,王彬,姚引良.网络治理与地方政府社会管理创新[J].中国行政管理,2013(12): 89-93.