权力游戏与产业组织体制变迁——以中国石油产业为例

梁　波　孙清波

（上海大学　社会学系，上海　200444）



权力游戏与产业组织体制变迁——以中国石油产业为例

梁波孙清波

（上海大学社会学系，上海200444）

1998—2008年间，中国石油产业的组织体制经历了从传统计划行政式体制向现代公司体制的重要转变。区别于既有研究强调市场与国家决定性作用的结构性解释，本研究引入法国组织社会学决策分析的推论方式，从权力游戏的角度，探讨了影响中国关键性产业治理变迁的深层影响因素及其作用机制。研究发现，中国石油产业组织体制变迁，其深层的动力来自于行动者间构建的特定权力游戏。在一定意义上，产业治理或产业变迁的过程本质上就是一个复杂的有组织集体行动过程。

权力游戏；中国石油产业；组织体制变迁

一、问题的提出

大致在2008年以来，面对全球政治经济格局的深刻重组，社会各界对中国经济的增长和产业治理模式给予了诸多关注。其中，人们普遍关心与争论的问题之一：在发展主义的经济治理传统下所形成的，以石油、电力、铁路等关键性产业国有垄断性发展的产业体制是否妨害了中国经济增长的效率，应以什么样的方式对这些关键性的央企垄断产业进行实质性的重组与改革，尤其是如何才能更好地让民营与社会资本更多地进入这些产业，以增进这些产业内的市场竞争与活力。客观来看，对于这一重大战略问题的回应，到目前为止，我们的国家及其治理实践仍然处于“探索”过程中。2005年前后以来，中央政府也曾先后多次出台相关产业政策，倡导支持和扶植民营资本进入传统垄断行业，但这些政策的效果却仍然不明显。

因此，本研究试图提问：为什么国家对于这些关键性国有产业的改革总是显得“步履艰难”，为什么国家一系列的产业政策往往不能改变传统的产业格局？是市场机制的失灵，还是制度的失效，抑或是其他更为复杂的影响机制，导致这一复杂产业治理现象的发生？为回答这一问题，本研究试图以中国石油产业（1988—2008年间）组织体制的变革为例，从产业的社会学研究权力游戏的角度，探讨影响中国关键性产业治理变迁的深层影响机制。历史地看，以1998年为关键转折点，中国石油产业经历了一次巨大的产业制度变迁（Wang，1999；诺兰，2000；杨嵘，2004）。其中，在国家对石油产业大改革大重组的背景下，中国石油产业的组织体制实现了传统的国家计划行政式企业体制向现代公司制的重要转变。作为一种组织与制度变迁现象，这一转变隐含着的深层逻辑与机制能够为当下的经济与产业治理提供重要的启示。

二、视角与方法

关于产业组织体制的变迁，西方学界已经形成较多的经典研究。以理查德·斯科特等学者为代表的经典组织理论就明确提出，组织的第一性问题就是要解决环境的复杂性问题，组织需要不断处理其与环境的复杂关系。而影响组织变迁的环境因素主要包括市场、技术、制度及社会文化结构等多重变量，组织要与其环境保持适应性的互动（斯科特，2011）。概括而言，关于（产业）组织体制变迁的解释总体上呈现出市场与制度两种理论视角的对垒（梁波、王海英，2010）。首先，关于市场对组织体制的影响，有代表性的理论解释比如以科斯、威廉姆森等为代表的交易成本经济学，试图在传统的新古典经济学的框架基础上，引入市场交易成本的核心概念及解释机制来回答市场与企业组织之间边界的问题。在1937年发表的著名文章《企业的性质》中，科斯创造性提出了交易成本这一重要分析性概念，并深刻地揭示了市场交易成本与企业管理成本的关系变化会导致企业规模和市场边界的变化（Coase，1937）。在科斯理论的基础上，威廉姆森则进一步拓展了相关理论分析。他的研究重点从资产专用性、交易成本间关系的角度，解释了为什么有些时候交易会采取等级制或纵向一体化的形式，而有些时候会采取市场或水平交易的形式（Williamson，1973）。其实，对于交易成本经济学（包括由此而来的企业契约理论）而言，无论某个产业的组织体制发生什么样的变化，从根本上都是为了解决交易成本或经济效率的问题。

效率并非是解释产业组织体制变迁的惟一机制。以经济社会学、组织社会学为代表的相关理论给予了非常不同的回答。比如，有研究者就强调了技术变量对于组织结构变迁的影响。伍德沃德、贝茨、佩罗等人的研究就发现，不同的技术水平、技术要求等特征会形塑不同的产业或企业组织形态、组织结构；组织结构的变迁本质上是适应技术进步或变迁的结果（斯科特，2011；Perrow，1967；Thompson and Bates，1957）。而作为对传统主流经济学说的“反动”而兴起的社会学新制度学派，则强调了制度环境因素对于组织结构所具有的约束性。其中，鲍威尔和迪马乔等为代表的组织制度学派研究者呈现了组织的特定制度环境，尤其是制度环境的合法性机制对于组织结构趋同的决定性影响（DiMaggio and Powell，1983）。而以弗兰克·道宾、约翰·坎贝尔、罗杰斯·霍林斯沃斯、利昂·林德伯格等为代表的经济社会学历史制度学派，则明确凸显了国家作为场域和行动者、认知与理性的社会建构、非市场治理机制等制度性因素对于产业组织变迁的重要影响（道宾，2008；坎贝尔等，2009）。

上述两种理论范式，也深刻地影响到了关于中国石油产业组织体制变革的解释。通过文献梳理，我们发现，关于中国石油产业组织体制变革，既有研究大致有两种主要的理解阐释。其中，第一种观点认为，中国石油产业的组织体制变革本质上是市场效率机制影响的结果。持这种解释倾向的研究通常认为，上个世纪90年代中后期中国石油产业组织体制变革，本身是基于效率的追求而进行的理性改革。从传统的计划式企业组织体制向现代市场公司体制的转变，意在解决中国石油企业效率不足的问题。传统计划性的产业体制、单位办社会的企业形态，在整个石油产业生产乏力、经济效益下滑的情况下，极大地增加产业运行的成本，中国石油产业组织体制的变革是市场机制的必然要求（李毅中，1999；谢雄标等，2003；刘毅军，1998）。第二种观点则认为，90年代中后期中国石油产业组织体制变革，本质上是中国国家所主导的强制性制度变迁。在当时国有企业改革重组的背景下，中国石油产业的组织体制变革是国家预先设定的改革目标之一。国家利用其具有的强大政治与行政权力，自上而下地推动了石油产业组织体制从计划式企业体制向现代公司制的转变。无论是1998年的石油产业大改革，还是之后持续的产业重组等，都是国家意志与目标的体现，国家及其产业政策对石油产业组织体制的变革起到了决定性作用（Wang，1999；杨嵘，2004）。

从已有的研究来看，市场机制与制度结构的理论解释能够为我们理解中国石油产业组织体制的变革提供有意义的理论启示。然而，这两种理论解释都有其局限性。其中，市场机制的解释过度强调了市场或效率因素对于石油产业组织体制变革的决定性影响，具有一定的效率决定论倾向；而制度结构的解释则过分强调了国家的强制性能力，因而也具有较强烈的制度决定论色彩。这两种取向的理论解释都是一种结构性的解释。他们分别在市场、国家两种结构性因素与石油产业组织体制之间建构起了直接线性的联系，而忽略了在市场、国家与产业组织体制之间并非简单的线性关系，忽略了在产业组织体制变革背后现实存在着的一系列复杂组织过程。而正是在这一过程中，围绕着石油产业组织体制的变革，相关的行动者，如中央政府、石油总公司、油田企业等之间会建构起特定的权力游戏。相对于市场与制度而言，这种复杂的权力游戏更为深刻地影响到了石油产业组织体制的变革，它在较大程度上形塑了变革的路径、模式的选择、规则的界定以及变革的最终结果。组织与制度变迁的复杂性提示我们，对于中国石油产业组织体制变革的理解，需要从既有的结构性分析转向关注行动者间权力游戏的行动分析。

为此，本研究将引入法国组织社会学决策分析的推论方式来对中国石油产业组织体制变革给予一种行动性分析，揭示在这一变革过程中现实隐含着的行动者间的权力游戏对产业组织体制变革所产生的深层影响。20世纪70年代以来，以克罗齐埃等为代表的法国组织社会学决策分析学派构建了一种不同于传统经典组织社会学的推论方式。相对于经典组织理论强调外在正式结构的约束性作用，并且把组织理解为行动者目标和利益一致性基础上的秩序之预设而言，决策分析学派更倾向于打破结构之间的确定性边界，强调行动者之间的权力关系与权力游戏对于组织运行的深层影响。在决策分析学者看来，任何组织与制度变迁，从来都不完全遵从某种先验理性和外在结构的限制；组织与制度变迁本质上是一种有组织的集体行动过程。即利益、目标、诉求等方面都存在着差异性或非一致性的行动者，在组织运行过程中，会通过自己对组织环境、自身行动能力与自由余地的理性判断，建构起与其他行动者的特定权力游戏。在其中，行动者都试图尽可能地影响规则的制定，通过各自的策略性行为，使得这种权力游戏能够尽可能地满足自己的目标达成，或者尽可能地减少自己的可能损失（克罗齐耶、费埃德伯格，2007；李友梅，2009）。任何组织的真实运行、制度变迁，都并不是如那些建立在完全理性与目标一致性假设基础上的经典组织理论所描述的理想形态。组织与制度变迁本质上是一个行动者间的复杂游戏过程，充满了行动者的策略性行动。受到西蒙等关于组织中成员及其决策行为、韦伯关于科层制理性功能等经典论述的影响，组织社会学决策分析通常包括这些推论要素：参与到特定权力游戏中的行动者都具有有限理性，都具有其相对模糊、不明言和差异性的行动目标，行动者会在判断特定的组织环境条件下，基于对自身行动能力、资源及关键的不确定性领域或自由余地，以及其他行动者可能的行动策略进行权衡判断的基础上，采取策略性行动，以试图使权力游戏的运行能够尽可能地有利于自身目标的实现（李友梅，2009）。为此，本文将从行动者差异化目标、组织环境、行动者策略等维度出发，揭示和勾勒中国石油产业组织体制变革中的权力游戏机制。

三、石油产业组织体制的历史转变

（一）国家计划行政式组织体制：1998年前

1.国家对石油企业的直接监管

1998年前，国家对石油产业进行了较严格的行政控制。政府是石油产业监管的最重要主体，同时也是石油产业投资、资源配给、人事安排、财政税收安排等方面的最终决定者。尽管1988年之后，国家曾对于石油产业尝试实施了诸如包干政策、放权让利，以及1994年左右的产业内公司化试点（高兆刚，1998；杨嵘，2004）等改革，但政府对于石油产业的监管模式并没有发生实质性转变，仍然主要通过计划体制的行政命令方式来主导和控制石油产业的发展（王维嘉等，2008）。因而，石油企业与政府间的关系仍然具有很强的垂直行政附属的特点。中国石油天然气总公司、中国石化总公司、中国海洋石油总公司等国营石油企业都听命和服从于国务院及其能源管理部门的行政指令。在国家对于石油产业实行严格的行政监管的情况下，石油企业对于国家有很强的依赖性：国家保证了石油企业的原材料供应、产品的市场销售；石油产品及原料的购买和销售都依据国家控制的价格进行。石油企业的工人获得了来自于政府的充分就业的保证。石油企业也不用担心各种债务的偿还问题，因为绝大多数的生产资金、投资资金等都由中央政府以无息的方式进行调拨分配（Wang，1999：9）。在这种政府严格监管的体制下，石油企业的经营行为是非市场化的。石油产业由于受政府严格行政化的控制，其发展过程始终都受到了国家政治系统、宏观经济政策、石油政策等的巨大影响。石油政策构成了国家宏观经济政策的一部分，它总是与重大的政治问题相关联（Wang，1999：21）。因此，政府对于石油产业的行政监管对整个产业带来了巨大的影响。如，1988年之后经过石油管理体制的调整，三大总公司的成立使得各石油公司能够集中精力发展自己的主体产业，形成一定的专业技术优势，然而，这种分割的石油政策却使得石油产业管理体制遭遇了新的矛盾和问题：没有解决好政企职能分开的问题，没有了石油产业的专管部门；资源管理体制出现混乱，石油滥开采现象严重；石油生产的重复建设严重，浪费了大量石油资源，扰乱了石油市场（王宝石等，2002）。

2.政企合一的企业职能

在国家对石油产业实施严格行政监管的体制下，石油企业呈现出明显的政企合一的职能特征。三大国有石油公司并不是严格意义上的适应市场经济要求的现代公司企业，而更多的是一种国家行政式企业，具有国家行政部门的性质与职能。1988年原石油工业部撤销后，中石油、中石化、中海油三大行政性的总公司在各自的职能上实现了对原石油工业部行政职能的一种分割。其中，中石油专营陆上石油的生产与经营，尤其是专营陆上石油的对外合作开发业务；中石化则专营石油产品的加工、炼化、成品油销售；中海油则垄断了海上石油的生产与对外合作的专营权。三大国营石油总公司承担了国家石油行业管理的部分行政职能，如对下属企业实施所有权的控制，代行国有石油资产的监管，承担制定和协调本行业内部国家计划生产指令的分解与下达的职能，协调各石油生产企业的生产、资源分配与资金投入安排，以及石油市场秩序的协调与规范、制定实施相关的环保政策等部分行政职能（诺兰，2000）。如果说1978年前石油管理体制的特点是“政府像企业”，那么，（1998年前）这一阶段的特点则是“企业仍然执行政府职能”（Gao，2002）。

三大国营石油总公司本质上是一种具有国家行政职能的行政式企业，其具体的经营行为更多地遵循国家计划和行政安排，其作为企业形式存在的职能也更多是为了保证完成国家下达的石油生产与销售的计划指令。这一属性特征直接影响到了三大石油公司的内部治理结构形态。以中石化总公司为例，其内部治理结构保持着计划体制下传统国营企业的特征，突出了总公司作为石油化工行业行政主管规划部门的行政职能属性，以及总公司与下属企业之间的垂直行政隶属关系。通过专门的计划部门，石化总公司制定年度的生产、加工、销售计划指标，并将具体指标分解到下属的油田企业或石油管理局。应该说，作为行政化企业的国家石油公司的组织结构高度适应了其为完成政府计划指令和政治任务的需求。一些早期的年度工作总结充分而生动地反映出了国营石油公司的行政化色彩或政企合一的本质。“坚持石化工业的社会主义方向，最重要的就是要把国家利益放在第一位，这是我们一切工作的立足点和出发点。我们在各种严峻的困难面前，坚持从国家利益出发，识大体，顾大局，保证完成国家计划，严格履行供货合同，及时上交财政税收……维护社会主义全民所有制骨干企业的信誉和形象。……把实现利税中的90%及时足额上交中央和地方财政，确保国家财政特别是中央财政的收入。”

3.大而全的单位制色彩

中国石油产业的企业在组织体制上还呈现出一种大而全、企业办社会的单位制属性。在再分配的经济体制下，“单位”作为国家的一种社会组织与整合方式，它是部分社会成员汲取社会资源，享受社会福利保障，获得组织认同的一种重要组织渠道。和其他的大型国营企业一样，石油产业的三大国营总公司也扮演着“单位”的角色。国营石油总公司除了经营性的主营业务之外，它还承担着诸多的社会责任与义务，诸如职工子女教育、职业培训、医疗卫生、就业、养老保障等各个方面的公共产品供给的职责。整个石油系统就如同一个封闭的“小社会”，代表着国家实行行业内的资源再分配（陈厚森，1998）。以中石油总公司下属的大庆油田为例，作为国营企业，大庆油田有一整套庞大的社会福利系统，包括住房、学校和医疗保健，为数十万人提供了从摇篮到坟墓的保障。大庆油田拥有高质量的公共服务设施，提供免费医疗和免费的教育培训。所以，“大庆”又被称之为“中国东北的挪威”（诺兰，2000）。

4.总部与下属企业的行政隶属

作为一种垂直的行业系统，国家、石油总公司、石油生产企业之间形成了一种垂直的控制系统。就石油总公司与石油生产企业之间的关系而言，主要体现为一种上下的行政隶属关系，石油总公司作为总部，直接控制着作为下属机构的石油生产企业。这种行政隶属关系的建立与维持主要是基于自上而下的行政控制，而不是现代市场经济意义上的产权投资关系。对于石油总公司而言，在一定意义上，下属的石油生产企业就是其“生产车间”，承担的职能主要就是石油的勘探、开采、生产、加工等。下属的石油生产企业本质上不具备独立法人资格，在生产、销售、投融资、人事等方面不能自主决定其经营行为（刘克雨，1994）。1998年前，石油总公司下属的各生产企业主要是各地石油管理局或石油指挥部。而这些石油管理局是石油大会战的产物。从体制上看，石油管理局仍然是计划经济体制下的传统企业模式。在垂直行政的产业组织体系中，各石油管理局名义上是独立法人，实际上仍然是总公司直接管理的生产单位。其年度的原油生产计划，由总公司直接下达，石油管理局必须完成；油品的销售计划和价格，由国家下达，油田企业必须严格执行。所以，这种企业体制，实际上只是一种行政性体制架构（陈厚森，1998）。尽管国家在1994年左右开始对部分油田企业进行现代企业制度的试点改革，但这种尝试性的改革还没有完全突破行政计划的体制，没有改变国家及国营石油总公司对石油生产企业进行直接的行政控制。

（二）现代公司制的建立：1998年后

1.大重组

1998年是中国石油产业改革的最重要年份。国家对石油产业进行了根本性的大重组。此次重组旨在改变石油产业的旧体制和旧格局，引入市场机制，改革石油企业经营机制，增强石油企业的经济运营效率，并最终打造具有较强国际竞争力的大型石油企业集团。1998年3月，全国人大九届一次会议审议通过了国务院政府机构改革的方案。该方案提出，将化学工业部、中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司的政府职能合并收回，由新组建的国家石油和化学工业局接管。新组建的石油化学工业局隶属于国家经贸委。同时将化工部和两个总公司下属的油气田、炼油、石油化工、化肥、化纤等石油与化工企业以及石油公司和加油站，按照上下游结合的原则，分别组建两个特大型石油、石化企业集团和若干大型化肥、化工产品公司（严绪朝，1998：88）。1998年4月17日，国家经贸委正式向国务院上报了《关于组建两个特大型石油石化集团公司有关问题的请示》（简称《请示》）。该《请示》根据时任国务院总理朱镕基的指示精神，提出了产业重组的基本原则：各有侧重、互相交叉、保持优势、有序竞争。新组建的石油天然气集团公司侧重石油天然气勘探开发，同时经营石油化工业务；新组建的石油化工集团公司，侧重石油化工发展，同时经营石油天然气勘探开发业务。在保持各自优势的同时，建立统一、开放、竞争、有序的全国石油资源、石化产品和技术服务市场；实现上下游、内外贸、产销一体化。两大集团公司不再承担政府职能，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。1998年7月21日国务院发函批准了国家经贸委关于石油产业改组的请示。7月27日，两大集团公司在人民大会堂隆重召开了成立大会。28日，两大集团公司正式挂牌，标志着中国石油产业重大改组的成功实现。

2.内部重组改造与上市

1999年，新成立的两大集团公司立即对其内部治理结构进行了大规模的改组改造。通过“分开”（核心业务与非核心业务在资产、人员、机构上分成两家）、“分立”（核心部分按《中华人民共和国公司法》进行改制，成立规范的公司制企业，非核心业务部分继续进行重组，逐步成为符合国际标准的专业技术服务公司和从事多种经营的现代企业）、“分流”（减员增效、下岗分流）和“分离”（逐步分离企业办社会职能，原有的石油企业分离为两部分：核心企业和存续企业）等方式，使石油企业的内部组织结构发生了重大变化（杨嵘，2004）。以中石化为例，在公司内部治理结构改组中，石化集团公司主要从5个方面开展重组改制：（1）业务重组，实行主辅分离；（2）资产重组，实行优质资产与不良资产分离；（3）债务债权重组，实行债转股，减轻公司整体债务负担；（4）机构重组，建立起法人治理结构，实行事业部制和职能制相结合的组织体制；（5）人员重组，实行减员分流，减轻企业的社会包袱（李毅中，1999）。另外，在石油产业内部重组过程中，公司的股份制改造与上市融资也是一项重要内容。1999年11月5日，中国石油天然气集团公司独家发起成立了中国石油天然气股份有限公司，中国石油天然气集团公司向其注入了与勘探和生产、炼制和营销、化工产品和天然气业务有关的大部分资产和负债。2000年2月25日，中国石油化工集团公司独家发起成立了中国石油化工股份有限公司，中国石油化工集团公司为其控股母公司。石油、石化两大集团公司内部的重组与股份制改造为其优质资产（股份公司）实施在资本市场的上市融资打下了良好基础。2000年4月6日、7日，中国石油天然气股份有限公司股票在纽约、香港证券交易所挂牌交易；2007年11月，中石油A股在上海证券市场发行交易；2000年10月18日、19日，中国石油化工股份有限公司则成功在纽约、香港和伦敦证券市场上市交易，2001年该公司又在中国A股市场上市流通，成为国内惟一在四大股市上市的公司。两大石油公司在股票市场上的成功发行流通，标志着中国国有石油企业已经逐步建立起符合市场经济要求的现代企业制度，中国石油产业组织体制开始与国际接轨。

3.持续的兼并整合

两大石油集团的组建、内部重组与上市流通并没有使石油产业内部的重组与结构变革的进程停止下来。相反，随着市场化、国际化参与度的加深，石油产业内部（2000年以来）进行了规模巨大的持续兼并整合。比如，2005年、2006年中石油实施的兼并重组就包括：（1）对大庆炼化分公司与林源炼油厂进行重组整合，整合后纳入中国石油大庆炼化分公司统一管理；（2）整合销售资源，将中国石油化工与销售西北分公司、兰州化工销售分公司、乌鲁木齐化工销售分公司、独山子化工销售分公司、宁夏化工销售分公司5个化工销售单位合并重组后成立中国石油西北化工销售分公司，将东北地区原来五个分散的化工销售公司整合并成立东北化工销售分公司，负责东北三省以及内蒙古东部地区的化工产品销售工作；（3）整合研发资源，成立了石油化工研究院和钻井工程技术研究院；（4）在完成对锦州石化、辽河油田要约收购之后，又完成了对吉林A股流通股份的要约收购（夏丽洪等，2007）。

4.改革带来的变化

1998年以来石油产业的一系列改组改造极大地变革了石油产业的组织体制。在管理体制上，1998年及之后的持续改革，改变了石油企业与国家间传统的基于严格计划指令的行政依附与控制关系模式。国家对于石油产业施加影响的手段不再是直接的行政命令，而更多的是在法律的框架内，尤其是在产权制度、《中华人民共和国公司法》等框架下对于石油产业进行调控。如，国家通过专门成立的国有资产监督管理委员会行使对石油企业的所有权，国家发改委等部门则代表国家对石油企业行使特定的行政管理职能（杨帆，2008），中央政府不再通过计划式的直接资本分配与调拨方式，而是以银行贷款的形式给予石油企业资金支持（Wang，1999：9）。由此，石油企业与国家之间不再是一种直接的行政附属关系，而是一种建立在产权之上的关系。政府对石油产业的行政管理角色开始从计划经济转变到市场经济模式（Gao，2002）。在石油企业的职能性质上，国有石油公司由传统的政企合一的行政式企业，逐步转变为符合市场经济需要的现代市场企业，从国家公司转变成了经营性公司（Gao，2002）。1998年后，国有石油企业在职能上逐步被取消了作为国家行政部门的职能，成为了拥有自主经营权的市场主体。石油公司在接受政府指导的情况下，能够自主决定其生产经营活动，如原材料、半成品等的利用，生产、采购、职工工资支付等；利润上缴的制度也转变为直接的税收形式（Wang，1999：9）。同样，国有石油公司也开始逐步摆脱传统的单位制色彩，逐步从企业办社会的体制中走出来，成为以效率、利润为主要取向的经营实体。在石油企业的内部治理结构上，经过股份制改造之后，国有石油公司基本建立起了现代企业制度的内部治理结构。如企业内部的管理体制从传统的垂直式的行政管理体制，转变为诸如事业部制结构、网络型结构、职能制结构、控股型结构等模式相结合的内部治理结构模式（孙建业，2008）。同样以中国石油化工集团公司为例，改革重组后新的组织结构更凸显了现代企业制度的组织形式特征，突出了集团内部的协调性、专业性联系以及集团内部的产权联系。具体表现为，国有石油公司内部（主要指上市公司）普遍建立起了基于股权的内部治理结构，包括股东大会、董事会、监事会等机构，这种新的内部治理结构更加科学、更加完善、灵活，有利于信息的传递和管理的协调。在集团公司内部企业之间关系上，尤其是公司总部（或集团公司）与下属的分公司、子公司之间的关系逐渐转变为依靠产权与投资关系等为基本纽带的现代企业关系模式。在新的关系结构下，集团下属的子公司、分公司都是具有自主经营权的独立企业法人，和母公司拥有同样的法人资格。母公司通过拥有子公司、分公司一定比例的股份（或全额股份）的方式来对下属公司施加影响，如财务监督权、主要经理人员指派权等。

四、石油产业组织体制变革中的权力游戏

1998年以来中国石油产业组织体制的变革，形式上是国家主导下的组织与制度变迁。通过一系列的宏大改革，石油产业逐步实现了从传统计划行政体制向现代市场体制的转变。从形式结构的角度来看，这一变革正是在国家、石油总公司、石油企业等垂直的正式体制内进行的。然而，石油产业组织体制的变革真的是如我们从形式与结果上看到的，国家单方面通过科层体制自上而下顺利实施的强制性制度变迁过程吗？通过引入法国组织社会学决策分析的推论方式，我们似乎能够发现隐含在这一组织与制度变迁过程中权力游戏的现实运行及其深层影响。

（一）超越一致性逻辑：行动者目标的差异化

从形式上看，石油产业组织体制的变革是在中央政府的强势推动下，在较短的时期内实现的一场“激进式”制度改革。从1997年开始的初步酝酿，到1998年7月改革的正式实施，前后一年多的时间里，在中央政府的果断决策和强力推动下，通过一种类似于“社会运动”的方式，成功地实现了石油产业组织体制的宏大变革。在国家、石油总公司、石油生产企业之间传统形成的垂直关系框架下，政府的改革意志得到了迅速的体现与执行。借用国有石油总公司自身的话语表达：“改革重组过程中，石化集团公司坚决拥护和认真执行党中央、国务院的决定，按照中央、国务院领导同志的讲话和批示精神，顾全大局，令行禁止。广大干部职工从政治、经济、法律责任的高度，认真对待改革，积极参与改革，思想集中，职责明确，秩序井然，保持了生产稳定、队伍稳定、企业稳定。

在这样一种一致性逻辑的认知框架下，我们会相信：1998年及之后石油产业组织体制的变革上是在一种垂直体制内进行的，一种自然而然的制度变迁过程。中央政府、石油集团、石油生产企业三者之间基于传统的行政隶属关系，形成了一种韦伯意义上的命令服从关系。在这种垂直结构下，中央政府是组织变革的主导者和推动者，其强大的政治与行政权力，保证了石油产业组织体制变革的可能性、决定了组织变革的目标、方向。作为中央政府下级的国有石油总公司在这个垂直体系下，只是政府命令的传递者与执行者，对于政府的改革指令，它能采取的行为就是贯彻指令，配合改革。而处于垂直体系底端的石油生产与加工企业，在关系上隶属于石油总公司，也是中央政府及上级总公司行政指令的接受者与执行者（见图1）。

图1垂直结构下改革的目标一致性逻辑图

然而，这种基于形式结构一致性逻辑的观察方式却忽略了改革背后潜藏着的各个行动者之间的目标差异及抗衡博弈。根据组织决策分析的推论方式，即便是在最严格的科层体制结构中，也存在着行动者自由行动的余地。基于命令—服从的形式权力的组织结构只能在一定程度上限制行动者行动的可能性，却不能完全限定行动者的行动自由。在中国石油产业组织体制变革过程中，存在着一个不显见的行动者之间的权力游戏领域。正是通过这种权力游戏，原本利益目标不一致的国家、石油总公司、石油生产企业之间能有效地实现一种有组织的集体行动，达成一种最低限度的合作。从权力游戏的逻辑出发，石油产业组织体制的变革远非直线性的一帆风顺。实际上，围绕着石油产业组织体制的变革，国家、石油总公司、石油生产企业间存在着（在利益、态度认知上）的差别，他们具有不同甚至是相互冲突的目标。

国家的目标：快速推进体制改革。对于国家而言，其参与改革游戏的目标就是要实现石油产业组织体制在很短的时间内迅速变革，改变传统体制下政府直接干预产业发展、国有石油公司市场主体身份不明确、产权关系不清晰、企业组织结构僵化的状态，这些因素限制了中国石油产业在市场化、全球化不断扩展阶段的良性发展。有研究就曾强调认为，1998年改革之前，中国石油产业的传统管理体制与企业治理结构已经不能适应新阶段石油产业发展的要求，存在着管理效率低下，不能形成企业自主经营的自主性等问题，这妨碍了石油产业现代企业制度的建立（严绪朝，1998）。

正如时任国务院副总理的吴邦国在两大集团组建大会上讲话所言，“两大集团的组建，无论对于落实国务院机构改革方案，加快石油石化工业的改革与发展……都具有极为重要的意义。”“这次改革的基本原则：一是政企分开。在组建两大集团公司的同时，成立了国家石油和化学工业局，承担起原来两个总公司负担的某些政府行政职能。”“这次改革重组实现了资源优化配置，有利于避免重复建设……增强企业的市场竞争力”“这次改革重组两大集团公司，既是结构调整的结果，又是结构调整的新开端。一些小炼油、小化工，能耗高，物耗高，产品质量差，经济效益低，这次两大集团公司的组建，将有利于这些问题的解决。两大集团公司内部要加快理顺内部关系，要缩短磨合期，为进一步结构调整打好基础”。从中，我们能清晰地看出国家的目标在于尽可能快速推进石油体制的改革。

国有石油公司的目标：解决困境与产业统合。对于中石油、中石化等国有石油总公司而言，推进石油产业组织体制的变革，其主要目标一方面在于如何解决当时对于两大公司而言日益严重的企业亏损、包袱过大，发展陷入困境的问题。另一方面在于获得并保持集团公司或总部公司对于石油产业的统合控制权，也包括总公司对各地油田企业的控制权。总体上，国有石油公司希望通过改革实现集团整体实力的提升，实现石油产业在其“统领”下的一体化发展。对此，我们可以从中国石油天然气集团公司的一份1998年工作计划会议报告中，发现国有石油公司对于石油产业组织体制变革的目标认知或定位：“今后三年，打好企业改革攻坚战的主要目标是：油气田企业形成以油公司为核心的企业集团体制，大多数石油企业初步建立现代企业制度，成为适应市场的法人实体和竞争主体；亏损企业绝大多数实现扭亏为盈，困难企业走出困境，盈利企业进一步提高盈利水平”，“石油工业是关系国民经济命脉的基础产业，总公司整体上属于国家抓大的范围。通过努力，三年内要使总公司成为以资本为纽带，以大型企业集团为基础的具有较强实力和竞争力的‘四跨’的国家石油公司。总公司是石油企业国有资产的投资主体，统一经营管理石油勘探开发、储运销售和对外合作业务。”

油田企业的目标：争取自主权。相对而言，在石油产业组织体制的改革中，处于底端的油田企业、石油加工企业的目标更为具体，如何获得更多、更大的自主权是它们的主要目标诉求。在传统的组织体制下，石油生产企业的法人身份不确定，基本上是作为一个生产单位而出现的，缺乏在生产、销售、投资、利润分配等领域的自主经营权。由于改革从根本上要涉及到石油企业员工的直接福利，所以，对于油田企业及其员工而言，他们希望改革能够相对地保护油田及职工个体的社会福利，或者说减少利益的损失。而只有通过向上争取更多的经营自主权，才有可能使得地方油田企业及其职工的利益与福利得到较好的保障。

其实从20世纪80年代开始，油田企业就有了后来看来极具野心的战略计划，这一战略目标往往和集团公司的目标相互摩擦和冲突。正如彼得·诺兰的研究所描述的那样，油田等下属企业一直存在着不断扩大自身自主权的冲动，这对于总公司而言，构成一种严重的挑战。“Sinopec是国家控股公司，部分或全部拥有下属企业，但其属下的大型企业有自我发展的雄心，而且往往得到地方政府的支持。为了发展，它们不断借款，自己负责清偿；通过向外界发行股份，降低Sinopec对它们的所有权，从而获得更大的自主权……总之，从1983年成立至1998年重大重组止，Sinopec发展的一个重要特点是一个现代大公司实行集权的需要与下属企业不断要求更多自主权之间的矛盾（诺兰，2000）。”

所以，在整个组织体制的大变革中，政府、石油总公司、石油生产企业等行动者之间其实存在着不同的目标预期，这些目标预期有时是相冲突的，尤其是集团公司与下属油田企业之间的目标冲突更为激烈。因此，忽略石油产业组织形式改革背后存在着利益冲突和权力博弈，不是一种现实理性的态度（Nolan，2002）。

通过回顾1998年以来中国石油产业组织体制的改革过程，我们的确发现了（政府主导的垂直体制框架下的）改革背后的目标冲突。例如，围绕着石油产业管理体制与组织形式的改革，就曾经存在着多重改革方案的竞争———在石油企业改组与上市上，中央政府曾面临着多重选择方案，即是建立单一的国家石油公司，还是建立多个国家石油公司（刘克雨，1998）；在石油产业的整合上，存在着以国家石油公司为主体的模式，还是以石油企业（油田企业）为主体的模式，乃至按区域进行产业整合的模式等方案选择（诺兰，2000；邵万钦，1998；邓翔等，1996）；在石油企业的内部改制上，是实行主辅分离，还是整体式发展（彭剑琴等，1999）。这些方案之间存在着明显的竞争性、冲突性，我们可以从中间接发现，其不同行动者之间隐藏着的差异化的改革目标、改革路径预期，以及不同的改革利益。

（二）体制变革游戏的环境激励与约束

围绕着石油产业组织体制变革，国家、石油总公司、总公司下属的石油企业等行动者之间被整合到一种特定权力游戏之中。然而，策略性行动的发生、权力游戏的稳定及持续首先建立在特定的组织环境基础之上。因为，组织环境能够对权力游戏的运行施加影响，也有可能作为一种可被动用的手段与资源为游戏中的特定行动者所利用（李友梅，2009）。对于中国石油产业组织体制变革而言，组织环境存在着四个维度，并对行动者间的权力游戏施加可能的影响：（1）“市场神话”的普遍传播与国有企业改革的深化；（2）国家权威与传统计划体制的路径依赖；（3）旧的组织体制的失效与现实的产业困境；（4）国际石油改革经验的示范效应。这些复杂的环境因素构成了国家、石油集团、石油生产企业等行动者在石油产业组织体制变革游戏中进行策略性互动的结构性前提。

1.作为石油产业组织体制变革游戏最重要的环境要素，“市场神话”的普遍传播与国有企业改革的深化对于行动者间的权力游戏提供了重要的正向观念激励。所谓“市场神话”主要就是指改革开放以来，特别是20世纪90年代中后期以来，中国社会对于市场化改革逻辑的普遍信任和尊崇。尊重市场规律、按市场规律办事等市场化改革的口号与理念，经过10多年的改革，得到了广泛的传播，并在一定程度上深入人心。尽管当时人们对市场内涵的了解并不清晰，但是“市场”作为一种社会层面的整体观念已经广泛地渗透到了社会生活、国家的经济发展及其治理之中。在这样一种情境下，市场成为了一种神话。市场的逻辑在当时具有了很强的合法性，进而形塑了整个社会的观念认知，深刻地影响到了人们对于国有企业改革的态度。早在1979年，邓小平就提出，社会主义也可以搞市场经济，这开启了中国国内关于计划与市场关系的大讨论。在此之后，国家开始进行城市国有工业企业的改革，主要是放权让利，以承包经营的形式，在企业内部引入市场机制，如1981年国家对于石油企业进行的产量包干政策。1988年，国务院出台了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，明确提出以承包经营合同的形式确定国家与企业之间的权责利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏（章迪诚，2006：201）。而1992年邓小平在对武昌、深圳、珠海、上海等地进行考察过程中发表的南巡讲话更是对市场神话的形成起到了重要推动作用。所以，中共中央在十四大正式提出“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制（章迪诚，2006：307）。”1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（简称《决定》）中明确指出，要建立以公有制为基础的现代企业制度，并且将其作为我国国有企业改革的方向。《决定》提出，国有企业实行公司制是建立现代企业制度的有益探索。按照现代企业制度的要求，对全国性的行业总公司要逐步改组为控股公司（章迪诚，2006：350）。1995年《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中又提出，要对国有企业实施战略性改组。要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制，防止国有资产流失。重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带，连结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济。1997年中共十五大再次强调了建立现代企业制度的重要性。会议要求按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体（章迪诚，2006：462）。所以，在国家坚定地推行市场化改革的情况下，市场作为一种资源配置机制，逐渐成为了一种不容质疑的经济与产业治理理念。在这种情况下，1998年以来中国石油产业的组织体制变革就受到了这种“市场神话”以及前期国有企业改革深化的重要影响，市场化改革与建立现代公司制就成为了石油产业体制改革的主导方向。

2.国家权威与传统的计划体制的路径依赖也构成了石油产业组织形式改革的重要环境因素，使得传统的制度结构仍然能够对体制变革施加特定的影响。1998年前后，国家在推动经济与产业发展上，仍然具有很高的权威。这种历史上形成的政府权威使得人们相信政府能够理性地进行经济产业的改革。对于石油产业的管理体制与企业内部治理结构而言，由于国家直接控制方式及计划式管理制度具有的路径依赖性，到上个世纪90年代中期，（其）仍然表现出较强的计划色彩。国家通过行政力量来控制与主导石油产业的发展，而国有的石油公司兼有一部分政府的行政职能，企业经营的目标并非主要以效率和利润动机为取向。由于计划体制具有自我强化的功能，所以，到1998年左右，国家计划仍然保留了对于石油产业组织体制的关键影响。这种影响使得国家能够成为主导和推动石油产业组织形式改革的关键行动者。

3.围绕着石油产业组织体制变革，游戏中的主要行动者又不得不现实地面对旧的组织体制的失效与现实的产业困境作为一种环境因素的影响。在旧的石油产业管理体制与企业内部治理结构下，国家计划对于石油企业的发展进行了较直接的干预，国营石油总公司承担着部分国家行政职能使得其不能成为具有自主经营权的市场主体，妨碍了市场竞争机制对于石油产业发展积极功能的释放。更重要的是，在旧的产业组织体制下，按照专业化分割垄断形成的上下游分离、内外贸分离、产销分离的石油产业格局已经严重不能适应现代市场经济的需要。加上20世纪90年代中期国际国内经济的不景气，石油产业特别是石化产业遭遇了前所未有的发展瓶颈。以中国石油天然气集团为例，1997年，中国石油集团就出现了5个亏损企业，亏损额达到4亿元；同样，时任中国石化集团总经理的李毅中曾回忆性地谈到：“石化集团公司重组前后，面临着十分严峻的形势。……加上我们机制不够健全，生产经营存在一些问题，产品缺乏竞争力等原因，（1998年）上半年石油、石化生产经营一度陷入严重被动的局面，销售报忧、财务报危，形势十分危急（李毅中，1999:9）。”显然，旧的产业组织体制失效与现实的产业困境作为一种环境要素强化了石油产业组织体制变革的紧迫性。

4.国际石油改革经验的示范效应作为一种组织环境因素，也间接地影响到了石油产业组织体制变革游戏。在中国改革石油产业组织体制之前，其他一些国家尤其是以阿根廷、巴西、委内瑞拉等发展中国家为代表的石油产业组织体制改革的成功实践释放出良好的示范效应。例如，阿根廷在1989年之前，石油产业的资产和经营权基本掌握在国家手中，政府对石油产业实施了严格规制。由此产生了一系列的负面影响：政府对企业干预过多、行业管制过度等严重制约了石油企业及石油产业的发展。由于缺乏激励因素和竞争压力，石油企业长期处于低效率、高成本的经营状态。1992年，阿根廷政府通过建立独立的规制机构、放松进入和价格规制、对国有石油公司实施私有化改造、制定相关法律等方式（杨嵘，2004），改革了石油产业的规制体制，使得市场机制成为了引导石油产业发展的主要机制，取得了良好的效果。1997年，委内瑞拉政府授权国家石油公司对本国石油工业体制进行了重大改组，通过走专业化、规模化、集团化的路子，实施大公司战略，提高了该国石油企业的整体实力和竞争力（严绪朝，1998：80）。

（三）自主权之争中的行动者策略及互动

根据组织决策分析的推论方式，权力游戏中的行动者在对组织环境等进行充分权衡的基础之上会采取其策略性行动。中国石油产业组织体制的变革背后充满了国家、国有石油企业、油田企业等行动者间基于对环境、行动能力等判断而采取的一系列策略性行动。即围绕着组织体制变革中的特定问题，无论自上而下的等级结构如何强大，但变革过程中仍然存在着行动者基于自身行动能力的讨价还价，甚至是对抗。他们借助自身掌控的或多或少的关键资源与能力，采取各种各样的策略性行动，从根本上都是为了保护和扩展自身的自由余地，最大限度地实现自身的利益目标。

对此，我们可以从产业组织体制变革过程中中石油总公司与大庆油田之间的自主权之争中发现行动者的能力及策略性行动。经验表明，在1998年中国石油产业大重组以及1999年的改制上市过程中，尽管中央政府是这一系列改革的主导者与推动者，但是围绕着具体的改革方案，如国有石油产业的重组与上市模式——以谁为主体进行重组上市，在石油总公司与其下属的油田企业之间实际上存在着激烈的竞争与权力博弈（而且下属企业与石油公司总部的斗争其实是由来已久）（Zhang，2004：138；诺兰，2000）。这一系列复杂的竞争背后，围绕的核心问题就是油田企业的自主权问题。围绕着改革过程中谁能够拥有更多的自主权，谁能够更突出自主权的问题，以大庆油田、镇海石化、上海石化等为代表的下属石油生产企业分别与其总部集团公司中国石油天然气总公司（CNPC）、中国石油化工总公司（Sinopec）之间曾进行过激烈的策略性斗争（Zhang，2004：138；诺兰，2000）。

1.企业自主权问题的抛出：谁应该拥有自主权

1988年中国石油天然气总公司成立之后，中国石油产业基本上形成了有中石油、中石化、中海油等三大国营石油公司专业化分割垄断的局面。这种产业格局一个最大的弊病就是缺乏明确的强有力的中央石油管理部门，各个国有石油公司的经营行为无法有效地得到协调。同时，在当时的石油管理体制下，中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司整体上是作为行业的公司总部形式出现的，它们既是一个行业性的大型集团公司，同时又是兼有国家行政职能的行政管理机构。在两大石油总公司下面，还分别附属着多个以石油勘探、生产、加工为主的油田企业、炼化企业。通过1994年的“油公司”改革试点制度的推行，下属的石油企业如CNPC下属的大庆油田获得了一定的自主经营权力，如部分的生产、投资、融资、利润控制等方面的自主决策权力。基于放权让利思想的改革给大庆等石油企业提供了逐步形成并积累自主发展能力的空间与机会。然而，大庆等油田企业的壮大与发展却给其总部公司带来了一个严重的威胁和挑战———由于中国石油产业的管理体制没有理顺，石油总公司的职能有被虚化的可能性。于是，从1994年开始，大庆油田等石油企业就与其隶属的石油总公司之间形成了长期未解的所谓的自主权之争（诺兰，2000；Zhang，2004）。

而到1998年国家准备对石油产业组织体制进行大重组，1999年对石油企业进行改制上市的时候，两者之间的矛盾就更明显地显现出来。以大庆油田为例，它试图借助自己已经形成的经济实力和企业规模，使得国家在进行改革的方案中能够以包括大庆油田在内的大型油田企业为主体进行产业重组与上市融资。而其总部中国石油总公司则希望政府的改革方案是以总公司为主体，凸显石油总公司在石油产业整合、协调中的关键作用。对于国家而言，它需要在大庆等油田企业的诉求与中石油等总公司的诉求之间进行抉择与均衡协调。因此，在这种情境下，石油总公司、大庆油田、国家之间就围绕着选择何种方案（以谁为主来进行改革重组），建构起了一种基于特定行动能力、资源控制、自由余地的权力游戏。在这种特定的权力游戏中，不同的行动者分别制定和实施了自己的行动策略。

2.展示实力：大庆油田的行动策略

大庆油田（大庆油田有限责任公司）曾是我国最重要、最有典型意义的石油生产企业，主要从事石油天然气勘探开发、工程技术服务、装备制造、化工生产、生产保障、矿区服务、多种经营等业务。大庆油田是新中国建立后，以石油大会战的方式开发建立的迄今为止最大的一个油田企业。从1960年生产原油以来，大庆油田累计为国家生产原油近20亿吨，向国家上缴各种资金1.6万亿元，为中国石油产业的发展做出了突出的贡献。大庆油田在自我发展壮大的过程中，逐渐认识到企业自主性的重要性，所以，长期以来，大庆油田一直有一个宏大理想或目标，即试图形成以自己为主体的自主发展的大型石油企业集团。这种“雄心”于是与中国石油总公司试图建立一体化的现代性企业集团的目标发生了巨大冲突。当1998年石油产业大重组，1999年改制上市，国家还没有最终形成确定的改革方案的时候，大庆油田就以扩大自主权为由向中石油总公司的权威发起了“挑战”，并试图向国家表明以油田企业为主进行改革的方案具有更高的适用性，比如通过一系列的兼并收购，到20世纪90年代中期，大庆油田制定了其一体化发展的战略，即试图逐渐脱离油田“技术服务”公司，全力以赴发展一体化的石油和石化生产核心业务（诺兰，2000）。然而，对于大庆油田而言，要实现自身的目标，获得更多的自主权并代表中国石油产业进行整合发展，就必须面对和超越作为其总部的中国石油天然气总公司的“压制”。

因此，在这样一种竞争的情况下，大庆油田的行动策略最主要就是向国家展示自己强大的发展实力与行动能力。因为长期以来，大庆油田就是中国最重要的石油生产企业，业务范围广泛，已经形成了一定的经济规模。到1998年改革前后，大庆油田的职工人数就已经高达25万人，还不包括80万人的职工家属。大庆已经形成了一整套的庞大的单位福利系统，形成了一个有较大规模的“社会”。大庆油田的重要性最主要体现在其原油生产能力以及上缴国家利润与税收的规模方面。1993年后，中国经济的增长对于石油消费的需求持续增加，国内石油生产已经远远不能满足消费需求。在这种情况下，大庆油田每年稳产5000万吨的原油生产对于保证国内石油供给安全就具有决定性的作用。而且，在整个中国石油天然气总公司系统中，大庆油田的重要性更是不用明言，无可替代。仅以改革时的1998年为例，当年大庆的原油生产量就占到了整个中石油系统原油产量的近40%（见表1）。

表1大庆油田原油产量情况对比表　　单位：万吨

同样，大庆油田的创利与上缴税收的能力也非常强。（见表2）大庆油田一度是中国创利最多、效益最好的大型国有企业。1996年，其总收入为53亿美元，远高于排名第二的东北电力集团；税前利润总额为23亿美元，是当时极为成功的上海汽车集团的税前利润5.4亿美元的4倍多（诺兰，2000）。在整个中石油系统中，大庆油田的税收缴纳能力也是最强的。1997年，大庆油田缴纳税收119.7亿元人民币，占到中石油系统税收总额的一半。而且，从20世纪80年代中期开始，国家允许企业在改革过程中保留相当大比例的利润。强大的盈利能力无疑极大地增强了大庆的信心、雄心与能力。

表2大庆油田缴纳税金情况对比表　单位：亿元（RMB）

然而，大庆油田展示实力与信心的行动策略并没有取得预想的效果。中国石油天然气总公司对于大庆油田提出的自主性要求，特别是以大庆为主体一体化发展的改革重组方案进行了激烈的反对。由于大庆油田无法突破“总部—下属公司”的行政体制框架，再由于国家对于其发展方案的不支持，最终在重组、上市的自主性“斗争”中失败。1998年改革之后，大庆油田作为中国石油天然集团控股的子公司，继续在中石油系统内，按照多种经营的战略稳定发展。

3.建构正统合法性：中石油总公司的行动策略

对于大庆油田1994年以来，特别是1998、1999年石油产业重组、上市改革中追求自主性一体化发展的要求，中国石油天然气总司（后来为集团公司）表达了强烈的不满。因为，对于总公司而言，如果通过大庆油田的方案，则意味着中石油作为行业性集团公司的职能与地位名存实亡。为了维护自身的行业集团地位，在应对大庆挑战的情况下，中石油总部建构的行动策略主要是不断地强调自己所具有正统的合法性，将集团公司的重要性与中国石油产业的整体发展紧密挂钩。例如，1999年上市准备前，大庆油田认为新成立的“中国石油天然气股份有限公司”（PetroChina）将缺少核心资产，无法实现产业的整合，应以“大庆石油股份有限公司”的形式上市。在这种情况下，中石油总部持强烈反对的态度，并实施了自己的应对策略。中石油总公司提出，“石油产业是具有国家战略重要性的产业，其重组需要遵循国家的要求”。言外之意就是，国家已经做出石油产业重组的方案，中石油已经被指定为产业重组的主体，这种地位不容许（大庆油田）有任何挑战。中石油同时还策略性地指出，“大庆的资产也是国家和人民的资产，所以大庆要听从国家关于资产处置的安排（Zhang，2004：146、147）”。也就是说，国家选择以中石油为重组的主体本质上是对于国有资产的重新处理与制度安排，同样作为国有资产的大庆油田不应该只谋求自身的发展，而不顾全大局，影响到国家在整体（石油）产业层面的制度改革。通过这些策略性的行动，中石油再次强调了其正统的合法性，强调了其作为行业重组整合主体的不容替代性。

4.“丢车保帅”：国家的行动策略

面对围绕着以谁为主体进行石油产业重组上市整合的组织体制改革方案，由于存在大庆油田与中石油总部之间（就企业自主权或产业整合权）的竞争与“冲突”，国家需要在两个相互冲突的目标诉求之间进行抉择与协调。尽管大庆油田等在中国石油产业发展中的重要性和历史地位显而易见，然而，国家在经过一番理性的权衡之后，最终还是采取了“丢车保帅”的行动策略。通过这一策略，（在借鉴其他国家石油产业改革成功经验的基础上）国家最终没有接受大庆油田提出的以大庆（等大型油田企业）为主体的产业重组、上市改造方案。国家改革了石油产业的行政管理体制，收回了中石油、中石化两大国有石油公司的行政职能，并授权以两大石油公司为主体进行产业的重组、改制与上市。通过重组改制，中石油、中石化被重组为国家授权投资和国家控股的国有石油企业集团。当然，作为一种安慰或补偿，国家同样给予大庆油田等石油生产企业保留一定自主权的政策许诺。改革重组后，大庆油田等下属石油生产加工企业成为了中石油、中石化的控股子公司———国家允许大庆油田设立了“大庆油田股份有限公司”，拥有独立法人的地位，但其仍然被置于新成立的“中国石油天然气股份有限公司”资产之内（Zhang，2004：147）——获得了独立法人的地位。

通过这样一系列的策略性行动，国家实现了改革石油产业组织体制，实现产业上下游一体化协调发展的改革初衷。换句话说，国家通过建构和参与一种特定权力游戏，实现了对国有石油公司、石油生产企业等行动者目标及策略性行动的整合，使得游戏朝向了实现自身目标的方向发展。同样，中石油等国有石油公司、大庆油田等石油生产企业等行动者，通过权力游戏，也或多或少实现了自身的部分目标，保护了自身的利益，最终实现了在谈判、讨价还价、妥协基础之上的最低限度的有组织集体行动，进而影响和推动了中国石油产业组织体制的变革。

五、结论与讨论

通过上述分析，我们可以认为，1988—2008年间中国石油产业组织体制从传统计划行政式体制向现代市场化体制的变革，具有重要的组织与制度变迁意涵。这一转变形式上是国家在科层体制内自上而下推动的强制性制度变迁的结果，改革建立在各方主体间的利益目标一致性基础之上。然而，通过引入组织社会学决策分析的推论方式，研究发现，中国石油产业组织体制变革过程隐含着行动者间构建的权力游戏机制。包括国家、国有石油公司、油田企业等在内的行动者，基于各自不同的利益目标或诉求，各自具有的行动能力与资源，以及对于组织环境等进行的权衡分析，围绕着石油产业组织体制的变革，展开了复杂的策略性互动，它们都试图使权力游戏的规则及其运行能尽可能地有利于自身利益与目标的实现。由此，行动者间构建的权力游戏作为一种有组织的集体行动过程，对于正式制度层面的产业组织体制变革施加了重要的影响。这一研究发现在一定程度上超越了既有研究中关于中国石油产业组织体制变迁的市场与制度两种结构性分析路径的局限性，既关注到了石油产业组织体制变迁的历史结构性变化及其状态，又将观察的视野深入到了石油产业组织体制变迁的具体行动领域，揭示出了权力游戏在石油产业组织体制变迁中的现实性与重要意义。进而，我们也可以在一般层面得到启示：任何产业变迁，其深层的动力来自于行动者间的特定权力游戏，而并非简单地遵循形式结构一致性基础上的线性逻辑。无论是市场因素、技术因素，还是制度因素，这些结构性因素并非自然而然地对产业的组织与制度变迁施加影响，相反，它们对于产业组织与制度变迁的影响更主要受到权力游戏这一深层机制的影响。因而，在某种意义上，产业的组织与制度变迁本质上就是一种充满互动博弈的集体行动过程。

此外，通过对石油产业组织体制变革中权力游戏的勾勒与分析，我们似乎还可以从中获得其他一些重要启示。比如，2008年全球性的经济危机之后，为实现中国经济的可持续健康发展，国家开始构建新的经济与产业治理战略。传统的建立在政府或国家主导下的发展主义的经济、产业治理模式，已经难以继续释放增长的动力。而党的十八届三中全会又明确提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。从中，我们可以预见，中国经济发展与产业治理即将或正进入到了新的历史阶段，经济与产业治理中国家、市场、社会间的关系格局会被复杂地重构。这就提示研究者，有必要对产业变迁过程中的权力游戏给予充分的关注，为实现良性的产业治理提供有价值的理论参考。

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（编辑：部娜）

F426

A

1009-4997（2016）02-0076-0014

2016－04－06

梁波，博士，上海大学社会学系副教授，研究方向：经济社会学；孙清波，上海大学社会学系硕士研究生，研究方向：经济社会学。

本文为国家社科基金项目“产业治理中的社会微观秩序研究”（11CSH036）成果之一。