区域战略规划质量保证核心机制研究——基于扎根理论的我国省级十二五规划实证研究

顾春光，霍国庆

(中国科学院大学　公共政策与管理学院，北京　100049)



区域战略规划质量保证核心机制研究
——基于扎根理论的我国省级十二五规划实证研究

顾春光，霍国庆

(中国科学院大学公共政策与管理学院，北京100049)

摘要：当前，我国“十二五”规划已经收官，各地政府有序开展总结评估工作。在这一时期，如何从“十二五”规划文本挖掘角度切入，研究规划编制的质量保证机制，不仅具有学术意义，更具有指导未来规划编制的实践价值。本文首先从文献回顾着手，分别从政治、经济和社会等层面提炼规划的本质。其次，选择了31个省级“十二五”规划文本作为案例，通过扎根理论分析，构建了区域战略规划质量核心机理模型(“定位—博弈—平衡整合模型”)。最后，基于这一模型，分别从坚持人民主体、坚持依法治国、坚持五大理念提出政策建议，以期对各地政府未来规划编制提供方法论指导。

关键词：区域战略规划；扎根分析；“十二五”规划；编制质量

一、问题提出

战略规划作为我国政府公共政策的组成部分，对经济社会的影响远大于崇尚自由经济的西方国家。从建国初期第一个五年计划到2015年为止，我国已经完成了十二个五年计划(规划)的编制和实施工作，对经济社会发展发挥了重要而深刻的影响[1]。

当前，在国家治理体系和能力现代化的大框架下[2]，我国区域战略规划被赋予了更加丰富的内涵，不仅承担了重大建设项目、国民经济发展等方面的规划任务，也承担着社会治理、环境资源改善等方面的规划任务。面对复杂多变的世情国情，为了完成全面建成小康社会的历史重任，区域战略规划应与时俱进，适应时代和现实的需求，更好地发挥凝聚、引领和保障等功能作用。在这一背景下，如何系统性地总结和提炼编制经验，深入探讨规划的本质，藉此完善规划编制质量保证机制，不仅具有较高的学术意义，而且将对各地方政府未来科学编制和落实区域战略规划等工作具有较大的实践价值。

二、文献回顾

区域战略规划是市场经济发展到一定程度和一定阶段的产物。随着战略规划在产业界的推广并不断取得成功，政府公共部门也逐渐借鉴其管理经验。当前，以政府总体规划为代表的一系列区域战略规划，已经在西方国家公共部门得到广泛应用。从下而上来看，不同主体产生不同的利益诉求，需要一个合作平台进行对话；从上而下来看，地方政府作为区域发展的主导者，也需要一种政策工具来协调各方利益，形成发展共识。可以认为，区域战略规划的本质是地方政府主导下不同利益主体的博弈均衡状态的显性化。它不仅是一个博弈过程，同时也是一个博弈结果。而谁最有力量，谁就决定规划，谁的利益就能够得到更好地维护和体现。相对于企业的战略规划,区域战略规划有着自身的显著特点：

(一)从政治角度来看，规划体现了政府执政者的意志

在区域经济社会中，单纯的市场机制无法兼顾局部与整体利益、长远与短期利益，客观上需要一个协调区域经济社会的主导者。地方政府天然具备这样的优势，也需要区域战略规划作为公共政策工具，协调各方利益，抢抓外部机遇，明确发展目标，提供公共服务。Robert R. Mayer认为，在社会日趋多元化的背景下，政府这一显性权威通过规划对各类资源以及发展权的分配，整合不同群体和个人之间利益关系[3]。王虎峰认为，规划是以政府等为主体, 对未来问题所进行的整体性思考，并开展一整套行动方案设计的活动[4]。P. Cooke认为，规划是政府通过法律实施的文明过程的重要组成部分[5]。John M. Levy认为，公共部门有义务向整个城市的全体政治人群说明情况，因此规划必然要受到政治影响[6]。George Steiner认为,公共部门需要考虑的政治因素多于经济因素,因此具有一定的政治权威性[7]。A. Thornley认为，规划涉及到如何重塑当前的社会经济过程，以达到发展的目标，因此是一种深刻的政治行为[8]。Rexford G. Tugwell认为，规划是运用政府权力对国家资源进行调配的过程，可以认为它和立法、行政、司法类似，是政府的“第四种权力”[9]。在整合利益的过程，政府较为稳定、连续的发展理念将逐步塑造为价值观，深刻且持续地影响未来区域发展。

(二)从经济角度来看，规划是追求收益最大化的结果

经济性因素既是规划存在和发展的原动力，也是规划所要实现的重要目标。上个世纪90年代以后，我国规划的价值取向经历了从单一的经济效益向经济、社会和生态等综合效益的转变。王华兵认为，规划以全面塑造城市公共生活为主，其本质诉求就在于社会公共利益的最大化和利益冲突的最小化[10]。Peter Hall认为，规划是一种为了既定目标或者是目标群而开展有序行动的常规行为[11]。冯雁军认为，区域规划是在国民经济社会发展计划体系的基础上，对区域经济社会发展建设所进行的地域空间上的安排[12]。肖秋生认为，区域规划是针对国民经济各部分的建设安排，把相互隔阂的建设发展规划联系起来，同时纳入地区生产力和空间结构的有机体系[13]。毛汉英认为，广义的区域规划是指在一定时间和空间范围内，对经济社会发展所做出的总体部署[14]。胡序威认为，区域规划即对某一特定区域的发展和建设所进行内部协调的统一性规划[15]。赖世刚认为，规划是有关意图、可能行动、后果以及相互之间关系的结构化信息[16]。安淑新认为，规划是为达到某种目标，对规划对象未来发展变化状况的设想、谋划、部署或具体安排。五年规划是政府对一定范围内的经济、社会、文化、政治、生态等领域在时空上的设想、谋划、部署或具体安排，侧重于宏观性、战略性、政策性[17]。

(三)从社会角度来看，规划是各方博弈均衡的结果

区域战略规划与企业战略规划最大的不同，在于它拥有数量众多的利益主体，构成了一个典型的复杂博弈过程。西方协作式规划理论强调，要推动尽可能广泛的相关利益方群体进入规划的相关程序，并通过交流达成共识[18]。金太军认为，公共政策的过程既包括政党、政府以及公共社会的利益表达、博弈、妥协等过程，与之同时还伴随着不同主体之间的价值取向的整合[19]。John Forest提出为“人民规划”，提出要关注弱势群体，通过沟通使规划过程尽可能民主化[20]。John Friedmann认为，公共规划就是运用专业知识，引导社会发展转型，以支撑未来的行动[21]。张庭伟认为，规划是在特定社会条件下对当时、当地的社会需求所作出的一种制度性的安排[22]。孙施文认为，规划是人类有目的地改造自然以及创建人类环境的过程，具有社会目标导引等社会特征[23]。郭夏娟认为，建立利益表达机制可以从规划决策的源头防止规划价值的利益“倒错”，使利益相关的各方都有机会参与规划伦理目标选择过程，真正体现规划主体的多元性，有助于从源头防止不公正的规划利益分配，使城市规划真正成为造福社会大众的政策平台[24]。黄显中认为，公共问题处于公共空间的位置，与之相关的多元主体要相互协商、相互合作，从而寻求解决公共问题的方案[25]。吴群芳认为，当前社会公共政策间的环节结构已有很大变化，并形成了多维空间下的立体式的网络环节关联[26]。

三、研究方法与数据来源

(一)研究方法

扎根理论是自然主义研究范式下的质性研究方法，其分析过程主要是在经验资料的基础上，通过将现象概念化、范畴化，进而抽象出新的概念，并上升为理论。扎根理论的操作过程包括资料收集、分层次编码、理论生成与检验等三个主要阶段。其中，编码过程是最为重要的环节，由开放式、主轴和选择性编码等核心步骤构成[27]。扎根理论为研究者提供了一个步骤清晰、逻辑严谨的分析模式，避免研究者受到既定框架的束缚，有助于建构具有系统性的理论模型。

(二)案例选择

本文选择31个省级政府“十二五”规划案例作为扎根理论研究的对象。31个文本主要来源于各省发改委网站上公开资料，部分来源于互联网搜索。之所以选择这些案例，主要基于如下考虑：

1.典型性

我国31个省域一般都具有较大的经济体量，广东、江苏、山东、浙江等省份已经“富可敌国”。经济社会发展复杂程度高，各省发展差异化程度大。同时，相对地市级或县级政府，省级政府相对具有较大的自主权，有能力制定符合自身发展的战略规划，所编制的规划文本具有典型的区域战略规划特征。

2.科学性

中长期发展规划经过多年的发展，目前的起草模式和程序已较为完善。由于省级政府规划涉及到复杂而深刻的利益关系，经过各层级、各界面的多方博弈、多轮研讨论证，还需要中央层面的认可，并经过省级人大部门的法律程序，因此相对于一般性访谈资料，其内容的系统性和逻辑性较为显著。

3.全面性

随着我国政府政务信息公开程度的提高，省级政府“十二五”规划样本相对容易获得，在操作方面可行性较高。所选择的31个省级政府“十二五”规划覆盖了除港澳台的我国所有的省级区域，属于全样本性质的数据采集，既能够反映我国区域发展的共性特点，也能够体现不同区域类型的差异化特征。

四、范畴提炼和模型建构

(一)开放性编码

本研究所涉及的初始资料涉及31个省级“十二五”规划文本，平均每个文本超过5万字。但是，由于政府规划已经形成固定模式，一般来说第一句话是整个段落的中心句。按照此思路进行编码，可节省大量的精力和时间成本。在具体操作中，对第一个案例进行开放式编码，形成概念化结果，作为整个编码过程中的概念化模板。以此为基础，再逐个进行下一个案例的开放式编码，补充和修正概念模板[28]。完成31个案例的开放式编码之后，就形成了比较完善的的概念模板。在最终概念模板的基础上范畴化。表1是开放式编码结果，包括108个初始概念、12个范畴。

(二)主轴编码

通过主轴编码，本研究发现其中蕴含着一定的逻辑关系。重新梳理和归类这12个范畴化之间的关系，最终将12个范畴归类为3大类，如表2所示。

表1　我国省级政府十二五规划开放式编码范畴化

表2　经过主轴编码而形成的主范畴

(三)选择性编码

选择性编码是在挖掘核心范畴的基础上，以“故事线”方式建构新理论架构。通过对108个概念和12个子范畴及3个主范畴的深入分析梳理，同时结合原始资料的对照比较，发掘可以用“区域战略规划质量保证核心机制”作为核心范畴来统领其它主范畴。故事线可以概括为:在规划编制过程中，战略定位机制、战略博弈机制和战略平衡机制是构成区域战略规划的关键要素，也是确保一个好的规划编制质量的核心机制。以此“故事线”为基础，本研究建构出新的理论构架——“区域战略规划质量核心机制”，简称“定位—博弈—平衡整合模型”(location -game-equilibrium system model，LGE model)，如图1所示。

(四)理论饱和度检验

本研究随机抽取5个省级“十二五”规划文本进行理论饱和度检验。结果显示，模型中的范畴已经发展得非常丰富，对于区域战略规划质量核心机理模型的3个主范畴，没有发现新的范畴和关系，主范畴内也没有发现新的构成因子。可以认为，区域战略规划质量核心机理模型从理论上来说是饱和的。

图1　区域战略规划质量核心机制

五、模型阐释

(一)战略定位机制

做好战略定位是保证区域战略规划质量的基础。首先，需要明确规划本身的功能，是政府履职依据、社会发展蓝图和人民行动纲领。这就明确了为什么要做规划。对做规划的目标不明确，显然是无法完成一个高质量的区域战略规划的。第二，要对过去五年的规划实施进行准确、客观的评价，吸取其经验和教训。如果对过去规划的实施没有清醒的认识，新的规划的编制基础将根基不牢。第三，要针对未来五年乃至更长时间的内外部环境进行科学的扫描和分析。这对于能否应对重大挑战、抓住重大机遇至关重要。最后，在上述基础上，要形成统一的规划理念，解决规划为谁而服务这一关键问题，进而完成整个战略定位机制的程序。在这一过程中，政府的指导思想和发展理念将发挥决定性影响[29]。

(二)战略博弈机制

规划的编制是一个复杂的利益整合过程，它的重要功能就是调和社会矛盾和冲突，进而对经济社会发展提供一个明确的目标指引。在规划理念的指引下，各个阶层或群体通过法定程序的，协商形成共同的战略目标，推动规划编制迈出实质性博弈的重要一步。因为目标的设定，意味着资源配置和收益分配与之匹配。这不可避免地涉及到各群体的切身利益。政府的重要任务之一，就是要维护社会和谐。因此，在规划实施阶段，采取必要的改革措施势在必行。

(三)战略平衡机制

区域经济社会是一个复杂的巨系统，有着自身的运行规律。单纯的博弈机制无法从长期和全局的高度来统筹协调多维度的利益冲突，需要政府这一有形之手来加以协调。集中体现在几个方面：一是如何从空间产业等维度来统筹局部发展不平衡的问题，二是如何从城乡维度统筹农村和城市发展不均衡的问题，三是如何从代际维度统筹经济发展与资源环境之间不协调的问题，四是如何从全局维度统筹自身发展与外部发展之间的竞合关系。

六、结论与展望

从总体上来看，我国省级“十二五”规划编制质量已经迈上了一个新的台阶，呈现出良好的局面。如果立足于本文所解构出的战略定位、战略博弈和战略平衡三大机制来看，仍然存在较大的提升空间：一是战略定位偏向雷同。大部分省级规划谈过去成绩较多，对问题分析篇幅较少。战略定位过多地参考上级的要求，而对自身发展实际的差异化表述较少。二是战略博弈相对单一。由于规划具有话语权的博弈主体更多地体现在是中央和地方两级政府之间，目标设置以及相应的资源配置和收益分配更多地倾斜于地方政府方面，民生改善方面缺乏实质性支撑。三是战略平衡稍微不足。大部分省份还是追逐大产业、大项目和大工程等物质建设，社会发展等方面重视程度不够，对资源环境等方面实质性平衡略显不足。

区域战略规划编制质量，涉及到治理体系和能力现代化的重大命题，需要付出长期、系统的努力。基于现实考虑，可以从本研究中得到以下方面的启示：

(一)坚持人民主体，深化战略定位机制建设

人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。规划的战略定位机制的核心，在于立足过去发展基础和未来发展环境，更好地服务人民福祉。如果不能真正地做到以人为本，把促进人的全面发展作为规划编制的出发点和落脚点，那么将很难保证一个高质量的区域战略规划。

(二)坚持依法治国，深化战略博弈机制建设

依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。要不断探索和完善战略博弈机制建设，把公众参与、专家论证、集体讨论决定确定为法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，推进博弈规则制度化、民主化、科学化。如果博弈主体仅仅限制在各级政府之间，将很难从制度上保证人民的利益不受侵害。

(三)坚持五大理念，深化战略平衡机制建设

要想实现区域战略规划真正的综合平衡，需要有先进的发展理念作为顶层指引。必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并渗入规划编制的全过程，推动实现长期利益和短期利益、局部利益和全局利益、群体利益和集体利益之间的协调。通过这些理念的落实，实现区域经济社会的健康和可持续发展。

(四)坚持“互联网+”，探索公民共建共享机制建设

在规划编制过程中，如何使利益相关者获得及时、准确、充分的信息，是战略定位、博弈和平衡机制的基础。应吸收消化“互联网+”理念实质，加大改革力度，破除部门壁垒，提升政府大数据整合、开放和共享能力，增强政府决策透明度，使广大民众能够真正地越过规划决策的“玻璃门”参与其中，形成政府、公众和社会多元良性互动的规划主体结构，推进国家治理能力现代化进程。

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(本文责编：辛城)

收稿日期：2016-01-20修回日期：2016-05-12

基金项目：国家社会科学基金重大项目(11&ZD143)。

作者简介：顾春光(1979-)，男，汉族，江苏连云港人，中国科学院大学公共政策与管理学院博士生，研究方向：区域战略规划。

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2016)06-0073-07

Research on the Core Mechanism for Quality Assurance of Regional Strategic Planning:An Empirical Analysis of China’s Provincial 12th Five Year Plans Based on the Grounded Theory

GU Chun-guang，HUO Guo-qing

(SchoolofPublicPolicyandManagement,UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100049,China)

Abstract：At present, China’s twelfth five year plan is already ending, local governments in order to carry out the evaluation work summary. During this period, how to cut into the quality assurance mechanism of the research planning from the perspective of text mining in the twelfth five year plan, not only has academic significance, but also has the practical value to guide the future planning. This paper begins from the literature review, respectively, from the political, economic and social aspects of the essence of refining planning. Secondly, the text of 31 provincial "Twelfth Five Year Plan" was selected as a case. Based on the theoretical analysis, the core mechanism model of regional strategic planning was built. Finally, based on this model, the policy recommendations are put forward from five main ideas, which are insisting on the subject of the people, insisting on the rule of law and upholding the rule of law, in order to provide methodological guidance for the future planning of the local governments.

Key words:government strategic planning; arounded analysis; Twelfth Five-Years Plan；quality of work