论中国水污染点源排放控制政策体系的改革——基于排污许可证制度的政策整合

韩冬梅

(河北大学　经济学院，河北　保定，071002)



论中国水污染点源排放控制政策体系的改革
——基于排污许可证制度的政策整合

韩冬梅

(河北大学经济学院，河北保定，071002)

摘要：现有水污染点源排放控制政策较为独立和分散，缺乏系统性和协调性，难以实现连续达标排放、水质持续改善的政策目标。点源排污许可证制度是水污染点源排放控制政策体系的核心政策。本文通过对现有点源排放控制政策体系的分析，以排污许可证制度为核心，以保证天然水体水质持续改善为目标，从效率性和可行性角度出发，依据环境政策整合的理论框架对现有水污染点源排放控制政策进行整合，将其改革成为目标统一、系统性更强、效果更好、政策执行成本更低的政策体系。

关键词：排污许可证制度；点源排放控制；政策整合

一、引言

现有水污染点源排放控制相关政策包括环境影响评价、“三同时”*《环境保护法》(2015)第41条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”简称为“三同时”制度。、排污申报、排污收费、限期治理、总量控制、环境信息管理、环境保护技术政策等。但现有点源排放控制政策较为独立和分散，缺乏核心的政策和系统性的设计，政策之间存在着冲突和矛盾,部门间缺乏规范的沟通协调渠道，信息无法交流，导致现有点源排放控制诸多政策事实上难以有效实施，无法独立实现点源的“连续达标排放”[1-2]，需要进行协调和整合。因此有学者指出，通过对现有的环境法律制度如环境标准、申报登记、污染物排放总量控制、环境监测等制度进行有效整合，不仅可以协同发挥作用，更可以提高政策执行效率[3-4]。

排污许可证制度作为点源排放控制的核心制度，无论从法律层面还是国家执行层面都已经得到认可。2015年4月发布的“水污染防治行动计划”(水十条)进一步强调全面实施水排污许可证制度，并在加紧制定相关政策。新的“排污许可证制度管理办法”出台后，如何整合现有的水污染点源排放控制政策成为亟待解决的问题，同时也是如何建立“一证式专业化管理模式”的重要内容。基于此，本文依据政策整合的理论框架，以排污许可证制度作为核心和平台，提出水污染点源排放控制政策体系的整合建议。

二、 政策整合的理论框架

(一)政策整合的含义及目标

“整合”一词对应英文“integration”，兼有一体化、组合的含义。“政策整合”是公共政策领域较新的概念，目前理论界尚未有确切的定义。“环境政策整合”(environmental policy integration, EPI)的概念近年来被较多地应用在传统非环境部门的政策制定中，其理论基础源于可持续发展理论，强调将环境目标纳入政策制定过程中，实现环境保护部门和其他部门多领域政策的协调(孙法柏，2014)[5]。目前理论界对于环境政策整合的认识体现在不同的层次和角度上。Mol(2003)在较微观的层次上将“环境政策整合”定义为“环境目标、政策或者环境机构与其他目标、政策或机构的整合”[6]；Jordan和Lenschow(2010)从主体利益的角度提出政策整合关乎政治体制和多部门的利益，可以理解为是在解决经济、社会和环境问题之间权衡的工具[7]；Lafferty等(2004)则从整合的不同维度出发，提出整合既包括横向的部门整合(不同公共机构中的不同管理部门)，也包括纵向整合(不同等级的同一部门内部)，从而将零散的政策通过某种整合的框架形成完整的政策体系以应对新议题[8]。对于环境政策整合的目的，Lenschow(2002b)指出环境政策整合不仅是一项重要手段，也是实现可持续发展目标的一项重要原则[9]。于宏源(2006)提出政策整合是两种以上的政策融合演进，并取得共同的目标，政策整合的目的是为了防止政策出现冲突[10]。蔡英辉(2012)则指出政策整合的目的不仅在于减少政策冲突，构建良性循环网络，实现多项政策契合总体目标，更能服务本体，维护公共利益和多元主体利益[11]。

综上所述，“整合”的概念强调从系统和全局去看待和解决问题。“政策整合”本身具有多重含义，可以理解为一项手段、一种管理目标或理念，也可以是一个动态的政策演变过程，整合的目标表现为通过整合，实现在单一领域或多领域内，多政策为达到同一目标时，政策之间呈现正相关，至少保持同向进展状态；多政策为实现各自目标时，会兼顾其他政策，不能反向，至少保持中立状态。

本文提出的“政策整合”定位于较微观的层次，即在既定的领域内，以实现政策总体目标、降低政策实施成本、提高政策实施效率为目的，基于管理能力和现有政策基础，协调管理机构，强调政策手段的配合和利益相关者的充分参与，从而将分散的多项政策协调整合为一个协调运作的大系统。这个过程类似于制造一个大型的设备，并不是各个部分的重新锻造，而是将已有的多个分散的小机器，通过拆装和改造，重新组合成符合设计要求的大型设备。对水污染点源排放控制政策的整合，是指以点源连续达标排放、入河量持续减少、水质改善为目标，以许可证制度为核心的政策整合，是在环境部门内部水污染点源排放控制单一领域内多政策的整合。通过整合，建立统一的点源排放管理平台，充分利用现有政策基础，降低政策设计和实施成本，提高政策实施效率，达到费用-效益较佳的状态，最终建立高效的点源“一证式专业化管理模式”。

(二)政策整合的原则

Underdal(1980)提出，“整合”的政策是指“所有的政策决策的重要结果应被识别为政策前提、政策选择需要根据他们对整体的效用影响来进行评估、不同的政策因素要互相一致”的政策，“整合”的政策需要具有的基本要求包括全面性(应全面识别时间、空间、利益相关者、议题等相关因素引起的政策结果)、整体性(最大程度地将政策选择从整体角度进行评估)和一致性(所有政策产出的各个组成部分是一致的)[12]。这是最一般的评价原则，而在具体的政策领域进行整合时还需要有具体的原则和标准。Collier(1994)提出，进行政策整合，首先是消除政策间及政策内的矛盾，然后是实现共同效益及政策互相支持，这两项目标也是其他政策领域内政策协调整合时的基本原则[13]。借鉴以上学者提出的政策整合的基本原则和方法，结合水污染点源排放控制政策的最终目标，点源排放控制政策的整合原则如下。

1.以实现政策总体目标为核心原则

实现点源连续达标排放、减少污染物的入河量、改善水质是点源排放控制政策的目标，无论采取何种政策整合的方法，都必须以此作为核心的原则和目标。

2.政策体系的系统性原则

整个政策体系的协调运作，必须保证政策内容能覆盖所应对问题的全部内容和管理环节，不存在政策缺位。在政策整合过程中，符合制度内容要求的现有政策可直接纳入许可证制度框架，重叠的政策进行合并或删减，缺少的环节进行政策补充，最终通过整合形成系统的点源排放控制政策体系。

3.政策手段的协调性原则

政策手段只是实现政策目标的方式或途径，具体使用哪种政策手段取决于同一政策目标水平下成本收益的比较[14]。采用多项手段时各项手段在执行中应可以相互协调，互为补充。在政策整合中，通过各项政策手段的科学组合、综合运用、扬长避短，更好地解决环境问题，促进政策目标的最终实现[15]。

4.成本有效性原则

在保证政策最终目标实现的基础上，尽量降低制度设计和实施成本，减少政策实施阻力，提高政策实施效率，保证政策目标的顺利实现。成本有效性的原则一是体现在尽量充分利用现有的管理机构和已有的管理和实施基础，尽量利用现有的政策，尽量减少新政策的出台导致的高成本；二是强调各种政策手段的相互配合，降低政策实施成本[16]。

(三)政策整合的思路

整合通过两条路径实现：一是通过对现有政策体系和主要政策的分析，基于点源管理目标，围绕各项政策与点源排放管理全过程的相关性，以排污许可证制度为核心，采用修改、替代或合并的方法，将现有政策整合入点源排放控制政策体系内；二是通过分析对政策体系内缺失的环节提出政策建议。整合的范围只涉及点源排放控制单一领域内的多项政策，暂不涉及管理部门职能的整合。基本思路如图1所示。

三、现有主要点源排放控制政策评价

(一) 点源排放控制政策目标

水污染点源排放控制政策目标可以分为几个层次，首先是保证水质目标的实现，恢复和维持水体的物理、化学和生物的完整性和特性；其次是实现点源连续达标排放，入河排放量持续减少[17]；第三是尽量提高点源排放控制的效率性，降低减排成本和整个社会的政策执行成本。

理想的点源排放控制政策体系应符合以下要求：首先是政策目标统一，政策内容覆盖点源排放管理的全部环节；其次是政策间相互协调，没有矛盾和冲突；最后是整个点源排放控制政策体系的实施成本较低，公平性较好。

(二)现有主要点源排放控制政策中存在的问题

1.排污收费

排污收费制度在我国实行三十余年，其政策体系较为完善。但排污收费本身存在较大的缺陷，影响了政策目标的实现。主要表现在：首先，排污收费虽然属于经济刺激手段，但没有遵循“庇古税”的原则，经济激励性不足；其次，目前的排污收费标准偏低，企业宁可缴纳排污费也不愿积极治理污染、减少排放，导致事实上政策的资金筹集功能大于刺激污染源减排的功能；第三，征收排污费过程中“协议收费”现象进一步减弱了政策对企业污染削减的刺激作用。因此，排污收费制度当前实际上已演化为较纯粹的行政事业性收费[18]，基本不具有刺激减排的功能。

图1　点源排放控制政策整合思路

2.总量控制

目前总量控制的实施程序主要由规范性文件规定，法律位阶较低。总量控制制度并没有专门的法规，只在《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》中规定了我国实施重点水污染物的总量控制制度，规定了总量控制指标分配的原则和总量控制计划、总量控制方案的编制和审批程序。《水污染防治法实施细则》第六条规定：“对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放总量控制制度。”总量控制应是基于水质的排放控制，前提是“所有点源均已达到基于技术的排放标准”，在仍不达标的特定水域，在不提高基于技术的排放标准的情况下，实施基于水质的总量控制。因此总量控制的目标仍是保证水质，而不是简单的指标分配，没有规范严谨的排污许可证制度，总量控制的实施缺乏基础。

3.环境影响评价

“环境影响评价”制度是以控制新污染源产生为目的的法律，有专门的立法和实施细则，政策体系相对完善。但目前“环评”制度没有后续的衔接制度，对通过环评的建设项目建成后，如何保证实现环评时承诺的污染治理水平，保证连续达标排放进行规定，只在《环评法》中单纯地规定为“环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查”，因此对排污单位不具有连续的约束力。

4.限期治理

“限期治理”是一项重要的污染排放超标处罚手段，目标是“督促排污单位在限期内治理现有污染源，纠正水污染物处理设施与处理需求不匹配的状况，推动水污染物工程减排”，是一项针对污染企业超标排放行为的命令控制型政策手段。限期治理制度实施速度快、效果明显，能迅速改善排污状况，符合命令控制型政策手段的确定性和时效性的要求。但做出限期治理的裁决、治理期限长短的确定和如何判定是否达到了治理效果等，均需要依托于对污染源超标程度的判定和达标依据的考虑，因此无法单独发挥作用。目前限期治理的主观性仍然较强。

5.污染源监测

一方面，我国现有环境监测核查机制中规定，水利部门和环保部门对水质状况负有监测责任，此外，渔业部门和自来水公司也会对水质进行监测。不同部门之间的监测方案不同，监测数据统计范围和处理方式也不同，从而使不同部门的监测数据往往不具有可比性。另一方面，目前我国实施的仍主要是基于技术的排放标准，但目前我国的排放标准中缺乏对排放监测方案的设计，单一的排放标准不足以作为千差万别的污染源是否连续达标排放的确凿依据。现有监测规范中对监测方案的规定较为简单，没有针对单个污染源设计监测方案的要求。地表水体的监测也没有充分考虑时空和其他差别性因素，如《地表水和污水监测技术规范》对地表水监测频率笼统地规定为：“国控水系、河流、湖、库上的监测断面，逢单月采样一次，全年六次。”对污染源监督性监测频率的规定为“监督性监测每年不少于1 次”，“重点排污单位每年2-4 次”。

6.排污申报

排污申报制度要求排污单位申报能充分证明其排放状况的数据和资料，是目前收集污染源排放信息的主要政策手段之一。1982年国务院发布的《征收排污费暂行办法》中首次提出了排污申报登记的概念，实际中基本采用表格的方式进行申报，对申报信息缺少审核的技术规范，也缺乏后续政策对其排放情况实施监督核查。由于排污申报登记制度定位不明确，事实上处于一个很尴尬的境地，在实际中也往往只是作为排污收费的依据。

7.环境统计

《环境统计管理办法》(2006)第三条规定：“县级以上地方环境保护行政主管部门在上级环境保护行政主管部门和同级统计行政主管部门的指导下，负责本辖区的环境统计工作。”第十九条规定：“在环境统计调查中，污染物排放量数据应当按照自动监控、监督性监测、物料衡算、排污系数以及其他方法综合比对获取。”可见目前环境统计的职责主要在地方政府，原始数据由地方政府各部门掌握，经过处理加工后上报给中央政府。在无法确定排污申报的准确性和污染源是否实现连续达标排放的情况下，污染物排放统计缺少基础和证据，无法保证其准确性，在实践中的指导意义不强。

(三)水污染点源排放控制政策体系的评估

1.目标表述过于笼统，缺乏可度量的标准和时间尺度，且在表述上存在着不科学的地方

如《环境保护法》(2015)第四十三条规定，“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费”。排污收费只是环境政策手段之一，具体选择哪种手段需要考虑成本和效率。另外“排污就收费”、“谁污染，谁治理”的说法并不是“污染者付费”原则的正确表述。《水污染防治法》(2008)指出，“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法”，但并未将政策最终目标归结为环境的改善和受体的健康，也未规定总体目标实现程度的衡量标准，更没有制定实现政策目标的时间表。仅仅提出一些概念性或方向性的笼统表述，导致政策缺乏实际的指导性和具体的操作性，或混淆政策和结果之间的因果关系，从而无法正确评估政策的实施效果。

2.政策层级较为完备，但仍存在政策缺位

从法律层级总体来看，我国水污染点源排放控制政策体系层级较为完备，形成了包括《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》等一系列法律、法规、部门规章的政策体系。但是仍存在着政策缺位的问题，如总量控制政策目标不明确、缺乏专门的法规，排污许可证制度没有具体的管理办法和实施细则等。

3.政策手段尚不完善，未覆盖点源排放管理的全部环节

从政策的作用环节看，目前工业点源的控制政策相对较为全面，主要以末端控制和源头控制为主，过程控制也得到了一定的发展，但是尚缺乏权威性和操作性。市政点源目前的管理政策以源头预防为主，在城市污水处理厂的出水和垃圾处置场的垃圾废水排放上缺乏有效的监管手段。市政设施由于其准公共物品的特殊性质，与一般工商业排放户不同，多属于事业单位或国有企业，往往得到财政的补贴，《水污染防治法》中规定的限期治理、关停、罚款等手段对市政设施在现有的情况下往往难以直接运用。

4.以命令控制型政策为主，但缺乏设计，效果不好

从政策手段类别来看，现有点源排放控制政策手段大多为命令控制型政策手段。排污收费虽然在理论上属于经济刺激类手段，但事实上并未起到激励污染源减排的作用。在现有点源排放控制政策中，实际上起作用的仍是环评、三同时、排放标准、排污申报、总量控制等命令控制型的政策手段。命令控制型政策的实施重视自上而下的行政强制管理，但在现有政策基础上提供的支持明显偏少。明确而详细的法律法规是命令控制型政策实施的必要条件。相关的法律、规定存在空白和漏洞，加之缺乏健全的监测监督和惩罚机制，就会出现有法不依、执法不严的情况，严重影响命令控制政策的执行效果。

(四)排污许可证制度在水污染点源排放控制政策体系中的地位和作用

排污许可证制度既是一项基础性的政策，也是一项综合性的政策。它是点源排放控制的核心制度，点源排放的所有控制政策都要基于排污许可证实施，并通过排污许可证制度得到落实。排污许可证制度中包括了排污申报、排放标准、排放监测、达标的判别标准和限期治理等各项点源排放控制制度要求，以及违法处罚等方面的规定。因此以许可证制度为核心整合后的点源排放控制政策系统，不是单纯的排污许可证制度和其他点源排放控制政策的简单衔接，也不是原有政策的简单集合[19]，而是一项融合所有点源排放控制政策，并对管理体制、信息机制、监测核查机制、问责处罚机制等各方面进行严格设计和论证的点源排放综合性管理制度[17]。

从发达国家的经验来看，排污许可证制度在美国等发达国家是点源排放控制的支柱型政策。美国的国家污染物排放消除制度(National Pollutants Discharge Elimination System, NPDES)以保护水体的物理和化学特性为总体目标，以排污许可证制度为核心，结合其他相关政策的实施，从1972年开始不断发展和完善，目前的点源排放已几乎全部置于严格的管制之下[20-21]。国家污染物排放消除制度的完整性和系统协调性是美国的水体持续改善的重要保证。

四、 点源排放控制政策整合建议

我国已有的多项点源排放控制政策已经实施很多年，主要政策基本可以整合入排污许可证制度，形成新的水污染点源排放控制政策体系，由此也可以降低许可证制度的实施成本，加快推进速度。对以排污许可证制度为核心的点源排放控制政策的整合建议如下。

(一)对原有政策的替代和合并

1.排污申报是许可证的基本内容

取消原有排污申报制度，原排污申报的内容作为许可证的申请环节全部并入排污许可证制度中，并建立申请核查机制。

2.限期治理制度通过许可证制度实施

限期治理属于处罚的内容之一，可以将其纳入排污许可证的处罚机制中。对于在监测核查中被判定为未达标的排污单位，责令其限期治理，暂扣“排污许可证”。在规定期限内，如果达到标准要求，则可以申请赎回“排污许可证”；如果超过规定期限，仍不能达到标准的，收回其“排污许可证”，按照超标情况进行连续按日处罚。

3.环境监察制度改为对排污许可证的核查

发放给排污单位的许可证是环境监察部门的监督执法文件。监察部门原职责范围和内容在许可证制度核查、问责和处罚机制框架内进行调整。排污许可证制度的实施使环境监察有了明确的核查内容和执法文件，监督核查导则的编制使对污染源的监察有了明确的行为规范和具体的实施标准和依据。

(二)对原有政策的修改和补充

1.排污收费改为征收许可证的管理费用

实施排污许可证制度后，持有排污许可证的企业需要缴纳一定的管理费用。作为一项行政收费，需要遵循“以支定收”的基本原则，同时需要保证收入的稳定性。排污收费制度作为我国最早实施的环境管理制度之一，在政策、实践基础及人员机构配置方面都具有一定基础，可以考虑逐步将其纳入排污许可证制度体系中。许可证持有单位不需再缴纳排污费，而是按规定的排污量缴纳排污许可证管理费，收取的许可证管理费不再返还给企业污染治理。

将排污收费制度改为征收许可证管理费不仅可以为许可证制度实施提供资金，而且按照排放量进行收费也可在一定程度上实现激励企业进一步减排的作用，从而使其在一定程度上具有了“庇古税”的意义。排污许可证中对污染物排放浓度、排放量的监测核查机制保证了实际排放数据的可靠性，在收取许可证管理费时不再需要单独对污染源排放量进行核算，符合成本有效性原则。

2.与地表水质达标规划制度相结合，总量控制基于许可证制度逐步实施

对于不达标的流域和水体制定具体的水质达标规划，以规划设定的初始年为上限，严格禁止水质的进一步退化，流域内所有发展规划和项目建设都必须以此为红线，不得逾越。制定达标规划期内的水质目标，保证水质在规划期逐步改善。具体的污染物排放削减计划需要包括流域内所有污染源，通过许可证保证其持续达标排放并且排放量逐年削减。排污许可证制度实施一段时间后，数据基础基本完备，基于地表水质(环境容量)的排放(总量、入河量)控制可以在不达标流域逐步开展。与具体的污染物排放削减计划相结合，基于许可证制度实施污染物排放总量的分配和核查，以保证水质目标的实现。

3.环评制度逐渐融入许可证制度

环评制度从政策体系到政策实施都相对较为完善，在许可证制度实施初期可以作为许可证制度的前衔接性政策。只有通过环评的排污单位，才可以申请发放“排污许可证”。随着许可证制度在数据收集和核查方面逐渐成熟，环评制度可以全部融入排污许可证制度中。如：我国目前尚未有基于地表水质的排放标准计算导则，但是，我国建设项目环境影响评价实际已经具有基于地表水质估算排放限值的要求，这和排污许可证的要求是一致的，可以通过现有环评的相关工作内容和程序完成。新建项目原本执行的环评要求全部作为申请许可证的必备条件，一并写入许可证。

4.排放监测依据监测方案实施

达标排放是点源排放控制政策体系的直接目标，需在排污许可证中载明排放监测方案作为达标判断依据。排放监测分为企业的自我监测和监管部门的合规性监测。企业依据许可证中规定的自测方案进行自我监测，并按要求定期提交排放监测记录；监管部门按照监测能力和企业的历史排放情况制定合规性监测方案，监管部门可以自己执行或委托有资质的第三方监测机构执行合规监测，并作为处罚的依据。科学设计并执行的合规监测方式，可以保证在有限的人员和经费投入下，最大限度地提高对企业守法排放的激励效果。

5.环境统计以许可证作为统计的依据

与现有的环境统计方法相比，依据排污许可证核查出的污染源排放数据保证了其准确性和规范性，水质达标规划和基于水质排放限值计算的开展也使水质监测数据和污染源排放数据之间的关联性更加紧密和确凿。因此建议修改现有的《环境统计管理办法》，将环境统计方式改为“按照水排污许可证核查的数据进行统计”，使数据来源更加可靠，数据获取成本更低，统计的及时性、代表性和规范性更强。

6.排污许可证制度与水资源保护政策的协调和整合

在城市的整个水循环过程中，城市水管理的目标可以概况为“少用水、多循环、少排放；全收集、全处理；全达标、低成本[22]” 。污染排放控制和水资源利用的政策存在很大的相关性，如提高城市水资源的循环利用率，推进中水回用，这样不仅能提高水资源利用率，同时也会促进污水处理水平的提高，减少污染物的排放，保护城市水环境质量。城市污水处理厂排污许可证的发放，以市长作为主要负责人[11]，激励城市政府尽快实施雨污分流，减少随雨水进入污水处理厂的污染物量，保证污水处理厂的正常运行和达标排放。因此，许可证制度的实施可以在一定程度上提高节水政策的效果，促进城市雨污分流工程的实施。在此基础上可以进一步整合现有的城市取水、供水、排水、中水回用方面的政策手段，设计更加有效率的城市水环境管理体系。

7.将注册环境影响评价工程师转变为注册环境管理工程师

实施规范的点源排放许可证制度后，对企业环境管理的专业性和规范性要求将大大提高。建议扩大现有注册环境影响评价工程师的职责范围，转变为环境管理工程师。注册环境管理工程师的责任，包括负责企业许可证申请材料的准备和申请书的编制、许可证执行过程中排放监测方案的执行监督、守法报告的编制等。许可证申请和执行过程中的重要文件必须经过环境管理工程师的审核、签字，环境管理工程师承担相应责任。企业可以选择雇佣环境管理工程师或从第三方专业机构购买相关服务。注册环境管理工程师还可以受许可证管理部门的委托，帮助其进行排污许可证申请资料和守法报告的审查。目前需要尽快制定和完善行业规范，培训相关人才。

8、建立第三方环境服务规范体系，培育相关市场

建立和完善第三方环境服务市场，包括环境管理咨询和环境监测服务等内容。政府监管部门可向第三方专业机构购买相应的服务，如审核企业的许可证申请、执行环境质量监测和合规性监测。企业可以从市场雇佣环境管理工程师或委托专业管理咨询机构代为编制许可证的申请材料，与许可证编制机构协商维护自身利益，以及编制守法报告等工作。监管部门进行合规监测时，排污单位也可委托第三方有资质的监测机构平行取样。这样一方面把污染源监测的责任落实给了排污企业，符合污染者付费的原则。另一方面通过环境服务市场化，有利于将更先进的技术和更多的资金吸引过来。第三方环境服务市场的建立使立法、监测、执法相分离，不仅细化社会分工，又提高了环境管理的效率和公平性。

(三)整合后的水污染点源排放控制政策体系

以排污许可证制度为核心，以点源连续达标排放为核心整合后的点源排放控制政策体系框架如图2所示。

整合后的水污染点源排放控制政策体系表现为：所有点源排放控制政策以排污许可证制度为核心，以连续达标排放为目标，政策间协调合作，信息更加充分，信息公开和共享的程度更高，资金的投入产出效益更好，部门间的矛盾和冲突减少，机构之间协调运作，实现了污染源从源头到末端控制的衔接，最大限度地提高了政策执行效率，降低了政策执行成本，提高了管理能力，充分利用市场，提高了公平性和效率性，问题在体系内可以得到快速回应并迅速做出决策。通过系统地协调和整合现有制度的主要功能，充分利用了现有的政策基础，减少新政策出台造成的成本和风险。可以提高点源排放控制政策的效果，降低管理成本。

图2　整合后的点源排放控制政策体系框架图

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(本文责编：辛城)

收稿日期：2015-12-25修回日期：2016-04-16

基金项目：教育部中西部高校提升综合实力计划河北大学科研创新平台“首都经济圈与河北发展研究”项目。

作者简介：韩冬梅(1975-)，女，河北饶阳人，河北大学经济学院副教授、硕士生导师，博士，研究方向：环境政策与管理。

中图分类号：X32

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2016)06-0008-09

The Reform of Policy System of China’s Water Pollution Point Source Discharge Control:The Policy Integration Based on Waste Discharge Permit System

HAN Dong-mei

(CollegeofEconomics,HebeiUniversity,Baoding071002,China)

Abstract：The existing point sources discharge control policies are relatively independent and decentralized inChina. Due to the lack of coordination and integration, it is difficult to achieve the policy objectives of continuous meeting discharge limitations and consistent improvement of the water quality. The waste discharge permit system is the basic policy in the point sources discharge control policy system. In the present work, based on the waste discharge permit system, the existing point source discharge control policies are systematically integrated into a coordinated policy system with the merits of unity of objective, strong systematicness, good performance and low cost for implementation. The developed policy system is of the potential merits of high efficiency and well feasibility which could eventually guarantee the continuous improvement of the quality of natural water.

Key words:waste discharge permit system; point sources discharge control; policy integration