西部民族地区精准扶贫机制研究：来自甘肃的实证调查

万国威唐思思王子琦

（1.南开大学　周恩来政府管理学院，天津　300071；2.3.兰州大学　管理学院，兰州　730000）



西部民族地区精准扶贫机制研究：来自甘肃的实证调查

万国威1唐思思2王子琦3

（1.南开大学周恩来政府管理学院，天津300071；2.3.兰州大学管理学院，兰州730000）

尽管我国扶贫开发政策在近年来取得了积极的成效，但是西部民族地区仍然存在着大量的贫困问题，亟需通过精准扶贫机制来实现脱贫致富。本研究采取量性结合的研究方式，通过针对甘肃省的实证调查来对特困农牧民的贫困问题进行深入考察。研究发现，当前特困农牧民的经济脆弱状况仍然较为严峻，其收入、资产和生计状态均存在着较为广泛的弱势性；该群体的贫困属性以文化贫困和结构贫困为主，排斥性致贫诱因的影响作用比较有限；且当前的反贫策略具有政策倾向性的缺陷，对于文化贫困的关注不足是其现行反贫机制出现漏洞的主要原因。研究建议，未来西部民族地区的反贫工作应当深化对贫困规律的认知，重点推动文化反贫工作的开展，并加强本土性反贫政策的有效性。

西部民族地区；精准扶贫；农牧民；贫困属性；三角观察法

一、研究问题

贫困是人类社会的痼疾，利用制度安排来有效减少贫困人口既是世界各国社会政策的普遍构建目标，也是一国政府承担民生福祉责任的重要评价标准。自20世纪80年代以来，伴随着大量反贫政策的持续开展，我国农村贫困人口的规模出现了大幅度的下降：按照人均日收入1美元的国际通行标准来计算，1978—1993年间我国农村贫困人口数量从2.5亿人迅速降低到了8000万人左右，贫困发生率从1978年的31.0%下降到了1993年的8.8%（杨钟，1995），2007年农村贫困人口又进一步下降到了2000万人左右，农村贫困发生率仅为2.5%（方黎明、张秀兰，2007）；而以2300元的国家扶贫标准来计算，1990年到2012年间我国农村贫困人口数量也同比减少了6668万，年均减少约为303万，且该时间段我国农村贫困人口的减少量大约占全球同期贫困人口减少量的76.1%（联合国开发计划署，2015）。可见，我国反贫政策在有效改善农业人口生活质量的同时，也为世界范围内的反贫事业做出了积极的贡献。

然而在取得巨大进步的同时，仍然需要清楚地看到我国仍然面临着数千万人口的贫困问题。在这些贫困人口中，绝大多数民众分布在中西部偏远地区、少数民族聚居区和边疆地区的14个集中连片特困地区和592个国家级贫困县中。在集中连片特困地区的统计中，六盘山地区、秦巴地区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、西藏、四省藏区、新疆南疆地区等8个地区均位于西部少数民族聚居区，其农村居民人均纯收入仅为全国平均水平的一半。而在国家级贫困县的统计中，西部各个省份的贫困县占全国的63.345%，民族贫困县所占西部贫困县的比例达到了59.733%，并以内蒙古、广西、宁夏、青海、四川、贵州、云南、甘肃等八个省份最为典型。为了解决大范围的区域贫困问题，2014年以来我国中央政府积极推动精准扶贫政策的实施，力图针对不同贫困区域和不同贫困农户的状况，利用差异化的手段来对贫困人口实行精确识别、精确帮扶和精确管理。由于该政策的关键要素在于是否能够掌握贫困者地贫困属性，以及是否能够根据这种贫困属性来有的放矢地展开资金投放和政策优惠，因而有关区域贫困的理论解释在学理上就变得异常重要了。特别是考虑到与传统农业扶贫对象在生产方式和生活方式方面具有显著不同，我国民族地区所存在的农牧民贫困现象应当如何加以界定，其贫困属性究竟应当如何理解，政策的效用应当如何评估等问题就迫切需要学术界加以回应。

二、文献回顾

作为社会保障的核心议题，有关贫困属性的探讨一直以来就是国际范围内学术研究的重点问题，并在近年来逐渐呈现出了三种相对成熟的分析理路1）结构性范式。该范式在19世纪末的相关研究中就已出现，它着重将贫困问题纳入到社会结构中加以探讨，并在理论分析中将功能论观点、冲突论观点和后结构主义观点作为主要分析框架。因此，该类研究要么认为贫困现象是经济社会运行过程中的必然结果（Davis & Moore，1945），要么主张贫困来源于生产资料的不平等占有（Lensiki，1984），要么坚持贫困与劳动市场的空间分布具有密切关联（Gordon，1973）。（2）文化性范式。这类研究范式在学术脉络上也相对传统，它认为贫困现象与贫困者的文化特征有关，并多围绕贫困者的文化观念、文化交流或文化资本等要素展开讨论。在研究过程中，这类研究普遍认为贫困者的“亚文化”是导致个体贫困与贫困代际转移的深层诱因（Harrington，1962；Levis，1969），文化交流的不畅进一步固化了贫困人口的阶层属性（Gans，1972），并主张贫困者有限的文化资本加剧了其贫困状态（Bourdieu，1986）。（3）排斥性范式。这种研究范式最早来源于结构性范式中的分层学说，但在20世纪90年代以后逐步发展成为了一个独立的分析框架。这种分析范式倾向于认为贫困不仅仅表现为“物质的匮乏”而且表现为“被主流社会所排斥”（Gordon，2000；Peace，2001），并强调社会资本的缺乏（Narayan，1999）、社会机会的不足（Sen，2000）和社会支持的不利（Silver，1994）是形成个体贫困的主要原因。

中国学术界有关贫困属性的研究也相对成熟，并与西方学术界保持了较大程度的契合：（1）结构性范式。作为自20世纪80年代中期以来中国最为主流的贫困研究理路，该范式坚持把贫困视为社会结构的基本产物，并着重将中国贫困者的致贫原因归结为劳动能力的不足（徐月宾等，2007）、社会分配机制的不健全（胡鞍钢等，2006）和区域劳动市场的局限性（张殿发等，2011）。（2）文化性范式。该范式自20世纪80年代末引入中国以来也成为重要的学术研究理路，并往往将落后的文化观念（贾俊民，1999）、对现代性文化的抵触（王兆萍，2005）和文化资本的不足（胡鞍钢等，2001）视为其主要的致贫诱因，当然这种视角近年来也逐步开始承认贫困文化在舒缓贫困者心理压力方面所具有的有益作用（傅晨等，2002；方清云，2012）。（3）排斥性范式。20世纪90年代末以来，排斥性的分析范式开始在中国大量出现，这类范式在传统涵义的基础上对贫困概念进行了重新阐释（唐钧，2002），并主张社会资本的局限（郑芝龙，2007）、社会融入的不足（彭华民，2007）和社会支持的匮乏（唐钧等，1999）是中国贫困者的重要致贫原因。

非常可惜的是，尽管国际和国内学术界均采取了三维度的分析范式对贫困属性进行了深度探讨，但是从既有研究来看，有关农牧民贫困问题的讨论还相对简单，并大致呈现以下三种类型：（1）农牧民贫困现状的讨论。这类研究着重对农牧民的收入水平和生计状况进行探索性或描述性研究，并普遍发现农牧民的贫困程度已然相当严重（阎建忠，2009；杨涛等，2013）。（2）农牧民自主脱贫能力的分析。这类研究着重对农牧民的脱贫意识和脱贫手段进行质性观察，并在探讨中发现农牧民的自主反贫能力具有较大的局限性（郎维伟，2013；安德雷，2013）。（3）农牧民反贫政策的探讨。这类研究注重观察政策维度下的农牧区反贫机制，并试图通过农牧民反贫政策体系评估来探讨未来的政策走向（索朗欧珠，2013；杨春学等，2014）。不难发现，虽然既有农牧民贫困问题的探讨有利于了解该群体的贫困状况，但是其研究在整体上还是存在着显著的缺陷：首先，从研究议题上看，当前对农牧民问题的研究多采取描述性或探索性研究方式来观察其贫困现状，而未能够从解释性研究的角度去探讨其贫困的形成机理，这显然不利于清晰地认识民族地区贫困生成的内在逻辑和独有特色；其次，从研究设计上看，当前农牧民贫困问题的研究未能够和成熟的理论范式相融合，因此既有研究不能够对相关理论给予本土化的检验，不利于对不同贫困属性的差异性影响进行综合比较；最后，从研究方法上看，由于调查难度较大，既有的研究基本上采取质性研究方式开展实证调查，而未能够采取量化的分析手段开展探讨，因而使得研究结论的代表性存在较大质疑。基于此，本研究希望利用三种贫困分析范式来对甘肃南部相关县域展开调查，通过量性结合的实证研究方法来深入解读民族地区特困农牧民的贫困属性，并在反思既有扶贫开发策略的基础上提出学理建议。

三、研究设计

（一）数据来源与样本分布

本研究的数据来源于2012年7月到2015年3月针对甘肃省南部相关县域的实证研究。调查县域位于青藏高原的东部边缘地带，平均海拔为3500米，草场面积占总土地面积的76.555%，为典型的半农半牧半林地带。调查地点下辖两镇五乡，辖区面积超过5000平方公里，少数民族人口占总人口的88.770%，属于我国少数民族聚居的集中连片特困地区。截至2010年底，调查县域的人均GDP为13878元，约为甘肃省平均水平的86.129%，约为全国平均水平的47.499%。按照2300元的国家贫困线标准来计算，2010年全县贫困人口为20514人，约占总人口的59.712%。

本研究将享受国家或者省级贫困补助的特困农牧民家庭作为主要的研究对象。从本研究的样本状况来看，各项指标的分布情况基本符合预定抽样框：从地区分布来看，调查县域中三个较为发达乡镇的被调查人数占总人数的31.927%，其余四个相对落后地区的被调查者人数分别占比为14.139%、29.418%、13.683%和10.832%，样本分布与贫困人口的整体比例基本保持一致；民族分布方面，汉族人口比例仅为0.456%，这一比例同比总人口中的比例偏低，显示出少数民族享受贫困补助的比率要高于汉族；从性别分布来看，由于男性作为主要劳动力的几率高于女性，因此男性被调查者占总体的81.072%，女性被调查者的比例为18.928%；家庭人口方面，被调查者家庭中具有3人或3人以下人口数量的比例为17.446%，4~7人的家庭规模大致占总体的74.572%，8人以上的家庭规模占总体的7.982%。

（二）指标体系与变量设计

从指标体系来看，本研究主要采取因变量和自变量相结合的方式进行指标设计。其中，因变量为被调查者的贫困程度。目前，对于贫困程度的界定与测量方式虽然具有认知上的差异②，但主要有收入取向、资产取向和状态取向三个维度。其中收入取向的考核标准自1901年罗恩垂（Rowntree）发轫以来经过不同学者的改进和调整（Geodhart，1977；Bernard，1980），目前普遍被世界各国作为贫困测量的官方标准，并被中国官方扶贫机构所采纳；资产取向来自于谢若登（Sherraden）的观点，他主张资产而非收入是检验贫困的唯一标准，并将资产作为衡量贫困与反贫工作的基本手段（谢若登，2005）；状态取向则主要来自于汤森（Townsend）、森（Sen）等学者，这种观点往往将物质和精神的匮乏状态视为贫困（Townsend，1979），并在实际测量过程中将这种匮乏状态作为主要评测指标（Sen，1976）。同时，考虑到现有贫困测量标准与农牧民群众的财产积累方式，本研究通过收入取向、资产取向和状态取向三个方面来对因变量加以界定，每个农牧民贫困程度的测量公式可以表述为Y=yincome+ycash+ycondition。

相比之下，自变量的设计则相对复杂（如表1）。本研究结合既有理论将自变量设计为控制变量、结构性变量、文化性变量和排斥性变量，其公式可以表示为△Y'=α0+α1χ1+α2χ2+α3χ3+ α4χ4+εi。其中，控制变量主要考察人口学因素，着重观察地区、民族、性别、人口等变量对贫困程度的影响作用；结构性因素主要结合戴维斯（Davis）、伦斯基（Lenski）和戈登（Gordon）的基本理论，将人力资本、生产资料和劳动市场等三个变量作为主要的评测指标；文化性因素更注重于观察贫困与文化的关联，本研究结合布迪厄（Bourdieu）、刘易斯（Lewis）和哈瑞顿（Harrington）的相关观点将其设计为文化资本、文化观念和文化交流三个子变量；而排斥性因素则着重关注于主流社会对被调查者的排斥情况，研究结合纳拉扬（Narayan）、森（Sen）和斯维尔（Silver）的观点将社会资本、社会融入和社会支持三个变量作为待测指标。

（三）研究方法与数值测算

在社会科学的研究中广泛存在着定量与定性方法的争议。前者能够通过分析一些具有代表性的样本来推论总体，但是它难以获得更为深入的信息；而后者有利于发掘某一社会事件的深层次原因，但是其结论往往不具有普遍性。近年来，在社会科学中逐步兴起了定量与定性相结合的“三角观察法”，这种方法有利于调和定量与定性方法的矛盾，故本研究也采取此种方法进行研究。在资料收集过程中，本研究在政府支持下对7个乡镇的特困农牧民进行问卷调查，共计发放问卷900份，收回有效问卷877份，有效问卷率约为97.444%。在质性资料的收集过程中，本研究采取无结构式访谈的调查方式对政府官员、富裕农牧民和特困农牧民等30人展开了实际调查。

表1自变量的编码情况

四、数据分析

（一）被调查者的贫困现状

对被调查者的贫困现状进行量化研究，可以发现其收入、资产和生计状态均面临着贫困的严重威胁：（1）从个人收入来看，目前被调查者的人均收入水平仅为1898.220元，同比国家2300元的最低贫困线具有21.166%的差距。从人均收入的分布状况可以发现，约有14.139%的家庭人均收入在1700元以下，78.107%的家庭人均收入在1701~2000元的范围内，7.184%的家庭具有2001~2300元的收入，而高于2300元国家线的家庭仅占0.570%；在7个乡镇的测量中，其整体的收入水平均在1798.729~2004.842元的范围内波动，显示出其整体的收入状况较为有限。（2）从个人资产来看，研究发现被调查者的人均资产数目为2330.682元，其中2000元以下的占比为30.673%，2001~4000元的资产占比为66.933%，4001元以上的比例仅占2.394%；在7个乡镇的测量中，人均资产额度均在2031.553~2639.120元之间，各个乡镇的整体情况大致类似。（3）从日常状态来看，被调查家庭的人均住房面积为15.870平方米，约有24.287%的被访者具有10平方米以下的人均面积，20平方米以下的比例达到了58.609%；全县被调查者平均住宅年限为15.281年，入住10年以内的仅占总数目的26.454%，入住已经超过30年的住房占总数的12.087%；同时，各个乡镇通电、通水、通气的比例分别为88.940%、35.804%和10.034%，拥有电视、冰箱和洗衣机的平均比例分别为54.048%、7.982%和5.359%。

质性的研究结果也较为类似，研究发现被访者的经济分化异常严重，且特困农牧民在子指标测量中都体现出了明确的脆弱性：（1）从个人收入来看，目前富裕农牧民群众往往有5万元以上的年收入，他们的收入主要来源于草场、房屋租赁、虫草和放牧，且往往采取农业合作社的方式进行经营；特困农牧民的家庭收入则大致为1~1.5万元，主要依靠租赁草场、草业补贴和享受国家救济作为主要收入，考虑到本地区家庭人口普遍在5人以上，其人均收入往往低于2300元。（2）从个人资产来看，由于生活习惯更加倾向于消费而非积累，目前富裕农牧民群众的资产数目也不多，除了个别家庭可以达到几十万以外，绝大多数农牧民的资产数量比较有限；特困农牧民的资产状况更为有限，绝大多数家庭的存款低于4000元，往往需要依靠国家的补贴度日。（3）从日常状态来看，富裕农牧民家庭在家庭设施的完善度方面要远远领先于其他民众，他们拥有厨房、卫生间等房屋设施，而且在生活设施和生产设施方面仅有电脑（原因可能在于没有网络）和电动车（原因在于需要性不强）不具备，其他的各类设施都非常齐全；相比之下，特困农牧民的房屋往往具有20年以上的居住时间，除了电视机和手机具有较高的占有率以外，其他家用电器均普遍不具备，其生活和生产设施均异常简陋。

（二）定量视角下的贫困属性

有关该地区特困农牧民的研究发现该群体的贫困程度较为严峻，且在收入、资产和生计状态等方面均面临着较大的风险。然而，通过简单的概况描述并不能对贫困现象背后的发生机理进行深入的剖析，仍然有赖于通过定量技术来解析农牧民群众的致贫过程，以便为未来的反贫政策提供学理指导。

研究首先发现（如表2），被调查者的贫困属性随着文化性因素、结构性因素和排斥性因素的次序而逐步降低，且其余部分因素对贫困形成也具有影响，具体表现为：（1）文化性因素对于贫困具有最为普遍的影响力，其三个子指标均呈现出了0.000的显著性，且同比的优化幅度分别达到了11.102%、8.426%和7.018%，从而显示出文化性因素是被调查者最为普遍的致贫诱因；结构性因素的影响力也较大，在整体模型的建构中两项指标也具有0.000的回归显著性，结合其28.120%和14.663%的优化幅度，可见该因素对于贫困的形成也具有较强影响；排斥性因素的影响效果则最为有限，三个子指标的回归显著性分别为0.101、0.758和0.012，群体优化幅度分别仅为0.955%、 2.140%和3.480%。（2）结构性因素和文化性因素的局限性对于特困农牧民的增收工作造成了较强的负面影响，而排斥性因素所起到的作用也不甚明晰。研究观察到，结构性因素中生产资料指标和劳动市场指标的Exp（B）值分别达到了2.403和6.512，显示出生产资料的优化和劳动市场的中心化会显著改善特困农牧民的贫困水平；与此类似，文化性因素中的三个显著性指标的系数分别为2.790、2.978和2.022，三者也显示出文化能力的改善有助于被调查者脱贫致富；而排斥性因素中仅有社会支持显著性指标具有0.657的系数，因而社会支持增强后所起到的作用并不明显。（3）被调查者的收入受到结构性因素、文化性因素和排斥性因素的广泛影响，其中前两者与整体模型结果相类似，但排斥性因素却普遍呈现负向的因果关系，这显示出被调查者外出务工或加入农业合作社对于其自身的收入没有较大帮助，在其文化观念未改变条件下盲目促使其融入现代化的生产方式不利于其收入的提升。在资产取向的分析中，研究发现各类因素对被调查者的影响均较为有限，其背后的原因在于该群体的财富积累习惯仍然以物质积累为主。与此不同，被调查者的生计状态则主要受到结构性与文化性的强烈影响，各项子指标的显著性均达到了0.05以下，优化幅度则均在10%以上，这显示出该群体的生计条件与其资源掌握和文化认知具有较大程度的关联。（4）被调查者的贫困程度受到家庭人口的显著影响，其群体显著性和优化幅度分别达到了0.000和19.107%，且在三类子模型的测量中分别具有低于0.05的回归显著性，这显示出家庭人口对于特困农牧民群众的贫困治理具有负面作用，由于自然条件相对薄弱，被调查农牧民所生育的子女并不能转化为有效的生产力，反而容易成为家庭经济的负担。

表3利用不同从业属性被调查者的Logistic模型分析进一步发现了三个基本规律：（1）尽管整体的致贫诱因都受到文化因素的较强影响，但是两类民众在贫困属性方面仍然具有内部差异，牧业人口同比农业人口受到结构性因素的影响概率更大。研究发现，文化观念、文化资本和文化交流等指标不但对于农业人口的贫困会形成显著性的影响，而且其显著性均达到了0.000，Exp（B）值也分别达到了3.600、5.907和2.355，从而显示出文化性因素对于该群体的脱贫致富产生了重大影响；而结构性和排斥性因素在实际测量中所起到的作用则比较有限，除了社会资本因素具有0.05以下的显著性以外，其余指标对于反贫的作用均较为局限。

表2被调查农牧民模型

同时，牧业人口贫困的影响因素则主要集中在文化性因素和结构性因素上，其中文化资本和文化交流会分别呈现0.008和0.060的显著性，显示文化资本的提升及文化交流的增强对于抑制牧民贫困具有意义；生产资料与劳动市场对于特困牧民的影响则均达到了0.000，这显示出牧民对于草场资源的依赖度比农业人口更为迫切，对于劳动市场的成熟度和基础设施建设也有更大的需求，因而结构性因素对于牧民的脱贫致富意义更大。（2）资产取向与状态取向的分析结果在部分指标上具有差异。研究观察到，无论是文化性指标抑或结构性指标均呈现出了资产取向与状态取向分析结果的潜在差异，尤其在Exp（B）值的测量中表现的最为集中；同时值得注意的是，农业人口与牧业人口在不同取向的指标测量中也表现出了共同性的财富积累差异，这说明在特定贫困状态之下民族地区农牧民群众在财产的积累上面临物资储备与现金储蓄的二维难题，其在既有条件下只能以满足前者作为优先选项。（3）家庭人口对于两类人群的影响作用也有区别，农业人口的增长对于其贫困治理的负面作用远大于牧业人口。研究发现，家庭人口对于农业人口的影响作用比较消极，其0.000的显著性和0.839的系数显示出家庭人口的增长会成为该群体的经济负担，这体现出土地面积和土地产量的有限往往不能促进该类人群的新生人口转化为有效劳动力，因而对于其人口数量的控制是贫困治理的一个重要辅助策略。牧民群体的情况则要乐观的多，其显著性水平和系数分别为0.069 和1.133，可见家庭人口的增长对于该群体的财富积累具有少量帮助，这体现出其较多的草场面积和低门槛的生产方式能够使家庭人口转化为有效劳动力，因此推行人口控制政策对其反贫工作的开展意义有限。

表3不同从业属性被调查农牧民贫困属性的Logistic回归模型

（三）定性视角下的贫困属性

基于量化的研究已经发现，特困农牧民的贫困属性以结构性因素和文化性因素为主，且不同类型农牧民之间也有一定的差异，这显示出民族地区特困农牧民反贫逻辑较为特殊。在此基础上，研究希望进一步通过定性研究的方式去观察农牧民的贫困属性，通过政府视角、他人视角和自我视角三个维度去综合考察其整体的贫困发生诱因。

作为反贫工作的承担者，政府工作人员对于农牧民的文化性致贫因素往往表示出最为强烈的认可，结构性因素在实际的访谈中也被提及。其中，政府干部MJ对农牧民所具有的贫困文化表示出了较大程度的认同，他认为其文化资本的缺乏和文化观念的落后是造成其贫困的首要原因，在他的访谈过程中他将“没有技术”和“懒”视为最主要的贫困属性。政府工作人员ML对于农牧民致贫诱因也概括为文化资本和文化观念等因素，这与MJ的观点比较类似，体现出政府工作人员对此问题的普遍看法。在ML看来，农牧民贫困的形成原因不但源于其致富手段比较单一，教育水平比较脆弱，而且由于其经济观念比较落后，文化交流相对有限。当然，也有部分工作人员的观点体现出了结构性的特点，如政府干部YS就将贫困问题的主要原因归咎于产业结构、基础设施和生产资料等因素，并将纯牧区和半农半牧区进行了分类。在他看来，地理或气候等因素的限制对于农牧民的贫困问题具有较强程度的制约。

MJ：“我觉得农牧民贫困的原因主要由两个方面：第一，没有技术，他们很多人都不会技术，只会放牧。第二个就是懒，无论政府怎么动员都不干，有的时候政府动员真的花了很大力量，但是他们就是没反应，你说贫困怪谁呢？”（编号ZFM2014072003）

ML：“农牧民贫困的原因比较多，一个方面是技能比较差，因为现在的文化水平跟不上、教育机会比较少，所以没有能够致富的手段，只能依靠祖祖辈辈的放牧技能。再一个就是观念不行，很多农牧民没有经济观念，享乐的思想比较严重，封闭性太强，所以只能够依靠生态奖补和牛羊过日子。”（编号ZFM2014072101）

YS：“我们县的管辖面积比较大，人口稀少，经济发展水平比较有限。部分半农牧区地方太偏远，农畜产品的产量比较低，有大量贫困现象。有些纯牧区的困难也比较大，海拔高、气温冷、强降雪天气比较多，容易出现自然灾害，基础建设也比较薄弱，加上生活成本高，也比较容易引发贫困问题。”（编号ZFM2014072001）

从富裕农牧民的角度去观察，文化性与结构性因素仍然是其最经常提及的致贫原因，当然排斥性因素也会被略微提及。作为工作20多年的村干部，GQ将农牧民的贫困更多看作是结构性因素引起的，并将人力资本和生产资料的不足视为最为主要的致贫原因。从其访谈结果来看，研究观察到“缺乏劳动力”、“残疾”等结构性因素是当前特困农牧民面临的首要难题，而“缺乏资金”等排斥性因素在其访谈中也被提及。大型农业合作社负责人XG则认为文化性因素在贫困中所发挥的作用更加重要。从他的访谈中不难看出，“教育水平低”、“安于现状”等文化性因素和“没有劳动力”等结构性因素共同影响着农牧民群众的脱贫致富。当然，对此观念一些年轻人则表示出反对，如青年致富能手LM就将文化性因素和少量的排斥性因素归咎为农牧民致贫的主要因素。在其访谈过程中，少数民族群众自身的文化自信既容易阻碍其接受外来的经济开发，同时也成为其本身遭受到社会排斥的一个重要缘由。

CQ：“有的低保户主要是因病致贫的，有的家庭缺少劳动力，有的是伤病的，有的是残疾的，基本就这些原因造成了贫困。现在的年轻人继续放牧的比较多，因为比较稳定，但是有些人放牧是被迫的，因为缺乏资金进行创业。”（编号FYM2014072201）

XG：“贫困的农牧民一些是败家，一些是老年人没有劳动力，当然赌博的也有。有些人安于现状，过一天算一天。我们这里外出打工的人不是特别多，即使有也在附近地区，主要原因是农牧民普遍不认识字，教育水平比较低。本地人以前有外出打工的还会嘲笑，但是现在已经少了很多。”（编号FYM2014072202）

LM：“贫困农牧民主要由文化方面的原因造成，少数民族民众往往具有很强的文化自信，所以大家都比较排斥外来经济的开发。现在农牧民出去务工的很少，一个是自己本身不愿意出去，再一个是外面有一定的歧视，所以真正出去的不多。”（编号FYM2014072401）

而从自我视域下去反思贫困属性，研究同样发现文化性因素和结构性因素会被更为频繁地提及，而排斥性因素在访谈过程中则较少呈现。从贫困牧民JD的访谈可以看出，文化观念和文化资本等因素仍然是最为重要的致贫诱因，贫困农牧民群众并不奢求与市场经济有何种同步的对接，也习惯生活在传统习俗带来的心理慰藉中，这种固有的贫困文化可能对于其既有现状具有较大程度的影响。与JD的观点类似，贫困牧民SD在文化方面体现出了更鲜明的优越感。在他看来，农牧民天然就应当从事“无忧无虑的”的放牧生活，且他们需要一直坚守这份传统，而与教育程度和生产技能无关。这种强烈的文化自信可能也会对部分农牧民的脱贫致富产生较强的影响。当然，与两位农牧民的观点稍有不同，60多岁的半农办牧群众DG虽然具有改变的意愿，却不具备改变的能力，从他的访谈中不难获悉“教育水平低”、“没有手艺”、“劳动力不够”等文化和结构性因素对于当地人还是具有深刻的影响，而对出外打工的歧视行为目前已经较为罕见。

JD：“牛羊是我们的财产，所以牛羊只有等急需用钱的时候才去卖，不急的时候就等人来收。我没有出去打工，因为文化习俗不太一样，语言又不通，而且我对自己现在的生活还挺满意的，不想改变。”（编号TKF2014072602）

SD：“我现在没有土地了，所有都需要靠国家的钱来生活。但是我对当前的状况还是很满意的，并不想作出什么改变。我们这边的人也不会外出打工，倒不是教育程度的问题，也不是在外面会受到歧视的问题，而是我们自古就是放牧的，就喜欢这种放牧的生活，无忧无虑的，因为这是我们一直以来的生活。”（编号TKM2014072701）

DG：“我现在年纪大了，血压有点低，干不了活了，20亩地现在也没人种了，都闲置着，因为没有劳动力。我们这里人很少出去打工，年轻人会说普通话的人不多，教育水平低，没有手艺，劳动力也不够，绝大部分还是继续放牧。当然风气也在改变，原来出去打工大家都笑话，现在没有了，出去也不笑话，外地人也没有什么歧视。”（编号TKM2014072702）

（四）反贫政策的整体设计

从定量和定性的结论来看，特困农牧民的贫困程度在各个方面均有较为明确的表现，且该群体的贫困属性主要是文化性诱因和结构性诱因，与排斥性诱因之间的关联度较为有限。在此基础上，本研究希望能够结合政府的相关反贫政策，通过对反贫策略有效性的剖析来明晰当前政府反贫策略的经验与不足。

研究首先发现，由于经济发展是地区建设的核心任务，因而基层政府对于反贫工作高度重视。自2010年以来，该县利用77.37亿元的国家扶贫资金和6.01亿元的地方配套资金，通过自身的努力大幅减少了贫困者的数量。2013年底，全县农牧民的人均纯收入同比2010年提升了47.321%，占全国平均水平的比重上升了1.190个百分点；贫困农牧民的规模下降了1.161万人，贫困发生率下降到了31.560%。从其反贫政策设计来看，其政策体系已经基本覆盖了所有贫困诱发的原因（如表4）。其中，在结构性反贫措施的设计中，完善社会帮扶、提升计生水平、加强灾害防御、改革农牧产权、强化基础设施、优化产业结构、推动扶贫搬迁和突出生态扶贫等8项具体措施被纳入到了整体的制度安排过程中；文化性反贫措施着重在文化设施建设、完善市场意识、加强科技扶贫和发展教育事业等4项事务上具有较大的支持力度；而排斥性反贫措施的主要方向则在加强劳务培训、完善对口帮扶、强化金融支持和提升公共服务等方面。

当然，研究也发现目前地方政府在精准扶贫制度设计过程中仍然在政策侧重点上存在一定的漏洞，尤其是其对文化性反贫政策的关注不足对其整体的政策有效性具有巨大的挫伤。既有的研究已经表明，尽管三种贫困属性对于特困农牧民或多或少都形成了一定的影响，但是文化性因素是最为重要的致贫诱因，结构性因素居中，而排斥性因素的影响效果则最为薄弱，因此在政策的设计过程中就应当结合这种贫困发生规律进行针对性的政策设计。但是研究发现，结构性因素在政府的反贫网络中最受重视，8项专门性政策对于农牧民的人力资本、生产资料和劳动市场均起到了保障作用；其本身较为显性的制度推进特点也使得这些政策在实际部署过程中具有良好的效果。而排斥性因素和文化性因素的重视程度则相对有限，两者分别有4项专门性的政策安排，且两者的政策缺乏明确的审查和监督标准，这就使得两者的政策设计和政策落实存在着明显的不足。这显然与文化性因素、结构性因素和排斥性因素逐步递减的贫困诱发规律具有较大程度的反差，因而体现出了政策设计过程中回应性尚存在一定程度的不足。

五、结论与讨论

（一）研究结论

改革开放以来，随着我国经济的快速进步和反贫政策的持续开展，我国农村地区的贫困人口数量出现了大幅度的下降。然而在西部民族地区，较为广泛的贫困现象仍然可以被清晰地观察到，因而在学术上对此问题进行深入探索具有重要的价值。本研究围绕特困农牧民的贫困议题，通过量性结合的方法对其贫困现状、贫困属性和反贫政策进行了深度解析，发现了三个基本结论：

1.从贫困现状来看，研究发现当前大范围的贫困现象仍然在西部民族地区广泛存在，并在收入取向、资产取向和状态取向三个方面都有所体现。定量的研究结果显示出，被调查者的人均收入仅为1898.220元，人均资产仅为2330.682元，而通电、通水、通气的比例分别为88.940%、35.804%和10.034%，拥有电视、冰箱和洗衣机等家用电器的平均比例分别为54.048%、7.982%和5.359%，这显示出特困农牧民的经济脆弱性非常严峻。质性研究的结果也基本雷同，研究发现被调查者的收入、资产都比较有限，依靠国家救济度日的样本比例较高，且其整体的自主抗风险能力较为薄弱。

2.从贫困属性来看，研究发现当前被调查者的致贫诱因基本上是按照文化性因素、结构性因素和排斥性因素的顺序逐次递减的，并以前两者种因素为主。定量的研究结果显示，文化资本、文化观念和文化交流等子指标对农牧民的反贫能力都形成了正面的影响，体现出了较为明确的制约力；结构性因素中的生产资料和劳动市场对于农牧民贫困也形成了显著影响力，可见生产资料的丰沛与劳动市场的优化是特困农牧民摆脱贫困的重要依托；而排斥性因素在实际测量中的作用则比较有限。同时，农业人口更容易受到文化性因素的影响，人口的增长也会成为脱贫致富的障碍；而从事纯牧业的农牧民更容易受到结构性和文化性的双重影响，人口增长所起到的作用也较为积极。质性研究则进一步反映出，农牧民的贫困属性主要以文化性和结构性的因素为主，文化资本的不足、文化观念的落后、文化交流的不畅和劳动能力的有限等原因都成为阻碍农牧民脱贫致富的关键性因素，而排斥性因素对于农牧民贫困问题的影响在访谈中则很少被提及。

3.从反贫政策来看，研究发现目前基层政府虽然在反贫意识上具有较高热情，但是在制度设计的有效性上存在一定偏差。在制度设计中，目前地方政府对所有潜在的致贫原因均有所覆盖，从而形成了一个包含16项主体政策的全面反贫网络，这显然为未来的反贫工作提供了基础。当然，研究也发现目前反贫政策的整体设计以结构性因素为主，对于文化性因素的针对性设计则相对较少，这显示出其整体的制度设计仍然是以基础设施、移民工程和优化产业等可观察反贫项目为主，对于更为深层的文化反贫工作具有较为有限的支持。

表4地方政府反贫政策的宏观框架设计

（二）研究结论的深度解读

从理论上看，西部民族地区特困农牧民的贫困属性更加契合文化性理论和结构性理论，与排斥性理论则具有一定差距。其中结构性的研究结论显示出，西部偏远地区生产资料的占有、区域市场的健全仍然是反贫制度中需要着力考虑的因素，该因素在肯定伦斯基（Lenski）和戈登（Gordon）理论的基础上反映出有限资源条件对于民众反贫能力提升的显著约束，体现出西部地区恶劣自然条件下反贫工作的艰巨性。文化性贫困属性则反映出该地区农牧民群体容易在现代市场观念与传统文化之间进行徘徊，前者能够为该群体提供了更多脱贫致富的机会，后者能够为该群体提供心理安慰，对两种观念的不同认知不但会深深固化本地区民众的贫富差距，而且容易使针对特困农牧民的相关政策难以获得被帮扶者的理解，因此该议题才是未来反贫工作的核心要点。研究同时发现，排斥性贫困属性并未成为较为重要的致贫因素，这种观点否定了森（Sen）和纳拉杨（Narayan）等人的假设，并显示出我国汉族群体对于少数民族群体并未具有明显的排外意识，农牧民群体与主流社会并未形成大范围的社会融入障碍，其与主流社会的隔阂很可能源于文化自信基础上的自我约束。

然而解决该核心问题却在实践中异常艰难，这也是为什么当前政策主要围绕结构性因素展开的主要原因：（1）从政策定位来看，文化反贫在民族地区的开展往往带有很强的政治敏感性。特困农牧民相对落后的固有观念与非市场化的贫困文化的确使其容易遭受到更大的贫困风险，但是这种特定的贫困文化又往往根源于其文化自信，因而文化反贫工作往往容易和民族文化保护工作发生激烈的冲突。（2）从政策风险来看，文化反贫工作的开展容易使得部分民众产生不满。由于贫困民众往往是民族传统的坚定守护者，贫困文化又能够给予贫困者极大的心理慰藉，因而对民族文化的扬弃容易使得部分民众出现强烈的不适感，从而大大降低反贫工作的可接受度。（3）从政策考核来看，文化反贫工作也不容易受到政府的高度重视。在既有的政绩考核体系下，快速、可见和高效的反贫措施往往能够最直接地反映反贫成绩，因而基础建设、移民搬迁和产业转型等结构性政策更容易受到政府的亲睐；而对于长期见效的文化反贫政策，目前在政绩考评中也缺乏足够的吸引力。

（三）未来路径

基于以上的分析结果，本研究有以下三点建议：（1）努力加强对民族地区反贫规律的认知，对于农牧民的贫困属性应当强化“精准识别”。民族地区的反贫问题目前受到了政府的高度重视，并成为地方政府年度的核心任务，其反贫积极性目前较为强烈。然而在了解农牧民贫困属性与反贫工作的规律性方面，目前无论是学术界还是实践界都还存在严重的不足，尚需要两者结合起来开展更为系统的研究。从当前“精准识别”的时代要求来看，既需要准确地厘清哪些人群属于特困人群，还需要明确地分析既有贫困者可能存在的典型规律，进而在理论探索的基础上深化对于本辖区内贫困居民普遍性贫困因素的认识，这应当成为当前地方政府贫困治理的重要前提。（2）积极推动文化反贫工作的开展，努力推动针对特困农牧民的“精准帮扶”。目前的研究发现，文化反贫在农牧民反贫工作中具有极为重要的价值，且在政策定位、政策风险和政策考核等方面都面临着较为严峻的困难，因而未来应当明确文化反贫的具体领域，舒缓文化反贫的风险，增加文化反贫的认可度，这样才有利于通过长期的文化提升来改善农牧民的发展环境。在当前的贫困治理过程中，农牧民本身在市场意识、文化交流和教育水平方面都还存在着较大的差距，政府部门对于长期性文化性反贫措施的工作热情也相对缺乏，对于特困农牧民仍然难以做到“精准帮扶”，因此这应当成为我国未来反贫工作的重点方向。（3）有效体现民族地区反贫政策的特点，对于政府反贫工作应当做到“精准管理”。完全通过借鉴其他地区的反贫经验来促进民族地区的经济发展并不能够一劳永逸地解决本地区经济增长问题，这是因为民族地区的经济发展基础和自然环境既不能够完全与其他贫困地区相比较，又不能够忽视民族地区文化、风俗、观念对于反贫工作的影响，反贫政策必然要结合本地区自然条件、劳动力条件和民族文化来形成长久的贫困治理机制。未来反贫考核工作应当积极考虑西部民族地区的反贫难度，对于其在任务制定、政策设计和方法选择方面保持更大的耐心和弹性，鼓励基层政府采取符合本地实际情况的措施来完成反贫目标。

注释：

①需要明确指出的是，目前一些学者认为贫困属性存在着结构性和文化性两种分析理路，并将社会排斥理论视为结构论观点的一部分，比如周怡发表的《贫困研究：结构解释与文化解释的对垒》、贺巧知和慈勤英发表的《城镇贫困：结构成因与文化发展》等都持此观点。但是，由于社会排斥理论近年来发展迅速，且已经与结构论观点具有显著的区别，因此更多的学者还是将其单独视为一种研究范式。

②实际上，一些学者在上世纪80年代就已经认识到了这种差异，比如Robert Walker就在相关研究中认为贫困的界定方式包括收入视角下的的贫困、物资视角下的贫困和公共资金提供视角下的贫困。

③在实际测量中，收入的测量主要通过“你去年一年的各项收入共计有多少钱？”的问题进行询问，回答者回答具体的数额，研究进行十等分的处理。资金的测量主要通过“你现在的存款数额大概有多少元？”的问题进行询问，回答者回答具体的数额，研究进行十等分的处理。而状态的测量则主要通过“你是否具有下列生活设施？”进行询问，回答的选项有“洗衣机”、“电冰箱”、“电视机”、“热水器”、“电话或手机”、“农用车”、“摩托车”、“汽车”、“电脑”、“暖气”等10个答案，研究进行十等分的处理。

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（编辑：刘晖霞）

F323.8

A

1009-4997（2016）02-0103-12

2016－04-10

万国威（1986-），男，河南濮阳人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，硕士生导师，中国社会福利专委会理事，研究方向：社会政策；唐思思（1995-），女，广东广州人，兰州大学管理学院硕士研究生；王子琦（1995-），男，山东莱芜人，兰州大学管理学院硕士研究生。

本文为教育部重大攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”（编号为10JZD0033）的成果。