政府与官办慈善组织新型关系及其构建——以深圳经济特区社会工作学院为例

2016-07-21褚蓥

甘肃行政学院学报 2016年2期

关键词：官办工学院慈善

褚蓥

（华南师范大学　公共管理学院，广州　510631）

政府与官办慈善组织新型关系及其构建——以深圳经济特区社会工作学院为例

褚蓥

（华南师范大学公共管理学院，广州510631）

政府与官办慈善组织的关系是亲缘型关系，而政府与民办组织的关系则是业缘型关系。两者本质不同，方向相反。官办组织之上承载了很多政治职能，而这是民办组织所无法承载的。但是，随着官办慈善组织改革的不断推进，政府与官办慈善组织的关系将发生变化，可能导致官办组织所承载的特殊职能无法履践。这一状况阻碍了改革的推进。现有的研究仅关注政府如何接纳民办组织，或者政府如何增进官办组织之自主性，却未关注这一问题。基于对深圳市政府在处理深圳经济特区社会工作学院自主运营问题上的一系列制度安排的观察，提出了政府与改革后的官办慈善组织是一种新型的关系。其既拥有业缘关系的形式要件，又具备亲缘关系的实质要件，故而应被称作“亲缘基础上的合作关系”。这一关系的上述特点决定了两个基本事实：（1）政府无需担心在改革后，官办组织会游逸于自身的管控之外，甚至演变成为自己的对立面；（2）学界所希望的官办组织之改革可能使其代表社会力量的想法是不切实际的，市民社会之理想也无法安放于此项改革之中。同时提出，要维系此种关系，政府需从三个层面供给制度：宪法层面、原则层面和操作规则。宪法层面注重政治导向和功能方向；原则层面包含保持主导、减少干预和外部管控等，而操作规则则应根据原则层面之安排再行细化。

慈善组织；亲缘关系；业缘关系；权变主义；嵌入式管理

一、问题的提出

政府与慈善组织关系的问题，素来关涉国家与社会的基本政治安排，兹事体大。政府也一贯十分重视。仅十八大以来中央出台的文件，凡重点论及这一问题的，已有5份之多。其中，尤以2014年11月下发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》的提法最为明确，即：“在政府保障困难群众基本生活的同时，鼓励和支持社会力量以扶贫济困为重点开展慈善活动，……形成慈善事业与社会救助的有效衔接和功能互补，共同编密织牢社会生活安全网。”由此，慈善事业在我国的定位明晰可见，即政府在社会救助领域中的补充力量。

然这一定位有一个重大的问题，即在引入“大慈善”概念后，慈善事业与政府的关系不明确。2016年，全国人大正式通过《中华人民共和国慈善法》。《中华人民共和国慈善法》立意高远，第三条提出了大慈善概念，即“本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动”。所以，大慈善应以社会公共利益为主体内容。那么，上述关于慈善事业是补充力量的表述与上述大慈善的界定关系又是怎么样的？大慈善是否仅是社会公共利益领域中的补充力量？政府是否是社会公共利益领域中的主导力量？对于这些问题，目前尚无明确的答案。

因此，就政府与慈善组织之关系而论，似尚晦暗不明，有待深入探究。一般认为，按照慈善组织的属性区分，可以将之分为民办组织与官办组织，故而，仅就这一问题而论，也可分为两个层面：其一，政府与民办组织之关系问题；其二，政府与官办组织之关系问题。一般认为，关于这两个问题的探讨，应集中在如下层面：就前者而言，由于民办组织长期得不到政府的认可，在社会事业中定位尴尬，所以，其主要的问题是政府对民办组织接纳与否的问题；就后者而言，官办组织长期淹没在政府之中，缺乏活力，效能低下，因此其主要问题是政府对官办组织之放手与否的问题。对于这两个问题，已经有很多学者作出颇多有价值的探讨，提出诸多有意义的理论。故而，就此二者而言，已经难以提出太多新的理论了。

不过，时移世易，随着官办组织的改革日渐推进，有一个新的问题也随之出现，而学界未能给予足够的关注。这便是，随着改革的不断推进，政府与官办慈善组织的关系出现了一些新的变化，政府对官办慈善组织逐步放手，将之推向市场。如前所述，众学者对政府与官办组织关系问题的研讨，皆集中于政府对官办组织放手与否。而现在政府已经放手官办组织。那么，接踵而来的问题是，政府又该如何处理其与官办慈善组织的这种新关系呢？其中会否出现某些政府不可控的因素呢？此中埋藏了诸多隐患，如不谨慎探讨供给制度，则可能引发风险。

故而，本文的研究对象，是“放手后”的政府与官办组织的关系问题。笔者选择了一个典型案例作为分析对象，抽象出其中之制度安排，以供实务界引鉴。

二、文献综述

诚如上述，关于政府与慈善组织之关系问题，学界同侪虽皆关注之，然立足之基点在于二者。

（一）政府与民办组织的关系问题

对于这一问题，学者们主要关注政府对民办组织接纳与否。郭小聪综合诸家之言，总结得出在已有之关系研究中，共包含四种视角：契约主义、法团主义、合作治理和分类控制。[1](P155-162)诸多学者也对四种主义有各自的论述。具体而言：

（1）契约主义。所谓契约主义，即指慈善组织作为与政府的平等相对方共同参与社会事务之事提供背书。“社会组织与政府之间是平等的契约关系。社会组织作为政府购买服务的提供方，政府作为购买服务的出资人，二者在平等互利的条件下，共同签订政府购买服务契约……因此，社会组织与政府之间是一种平等的契约关系，而不是上下级的隶属关系。”[2](P48-51)

（2）法团主义。法团主义的重点在于吸纳，即以国家干预的形式，将各类组织制度化、正式化，以使其代表与维护国家的利益，履行公共职能。有学者认为法团主义之分析视角尤为适合我国，但也有学者认为此举为削足适履，“法团主义只具其形而不具其实，大多数垄断性社会组织并没有真正代表组织成员的利益，而更多的是代表政府的利益。”[3](P145-182)

（3）合作治理。合作治理立足于政府与慈善组织间的合作关系，但其本意却又在于政治权力分配形式的变革。它“是这样一种治理安排，即一个或多个利益相关者与公共机构围绕公共政策或公共项目等公共事务进行协商式的合意决策过程，形成以共识为导向的决策”。[4](P155-162)

（4）分类控制。分类控制是我国学者康晓光最先提出的。其认为政府可根据自身的利益需求，以及被控制对象之挑战能力及社会功能，设计自身之控制策略与控制强度。[5](P228-246)基于这一视角，有学者提出了嵌入式管理理论，即政府以吸纳为目标，对慈善组织进行政治、结构和功能等之嵌入。[6](P118-128)

综上而论，众学者对政府与民办组织间的关系已有深入的研讨。但根据实践经验，可知这种理论总结无法适用于政府与官办组织的关系之间。因为政府与民办组织间主要以业务合作的方式形成联系，一旦业务合作结束，两者又成为没有联系的独立主体。故而，其是一种业缘型的关系。而政府与官办组织的关系显然不同，其与官办组织间不依赖业务合作便天然有一种联系。这种联系超越于业务合作之上，似乎受某种天然的源自于亲缘关系的因素的主导。所以，其是一种亲缘型的关系。两种关系本质不同，自不可同日而语，也不能将前者的研究直接用于后者。

（二）政府与官办组织的关系问题

学界亦关注政府与官办组织之关系问题。其主要从两个方面入手：

（1）关系形态。关于官办慈善组织与政府之间的关系，学者多认为其存在明显的体制依赖。龙永红基于对个案研究，提出“官办慈善组织实质是政体结构内成员之一，其资源动员逻辑主要表现为依赖国家政治机会结构中的合法性资源，在动员技术上注重行政组织的网络化动员和符号价值动员”。[7](P80-87)何云峰、马凯则直言官办组织自身的角色定位和公益宗旨发生了错位和变质：“一是背离了社会团体非营利性的基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实际上变成了经济组织；二是过多参与政治，或者因政治需要而建立，被当成了政治组织。”[8](P1-6)对此，毕素华也持同样观点，认为官办组织是“政府体制内增量改革的产物”，占有大量资源，是应予改革的对象。[9](P40-46)

（2）关系破除。鉴于政府与官办组织间的特殊的关系，故学界集体希望打破此类关系，给予民办组织以入场的机会。因此，有不少学者们探讨官办组织的改革问题。就此问题，多位学者著有宏论：罗文恩分析了去行政化改革之主要内容，认为行政化与市场化是两个相对立的逻辑。要推进去行政化，便需要走向市场化。由之，其基于对中国红十字基金会、中国扶贫基金会等案例之研讨，提出官办慈善组织市场化改革之关键举措包括四项：行政化困境、人事制度变革、引进企业化管理模式、塑造项目和组织品牌等。[10](P65-89)

徐家良关注改革之路径。其同样基于多案例之对比研究，提出政府型慈善组织之转型路径包含三重：社会化、企业化、市场化。其中，社会化即指“政府型慈善组织扯断与政府的制度性关联”，是“网络结构性路径”；企业化即指“慈善组织运作按照企业的方式进行管理”，是“组织机制性路径”；而市场化即指“通过商品买卖、投融资等营利的方式进行运作”，是“组织增能性路径”。[11](P28-32)

翁士洪研究阻碍改革的机制问题。翁士洪基于对中国青少年发展基金会之研究，发现其内卷化呈现四个方面，即：制度空间的边缘化、组织机构的官僚化、组织行为的策略化和功能作用的游离化。而导致内卷化之深层机理则在于政府提供之制度空间、外部援助资源不足，以及结构的选择偏移导致组织的官僚化。[12](P84-128)

综上所论，在学界对政府与官办慈善组织关系的研究中，既有关于关系形态的研究，也有关于改革路径、内容与阻碍机制之研究。这些研究的内容十分详尽、完备，而且确为现实之亟需。

但是，笔者以为，上述研究依旧存在一个问题，即研究策略的问题。我国学者的研究策略仿佛是看到有人落水，并为人指明自救之法，却只告知出路之大概方向，未曾描述彼岸之具体景象。由此，自救之人虽挣扎达到彼岸，却依旧不知如何自处。由此，自救的希望实为海市蜃楼，而自救的努力亦将前功尽弃，成为幻影。易言之，在推进官办组织的去社会化改革后，政府如何与官办组织相处？政府又如何继续发挥官办组织的特殊政治功能？维系两者间关系之制度当如何设计？此类问题皆为困扰政府的最为严重的问题，是令政府的改革行动畏首畏尾的关键。而对于这些问题，我国学者是没有研究的。这正是我国既有研究中的一个疏漏。

（三）小结

综上所述，我国学界对政府与慈善组织关系的研究，集中于两个层面：政府与民办组织之关系问题；政府与官办组织的关系问题。前者之研究虽然完备，却不适用于后者；后者之研究虽然精深，偏存在策略偏差。故而，我国政府在官办慈善组织层面之改革之所以如此缓慢，除受到路径依赖的掣肘之外，还有受笔者所提及的问题的困扰。

笔者以为，以政府与改革后的官办组织的新型关系为对象开展研究，实为推进官办组织社会化改革的必要基础。除此，改革当难有实质性推进。所以，本文之研究重点便在于此。

三、理论框架

（一）两种关系

诚如上述，政府与民办组织间的关系不同于其余官办组织间的关系。其中，政府与民办组织间的关系为业缘型的关系，而与官办组织间的关系则为亲缘型的关系。为了清楚地表达这两种关系的特点，笔者将这两种关系分别总结为“业缘型关系”和“亲缘型关系”。关于这两种关系，我们可以从实质要件与形式要件来作出界定：

（1）业缘型关系。所谓业缘型关系，是指政府与民办组织之间仅存在正常的业务合作关系，而没有超越于其上的其他关系。

具体而言，在实质要件层面，其主要表现为“自创自主”。既然民办组织并非为政府创立的，那么其对政府的态度也就是权变的。在政府有资源供给时，其向政府靠拢，反之则远离之，投向其他资源方。有学者将这种生存策略称为“游走的策略”，“这些行动策略的显著特点是游走于国家与社会之间，左右逢源，并在生存与自主之间取得平衡”。[13](P155-168)这就是一种典型的权变主义。而且，民办组织的运营，除特殊情外，多不接受政府之干预，而是全凭自身决策。所以，在实质要件层面，政府与民办组织的关系为“自创自主”。

在形式要件层面，其主要表现为“平等合作”。这便是说，民办组织与政府的关系是立足于两者平等地位之上的。两者间是平等的合作关系，而非依赖关系。

（2）亲缘型关系。所谓亲缘型关系，是指政府与官办组织之间存在超越于正常的业务合作以外的特殊关系，特别是资源供给、人事安排等。但其实质是政府对官办组织特殊的政治信赖与职能安排。

具体而言，在实质要件层面，其主要表现为“他创依靠”。所谓“他创依靠”，指的是政府对官办组织的特别定位是一种社会治理的特殊政治安排，而且政府也经常直接或间接参与官办组织的运营，并向其供给大量资源。

在形式要件层面，其主要表现为“隶属执行”。这便是说官办组织多处于政府之下，且接受政府的财政资金支持，接受政府的人事安排，听从政府的任务指派。

将上述两种关系汇总，可做成表1：

表1政府与两类慈善组织关系之要件

由上表可知，亲缘型关系与业缘型关系之间存在诸多差异。那么，是什么原因导致了这两种关系如此的不同呢？这种不同又会产生什么影响呢？

（1）业缘型关系的特殊性及其原因。诚如上述，面对政府，民办组织采用的是权变的态度，而面向民办组织，政府亦采用接纳或压制的态度。这是业缘型关系的特征，即两者的业务合作关系并不稳固，或可因诸多外部因素而变化。

关于引致这一关系状况的原因，有学者将之总结为信赖基础不稳：“为了维持长久且稳定的合作关系，信任必须是相互的，仅有单方面的信任，难以让双方的信任持续下去”。[14](P48-54)笔者也认可这一观点，并且进一步认为其实质或可进一步总结为业缘型关系上无法承载除业务以外之其他任务。而在中国政治之现有情势下，能否承载除业务以外之其他任务，才是关系稳固的基石。

（2）亲缘型关系的特殊性及其原因。诚如上述，其与官办组织之关系属于亲缘型关系，属于内向性关系。亲缘型关系的一大特点是稳定、牢固。那么是什么导致这种特点呢？是中国传统文化对亲缘型关系的特殊认同。

考虑到中国社会的传统，在亲缘型关系上，通常承载了诸多业缘型关系所无法承载的使命。这即是说，除业务合作以外，官办组织还承担了政府的政治功能，其中尤以关联人群的凝聚、服务与管控为最重要。此事关系社会稳定之大计，兹事体大。故而，即便政府决定不以官办组织为行政事务的抓手，大力推进官办组织的社会化改革，此类组织的政治功能仍将保留。这是政府与民办组织之关系中断然不含有的，是具有特殊性的。所以，政府对官办组织之态度异于其对民办组织之态度，不仅仅是一个信任与否的问题，而是一个对不同关系不同认同的问题。这是天然即有的，要通过人力强行变革，需要费极大的努力，且成效甚低。

（3）两种关系特殊性的影响。上述两种关系的特殊性会影响政府对不同类型慈善组织的改革方向。

笔者以为，政府对民办慈善组织的改革，主要为嵌入式改革。所谓嵌入，即指政府先行深度分析慈善组织之影响因素，设定自身之政治偏好。在此基础上，政府再有针对性地设计配套的“嵌入式”策略，以对社会组织形成植入性影响。“基于特定的策略组合对社会组织的运行过程和逻辑进行深度的干预和调控。与此同时，社会组织也愿意主动或被动地接受这种干预和调控。”[15](P65-81)嵌入式之重点在于对民办慈善组织之吸纳，以免除其游逸于政府管控之外，对政治统治构成威胁之患。对慈善组织之嵌入包含三个面向，分别为：政治（政治倾向）、结构（外部网络）、功能（服务功能）。所以，其之运作机制是一个对“政治、结构、功能”三个面向的“嵌入-受嵌”的过程（图1）。

图1“嵌入式”监管体系运作机制

政府对官办组织的改革是社会化改革。所谓社会化，即指政府将官办组织推向市场，参与市场竞争。改革的目的在于增强官办慈善组织的活力，使其能与民办慈善组织相竞争。

关于社会化改革，笔者以为，其在如下方面与嵌入式改革趋同：（1）社会化改革的目标也应是增强官办组织的活力，与民办组织相竞争；（2）社会化改革的内容中也应含有外部管控的制度设计，尤其重在结构性网络构建与功能性转移安排。

同时，社会化改革在如下方面，应与嵌入式改革管理不同：（1）社会化改革的方向应在于减少内部之行政干预，提供制度空间；（2）社会化改革内容中，不应包含政治嵌入之内容，而应调整为保持政府之政治主导。

综上所述，政府与民办组织的关系是外向性关系，但嵌入式管理则是内向性吸纳；政府与官办组织的关系是内向性关系，但社会化改革则是外向性激活。两类组织与政府的关系虽然相反，改革的方向却相对，却走向了共同的终点。

（二）制度安排

诚如上述，随着改革的不断推进，政府与官办慈善组织的关系将出现诸多变化。其中一项变化就是其不直接接受政府的行政指令。故而，如何维系与官办组织之关系，令其原本所承载政治职能继续发挥作用便成为了困扰政府的问题。笔者以为，要维系政府与官办组织的关系，可以参照奥斯特罗姆在公共池塘治理中的分析框架。奥斯特罗姆认为，要治理公共池塘，需要合理的制度工具，以安排各项事务。其将制度分为三个层面：宪法层面、制度原则层面、操作规则层面。其中，宪法层面并非指真实的宪法，而是规则的规则，即制度设计的程序和方法；原则层面是对制度设计方向的把握，是对宪法层面的落实，是“一种实质要素或条件”[16](P108)；操作规则层面则是具体的制度。这一套分析框架在分析制度供给时具有一定的普适性，因为任何制度设计都必须遵循宪法程序和原则方向。所以，我们也可以将这一分析框架用于本项研究中。

基于这一研究思路，我们认为，在宪法层面，应遵循两项宏观导向：保证官办组织遵从政府之政治导向；令其承担政府转移之职能。

在原则层面，应采取一系列制度设计之原则（表2）。这些原则的主要目标是在扩大官办组织活动空间的情况下，保障政府对官办组织的主导，并建立新型的监管方式。如此，可以确保亲缘型关系依旧能承载特殊的政治任务，不至于因为改革而诱发风险。所以，下述原则一“保持主导”是维系亲缘型关系中政府的主导地位；而原则二“减少干预”是增加官办组织的活动空间；原则三“外部管控”是建立新型的监管方式。

表2维持政府与官办慈善组织关系的制度的设计原则

在操作规则层面，则应根据原则设计操作制度。

四、个案研究

（一）背景介绍

近年来，深圳市经济与社会发展迅速，催生社会对公共服务之需求。包括两个方面：

（1）经济增长迅速。自改革开放以来，深圳市经济进入快速发展期。据统计，1979年，深圳市GDP为1.96亿元，而至2013年，深圳市的GDP已经增长至1.45万亿元。在这其中，发展最快的是非公有制经济。据统计，1990年深圳市出现第一家非公有制企业，而到2013年，深圳市已有620,058家非公有制企业，占企业总数的98.41%。此外，2013年深圳市的个体工商户的数量也已达到197,508家。[17]

经济之快速增长，使深圳社会之主流人群从外来务工人员迅速转变为城市中产者。此一转变牵涉基本社会结构之转型，亦引发社会对公共服务需求之激增。其中，在深圳市比较突出的，是城市劳工福利、城市社区、服务配套等问题。

（2）城市化进程迅速。深圳市作为沿海一线城市，其城市化进程远超其他城市。1989年，深圳市的非户籍人口首次超过户籍人口。此后，非户籍人口占社会总人口的比例不断追高。截止到2013年，深圳市非户籍人口共计752.42万人，占总人口的70.79%。[18]

快速的城市化使深圳市社会呈现两大特征：

（1）陌生人社会。在深圳市的外来人口中，绝大多数是适龄劳动人口，即年轻人。其在本地无根无脉，由其所组成的社会也即为典型的“陌生人社会”。

外来人口的大量增加，导致“熟人社会”这一传统社会结构解体。大量陌生人口的进入，冲散了传统社会中稠密的社会关系网络，令熟人社会中盛行的“习俗型信任”逐步转变为陌生人社会下的“契约型信任”。[19](P58-64)换言之，传统社会结构下稠密的社会关系得以解构，转而成为一种“间断性”的人际关系。

此一情况之出现，令传统的依赖血缘关系维系的家庭内救助与服务体系难以为继。而社会对公共服务之需求又随人口之不断增加而提升，故而留待深圳市政府解决的，是如何构建现代公共服务体系的问题。

（2）“马赛克社会”。“马赛克社会”概念源于奥斯本之论述。奥斯本将之称为“具有涵盖广泛而相当划一的中产阶级组成的大众社会，转变为甚至在中产阶级内部也有很大文化差异的‘马赛克’社会（拼凑的社会）。”[20](P121)其之成因在于城市人口结构的年轻化，以及经济水平的上升。而这些成因在深圳皆是显见的。

马赛克社会之成型诱致社会成员出现两个方面之多元化，即权利主张多元化与公共服务需求多元化。其中，后者在深圳市体现更为明显。比如，深圳市中产者阶层在子女教育方面，已不满足于传统的义务教育，而需求特色教育。受此影响，深圳市的特色小学发展迅速，已有深圳市明德实验小学等数家知名特色学校。

基于上述原因，近年来，深圳市政府大力发展慈善事业，构建多方参与的现代公共服务体系。比如，政府大力发展社区服务机构。从2011年开始，深圳市在全市推广社区服务中心，向社区层面转移政府职能。截止2014年12月，深圳市共有530余家社区服务中心，每家社区服务中心每年接受政府50万元的资助。同时，在社区服务方面，其主要表现为要求政府提供差异化、多样化、专业性的服务，而非传统、单一、低质的服务。这也就促成了深圳市社区服务中心专业化的转型，即更为关注细分领域，针对具体问题提供定向服务。[21](P38-43)

社区服务中心的快速发展，导致对社工人才之需求激增。近年来，社工人才的缺口越来越大，成为了制约深圳市社区服务事业发展的一个重要瓶颈。原来此项职能由深圳市社会工作者协会承担。但政府考虑到社工协会是行业组织，不适合长期直接参与行业人才培养之工作，而且社工协会作为行业组织，在人才培训方面，也无法做到“术业有专攻”。因此，政府一直想成立一家专门的机构。

为解决这一问题，2012年，深圳市民政局领导正式提出一个构想，即创办深圳经济特区社会工作学院（下简称“社工学院）。此后三年，经过多方协力，社工学院正式成立。值得注意的是，根据《慈善法》所采取之“大慈善”定义，社工学院属于提供教育类服务的慈善组织。

（二）制度安排

诚如上述，为解决社工人才短缺之问题，深圳市民政局倡议成立社工学院。在成立伊始，政府原计划动用财政资金，以作为社工学院之创始资金。但是，经过与财政局协商，民政局发现财政资金只能用于预算目的，不得转作他用。因此，社工学院尚未成立，民政局便遇到资金短缺的问题。

为解决这一问题，民政局又尝试引入社会力量，借助社会资金办学。但是，要吸引社会资金进入，就不得不重新分割学院的管理权。此即意为，社会力量进入办学，必然要获取部分管理权。而做此类权力让渡，政府又担心可能出现的不可控因素会引发社会问题，乃至政治风险。此实为政府所不愿冒险之事。对此，社工学院某创始人曾提及：

“2012年，深圳市民政局某领导认为社会建设中人才是最重要的，要从人才培育出发，完成社会建设工作。所以，他拍板将社工人才培育的任务从协会中拿出来，实现管培分立。但是，最初设想的使用财政资金兴办学院的计划遇到政策难题。在持续三年努力后，民政局又尝试由社工协会拿出开办资金。但300万资金对于社工协会是个难题。后来，又设想由企业出钱。但是，一方面企业没有动力出钱，一方面政府也考虑到很多其他风险，最后还是找到慈善会出钱。”

故而，在社工学院兴办之始，深圳市政府便面临了一个二难困境。而要破解此二难困境，可供选择的解决方案又是有限的。其中，上佳的选择是在吸引社会资金进入的同时，又设计合理之管理制度。此策略既可获取充足的资金，又可规避潜在风险，实为两全之策。但此思路仅为宏观策略，若要归于实践，则又需设计具体制度。为此，深圳市政府设计了多项制度。

政府在设计制度时，最先关注的问题是如何保证对社工学院的主导权。传统的做法是政府直接作为学院的主管方，直接参与学院的管理工作。但是，这么做容易导致学院的活力丧失，成为政府的附庸。这是违背深圳市政府的初衷的。所以，政府换了一个思路，重新设计学院的治理结构。按照这一思路，社工学院的主办方是三方：深圳市社会工作者协会、深圳市慈善会与深圳市创新企业社会责任促进中心，政府不直接作为主办方参与其中。但是，为了保证社工学院的发展不游逸于政府之外，与政府构成对抗性关系，在其成立伊始，政府为社工学院的发展定了调，特别是确定了政治导向与宏观业务方向。

为了保证这一目标的实现，政府还设计了一套有特色的议事制度：

首先是协调委员会制度。自社工学院筹备开始，政府便在其与参与各方间建立了协调委员会制度。根据该制度安排，在筹备期间，民政局主要领导在筹备委员会中占有一个席位，而其余各方各占一个席位。协调委员会原则上每月召开一次会议，探讨学院发展方向，协调各方资源。对于这一制度设计，各方都认为“很安心”，因为这的确“保证了学院在正确的方向上前进”。

在学院成立后，这一制度得到了保留。社工学院虽然成立了理事会，且理事会成员全部由除政府以外的三方担任，但在理事会下依旧设立协调委员会。在协调委员会中，民政局主管处室之处长只占据一个席位。协调委员会不定期召开工作会议，把握学院发展方向，协调外部资源。

其次是监事制度。为保证社工学院内部治理机制的独立性，民政局领导并未进入理事会担任成员。但为确保社工学院方向的正确，根据学院章程规定，监事邀请民政局相关业务负责人担任。监事可以列席理事会，向理事会提出建议。该制度在保障社工学院独立性的基础上，又确保了政府的主导权，是精致而有效的。

另外，由于社工学院除涉及民政事务以外，还涉及教育事务。所以，学院的设立还设计一个教育局成立审批的事情。这些事情也是有三方连同民政局共同与教育局协调完成的。同时，在学院成立后，教育局还作为学院的业务主管单位，负责对学院业务合法合规性的监管职责。

当然，在确保主导权之时，深圳市政府又极为注意避免侵夺社工学院的治理权，也不希望社工学院依赖政府。关于这一做法，深圳市民政局某领导对其之解释为：

“在发起成立社工学院的时候，我们就想到不希望社工学院成为政府的附庸。我们对社工学院‘上马扶一把’，但又不想它完全依赖政府。所以，我们安排社工处推动社工学院走向市场化，靠市场的收入维持运营。同时，我们也决定不向它安排其他工作，也不想它成为政府的抓手。”

所以，在学院成立后，深圳市政府的一项重要工作是保障社工学院的自主治理，并逐步将之推向市场。这也就是说，在学院成立前，深圳市政府的主要方向是“抓”，而在学院成立后，深圳市政府的主要方向是“放”。

为了达到“放”的效果，政府的做法是将社工学院的一切内部治理事务，包括人、事、物等，全部交由以由三方人员组成的团队负责。其中，业务模块由三方共同商定，具体包括五项：专题培训、咨询辅导、课题研究、考察交流与外地来深实训、学历教育。在人事工作方面，行政人员主要来自社会招聘，而师资力量则来自外部聘请，且快速更新，但与境外组织合作时会接照相关要求向政府相关部门报备；在课程设计方面，其主要做法是根据市场之需求，设计课程模块。学院的开办资金300万元由市慈善会提供；学院的初期运营团队由三家发起单位的相关业务部门合并组成；而企业资源和品牌项目则由市社工协会、市慈善会、社责中心共同提供，如“公益星火”、“社会工作专业人才培训与实训”、“社区基金会秘书长培育计划”等。

然后，政府还配合着采取一些动作，将社工学院逐步推向市场。政府的做法是递减式供给资金。所谓递减式供给资金，即指政府向社工学院提供之资金数额逐年下调。根据该制度，社工学院的业务收入中，来自政府项目的资金比重将从80%逐年下降至20%。而且，此资金并非直接拨付，需经由政府项目的招投标。而且，社工学院的办公场地虽也由政府提供，但根据政府的设想，其仅能在半年内享受免房租待遇，此后，便需按照市场价格缴纳租金。

上述两项做法皆为“倒逼式”制度设计，其目的在于通过政府供给资金的减少，迫使社工学院以市场竞争的方式获取社会资金，维持自身的运营与发展。如此，可以培育社工学院的市场意识，能贴合市场需求，提供有价值的人才培育产品。此正深度契合推进官办组织自主性的改革本意。

综上，在“抓”与“放”之间，政府完成了对社工学院的改革，特别是在权力分配方面，构建起了“政府主导，三方主办”的基本格局。这一格局既不侵夺社工学院之日常运营管理权，推进社工学院的独立自主，又能确保政府的宏观主导权，维系政府对社工学院之宏观领导。

不过，在实际运行中，政府又认识到一个问题，那就是仅凭这两大方面的制度安排，尚不足以完全保障社工学院归属于政府管控之下。一旦其发展成熟，资金又主要来源于社会。是否可能为社会力量所左右，游逸于政府的管控之外？这一问题是令政府十分担心的，也是改革的最大障碍。

为了解决这一问题，深圳市政府与主办三方召开了多次协调会议，主要目的是构建针对社工学院的外部关系网络。外部关系网络以资源配给为纽带，沟通社工学院与资源方。其具体做法是政府帮助社工组织搭建与多个资源方的关系，在推进社工学院市场化能力的同时，又使社工学院进入政府的资源网络中。这样就能保证社工学院虽然独立运营，却不会跑出政府的管控之外了。

协调会议的目的虽然是构建外部关系网络，内容却是为社工学院协调项目。比如，深圳市政府帮助社工学院搭建了与国家民政部、各地政法委、民政局、社工协会等的关系网络，使社工学院承接了这些地方委托的培训项目和咨询项目。又如，政府还帮助社会学院搭建与深圳市某些机关单位的联系，使其获得部分培训场地的资源。这种做法容易令人接受，从而使社工学院十分主动地进入了政府构建的宏观体系之中。一旦其借助这一网络获取资源，也就不容易游离于其外，采取权变的策略，左右反复了。

另外，在社工学院成立后，政府还不断地给社工学院委托项目。深圳市是民政工作与社会治理标杆城市，有诸多外地官员、高校和社会组织人士前来观摩学习。所以，政府希望倾向于此类能力训练。政府主要的做法是推动社工学院建立相关平台，并向社工学院委托与该导向相关的项目。据社工学院负责人介绍：

“在学院成立之后，我们借助社会协会的平台优势，在深圳130余家社工服务机构、800余个社工服务单位、14个服务领域中选出30余家机构，作为‘社工服务机构管理示范单位’和‘社工人才实训基地’。同时，我们还接受了政府委托的一些项目，特别是针对公务员的社会建设、社会治理能力培训项目。比如2015年下半年，我们为深圳市区两级社工委政法委等部门举办了7批次‘社会建设与社会治理创新’为主题的培训项目,此外还承接了全国各地多个单位委托的‘社会服务机构领导力研修班’、‘社会组织培育与监管’等人才培养类和课题研究类项目。这些项目对学院初期的发展有很大帮助。”

另外，按照法律规定，社工学院需要接受政府的外部监管制度。其包括三项内容，分别为向民政局的日常工作汇报和年度报告，以及每三年接受一次教育局的评估。

通过上述努力，社工学院在社工人才培养方面表现出其他官办组织所不敢想象的积极性与主动性。比如，其通过主动探索，先后与深圳大学、市委党校、深圳城市学院等数十家单位达成长期合作关系，获得可自由使用的各类教室9,000余平方米；主动延揽贤才，不到半年就建起由上百名专家组成的讲师库；主动探索新方向，尝试与深圳大学、华南师范大学等高校合作，尝试开展学历教育；主动接洽外国高校，拟在其下创办由中外联合办学的社会创新特色学院。

（三）关系表现

经政府的多项制度安排，在政府与社工学院之间，建立起了一种合理的合作关系。这种合作关系主要表现在三个面向：

（1）政府面向：主导，但不介入。政府通过多项制度安排，获得了对社工学院的主导权。其决定社工学院的发展方向，确保社会学院对政府之适度依靠。同时，其还通过多种方式，实现对社工学院的监管。不过，政府并不直接介入社工学院之内部治理，反而通过多项制度安排，授予社工学院以自主权。因此，在政府面向，其与社工学院的关系为主导，但不介入。

（2）学院面向：依靠，但不依赖。社工学院在很多方面都倚靠政府的支持，比如项目、场地等。同时，社工学院还要借助政府的外部关系网络，以在市场化后，进一步获取外部业务。但是，社工学院又不完全依赖政府，而是保持了相当的自主性。其人事、财务、课程设计等事务完全自理，而资金来源又逐步市场化。故而，在学院面向，其与政府的关系为依靠，但不依赖。

（3）双方面向：合作，而不对抗。政府与社工学院保持了一种良好的合作关系。政府需要社工学院的产品产出，而社工学院又需要政府之资金、资源支持。两者的关系良性发展，避免了对抗性关系的产生。故而，在双方面向，两者的关系为合作，而不对抗。

五、案例分析

诚如上述，政府与官办组织的关系属于亲缘型关系，其上承载了诸多政治功能。同时，考虑到中国社会的传统，即便改革彻底完成，政府也不可能完全将此类职能托付给民办组织。所以，在我国，官办组织是政府的重要抓手，具有民办组织所无法承载的重要意义。

但受社会阶层结构向中产者方向转型的影响，政府正在大力推进对官办组织的改革。因此，在使官办组织社会化的同时，如何重新认识其与官办组织的关系，以及如何维系与官办组织间的关系便成为了困扰政府的难题。而在本案例中，对于上述两个问题皆有解答。

在关系表达方面，我们发现，在深圳市政府与社工学院之间构建起来的是一种全新的关系，与传统的亲缘型关系和业缘型关系都不太相同。具体而言：

（1）这种新型关系与亲缘型关系相类似。这种新型关系与亲缘型关系十分相似，至少符合其实质要件。如上所述，亲缘型关系的实质要件是“他创依靠”。在该案例中，社工学院为深圳市政府所倡导成立，而且政府为该学院倾尽能力，费尽功夫；在其后又配给了大量资源，大力加以培育；政府对该学院寄予厚望，委托其民办组织所无法承接之政治职能，特别是培育符合政府导向与社会需求之社工人才，解决深圳市社会主流阶层转型过程中遇到的治理模式转型问题。故而，如果说这种新型的关系与亲缘关系截然不同，恐怕是不能成立的。

但是，如果说这种新型关系与亲缘型关系完全相同，那也是不谨慎的。亲缘型关系的形式要件是“隶属执行”。但在此案例中，社工学院并非隶属于政府之下，而是独立的实体；并不直接执行政府的行政指令，而是开展市场化的运营。故而，这种新型关系并不符合亲缘型关系的形式要件。

综上所述，这种新型关系仅符合亲缘型关系的实质要件，却不符合形式要件。其并不是严格意义上的亲缘型关系，而是一种独立形态的关系。

（2）这种新型关系与业缘型关系相类似。这种新型关系与业缘型关系十分相似，至少符合其形式要件。如前所述，业缘型关系的形式要件是“平等合作”。在本案例中，社工学院在项目中扮演了一个平等的乙方的角色：其凭借自身业务能力承接政府项目，乃至社会项目，赢得资金。这是一种合作关系，而非其他形式的关系。故而，若论其与业缘型关系截然不同，恐怕也是不谨慎的。

但是，其并不符合业缘型关系的实质要件。业缘型关系的实质要件是“自创自主”。社工学院并非是自主创立的。而且，诚如上述，民办组织多采取权变的态度，在需要时向政府靠拢，而在不需要时向其他资源方转移。社工组织不可能，也无需采取这种行动策略。其需要在跟从政府的方向的前提下，与政府保持良好的合作关系，不能背离政府，倾向其他方面。故而，这种新型关系并不符合业缘关系的实质要件。

综上所述，这种新型关系仅符合业缘型关系的形式要件，却不符合实质要件。其也不是严格意义上的业缘型关系，而是一种独立形态的关系。

通过以上分析，我们认为，深圳市政府与社工学院的关系既不同于亲缘型关系，也不同于业缘型关系，是一种新型的关系。而且，这种新型的关系具备了亲缘关系的实质要件和业缘关系的形式要件，是一种混合式的关系。为了清楚地分析其特征，我们可以以图2标示：

图2深圳经济特区社会工作学院与政府关系之特征

所以，参考社工学院这一案例，笔者以为，政府与改革后的官办组织间的关系应是一种新型的关系。这种关系或可被称为“亲缘基础上的合作关系”。其有亲缘的基础，又是一种相对平等的合作关系（表3）。

要维系这种关系，政府就需要设计一些特殊制度。结合上述案例及依照前述之理论框架，我们可以作出如下分析：

表3三种不同关系比较

其一，宪法层面。社工人才培养，此事看似甚小，其实甚大。深圳市近年来经济与社会环境的变化导致社会主流阶层向中产者转移。这是深圳市面临的首要政治问题，即社会治理方式转型的问题。而社工服务的提供与社工人才的培养则是这一政治问题中的一个细分层面。深圳市政府认识到这一问题的重要性，倡议成立社工学院。所以，社工学院身上明显承载了民办组织所无法承载之政治职能，即培育符合政府导向与社会需求之社工人才，解决深圳市社会主流阶层转型过程中遇到的治理模式转型问题。

要实现这一目标，结合前文提及之理论框架，政府应确保两个宏观导向：保证官办组织遵从政府之政治导向；令其承担政府转移之职能。在本案例中，深圳市政府做了如下两方面的工作：（1）政治导向，即时时以政治方向要求社工学院，确保其遵从政府的整体政治导向；（2）功能方向，即政府为社工学院设定了五大业务模块：专题培训、咨询辅导、课题研究、考察交流与外地来深实训、学历教育。

划定这两个方向之目的，既为社工学院限定发展方向，又为后续制度之设计限定范围。此后，关于政府对社工学院供给之制度，皆可从这两点思考，找到根据。

其二，原则层面。根据上述分析框架，在原则层面，制度设计应遵循三大原则：保持主导、减少干预与外部管控。在本案例中，政府对社工学院的制度设计也是从这三方面来的：

（1）保持主导。为保持社工学院方向正确，政府主动获取了对其的主导权。这种主导权体现为教育局对社工学院的审查权，以及民政局领导对社工学院主要事务的议事权。因此，在保持主导方面，其主要内容是：政府要在关键位置加入决策，掌握官办组织政治方向和业务方向。

（2）减少干预。为保障社工学院的独立性，政府主动让渡部分决策权给三个主办方，令其自行决策。同时，为了加强社工学院的独立性，政府还采用倒逼式的策略，令社工学院不断走向市场，靠自身能力运营。因此，在减少干预方面，其主要内容是：政府供给宽松的制度，向官办组织的运营方提供制度空间，让渡运营权；逐步减少对官办组织的资源供给，令其走向市场，增强其市场竞争力。

（3）外部管控。为使社工学院在独立运营的同时不游逸于政府管控之外，政府又通过多种手段对社工学院开展外部管控。因此，在外部管控方面，其主要内容是政府获取对官办组织的外部监管权，包括资源、项目和行为。

其三，操作规则。根据前述分析框架，操作规则是根据宪法层面和原则层面设计出来的。在上述案例中，政府对社工学院是从三个方面入手的：

（1）保持主导，即保持政府对社工学院的主导权。在这方面，政府设计了两方面的规则，即准入规则与议事规则。

（2）减少干预，即减少行政力量对社工学院运营的干预。在这方面，政府设计了两方面的规则，即自治规则与倒逼规则。

（3）外部管控，即构建对社工学院的外部监管体系。在这方面，政府设计了三方面的规则，即外部网络、功能转移与行政监管。

总结而言，基于上述分析，我们可将这种新型关系的制度安排从宪法、原则和制度层面整合为如表4：

表4政府与官办组织之关系及其制度安排

最后，值得说明的是，上述研究结论决定了两个事实：其一，政府无需担心改革后官办组织会游逸于自身的管控之外。只要通过合理的制度安排，即可保证官办组织遵从自身的导向，为社会治理服务。其二，学界所普遍期望的官办组织的改革可能使其代表社会力量的想法是不切实际的。有学者提出，“非政府组织在社会改革和政社分开的潮流中，确立其独立的法律人格，可以逐步摆脱其官办色彩，且职能定位更多的‘以社会为中心’，真正体现其草根特色”。[22](P23-26)显然，这种想法是难以实现的。而比这一点更难以实现的，恐怕是通过官办慈善组织的社会化改革，推进社会领域的充分发育，构建“建立在平等和自愿基础之上的公民自治”的理论构想。[23](P104-106)笔者以为，这实为官办组织改革所无法承载的重任。

六、结论与讨论

本文基于对深圳市政府与社工学院案例之探讨，发现在推进社会化改革后，政府与官办组织间的关系既不是传统意义上的亲缘型关系，也不是业缘型关系，而是一种新型的关系。这种关系是一种混合式关系，应被称为“亲缘基础上的合作关系”。这种新型的关系与西方理论上认为的慈善组织与政府的关系截然不同。这是为什么呢？

笔者以为，造成这种差异的原因在于西方现实政治与中国现实政治的历史传统的差异。基于政治哲学之回溯，可知市民社会与公民自治的前提是自由且节制的个人。自古希腊以来，西方国家是个人的结合。在古希腊城邦时代，关于国家共同体的认识，亚里士多德之观点颇具代表性：“个人是城邦的组成部分，每一个隔离的人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体”。[24](P9)人文主义兴起之后，个人是国家“共同体”基础的认识更是日渐成为社会共识。比如，洛克曾言，所谓“commonwealth”，是指“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋求他们彼此间的舒适、安全和和平的生活。”[25](P60)此乃西方社会的政治理想与传统。

就我国而言，我国社会的整体结构素来与西方不同。我国传统上未见个人，只见家庭。个人皆为家庭中之人，而非独立的公民。受此影响，我国素来不注重培育具有美德的公民，而重视培养恪守伦理的家人；不注重个人政治权利的行使，而注重家长权力的集中。同时，我们根据血缘关系之远近来判断与人关系的亲疏。此种历史传统对我国现代仍有影响，其中一个表现即为政府与官办组织之亲缘关系，以及政府对社会事务之主导。此种情况既然源于社会传统，又为社会公众所广为接受，故在改革后的官办组织中也将留下痕迹。所以，笔者以为学界所普遍期望的对官办组织改革，可能提高民办组织的地位，使慈善组织成为社会力量的代表的想法是不切实际的，也是不符合中国现实环境的。

但是，本文之研究仅限于个案，且此项改革尚属起步，其后是否会发生改变还有待观察。故而，此问题还有待深入研究，尚无定论。

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