农业政策变化的发生机理：基于多重制度逻辑视角——以农村税费改革为例

彭小辉，史清华

(1.南京师范大学　商学院，江苏　南京　210023； 2.上海交通大学安泰经济与管理学院，上海　200052)



农业政策变化的发生机理：基于多重制度逻辑视角
——以农村税费改革为例

彭小辉1，史清华2

(1.南京师范大学商学院，江苏南京210023； 2.上海交通大学安泰经济与管理学院，上海200052)

摘要：基于制度变迁理论，从多重逻辑视角构建农业政策变化发生机理的分析框架，并运用该框架检验农村税费改革的发生过程，研究发现：国家行为的逻辑是政权合法性和稳定性，基层政府行为的逻辑是竞争晋升的科层制，农户行为的逻辑是理性，农业政策变化过程是国家、基层政府和农户在特定的制度环境约束和意识形态变化下长期互动的结果。引申的政策含义是政府在制定农业政策时需要关注微观农户和基层政府的行为逻辑，因为他们的行为逻辑在很大程度上缩小甚至改变宏观农业政策的选择空间，进而影响政策效果。

关键词：农业政策；制度逻辑；税费改革

一、引言

社会转型是当今中国的一大特征，社会结构和经济政治体制等基础性的制度领域都处在深刻的变革中[1]，以致于在这样一个改革本身作为正当性和合理性的时代里，“变”成了一种社会意义上的常态，而一项具体的制度变迁在这样的社会中常常会涉及多重逻辑的相互作用[2]。新世纪以来，中央政府出台了一系列强农惠农富农政策，包括农村税费改革、农业补贴以及农村综合改革等，其中尤以农村税费改革引人关注，是继家庭承包责任制实施以来中国农村进行的又一项重大改革[3]。梳理现有关于税费改革的研究文献，可谓汗牛充栋。从研究内容看，多集中于探讨农村税费改革的减负和增收效应以及对农业生产的影响[4-8]，而对于农村税费改革发生机理的研究还很鲜有。学术界对于中央政府农村税费改革的动机、改革时机，中央政府、基层政府、农户在这一制度变革中的作用如何等问题，还需要深入研究。

二、相关文献回顾

自1978年以来，中国市场经济体制改革所取得的成就令世界瞩目，但学术界对于推动这场改革的动力、机制和原因的解释还存在争议。总结现有文献，主要有以下4种主流观点：一是强制性和诱致性制度变迁理论[9]；二是“分权论”的解释[10]；三是“增量改革论”的解释[11]或体制外改革论[12]；四是演化论观点[13-14]。上述4种观点虽然从不同视角和不同层面解释了中国市场经济体制改革的动力与原因，但每一种解释似乎都缺乏足够的说服力，如强制性和诱致性制度变迁的分析框架无法完全揭示制度变迁的全貌，前者忽略了社会成员的自发创新行为，后者忽视了政府的作用[13]；“分权论”、“增量改革论”或“体制外改革论”无力解释对于同时出现的以民间创新“制度”为主的“温州模式”和以社区政府提供规则为主的“苏南模式”的制度“演化分岔”[14]；其实，强制性和诱致性制度变迁、分权论和增量改革论的解释在一定程度上都没有摆脱新古典交易费用理论的分析框架，而周业安的双重秩序演化路径和邓宏图的转轨时期演进论的解释似乎也不能超脱制度变迁的路径依赖之嫌。

针对农村税费改革这一具体的制度变迁过程，学术界主要从社会学、财政学、经济学和公共政策选择等视角去分析其发生机理。社会学的主流观点认为这是一场由社会治理性危机引发的变革[15-16]；而从财政学视角看，此轮改革为财政压力引起的制度变迁[17-18]。1994年实行的中央与地方财政分灶吃饭直接导致了县乡财政收支困难，进而引起“费大于税”的“三乱”局面[19]，个别地方甚至酿成激烈的干群矛盾抑或恶性冲突[20]，这些事件已经严重影响了农村的社会秩序和国家的稳定[21]，为根治农民负担造成的基层治理矛盾，中央政府实施了农村税费改革。“中国农村税费改革与乡村财政问题学术研讨会”专家也认为，农村税费改革的直接原因是农民负担过重，基层干群关系紧张[22]。温铁军(2006)[23]总结这场改革的成效时直言，过去那些因税费负担过重引发的农村社会冲突的“重灾区”，现在因改革上访告状下降了80%以上，农村干群关系得到明显改善，改革的政治意义大于经济作用。可见，这场改革确有因基层社会治理问题而生之嫌。从经济学视角看，博弈论分析工具和制度变迁理论是分析这场改革的主要工具。于静波(2003)[24]通过构建基层政府与农户的博弈模型，从均衡角度考察了税费改革的路径依赖以及不同利益主体的行为选择。丁煌、柏必成(2007)[25]以制度变迁理论为指导，认为税费改革过程既经历诱致性制度变迁阶段，又经历了强制性制度变迁阶段，税费改革是农民与政府之间、不同层级政府之间相互博弈的结果。林万龙(2003)[21]构建了一个包含中央政府和农村基层政府的委托代理理论模型，认为政府推行农村税费制度改革基本原因是农民负担问题的尖锐化，使政府利益受到损害，进而触动了变革。

综上，上述相关文献虽然对理解中国农村制度变迁过程提供了不同的学科视角，但更多的只是关注某一机制或方式的作用，并在具体研究过程中趋于将其“孤立化”以供解析。而实际上，制度变迁是一个复杂的系统工程，包括制度变迁主体、客体和制度环境等因素，它们之间相互作用达到制度均衡。从中国农村制度变迁看，制度变迁是多重逻辑相互作用的结果，如果将研究视角局限于从某一机制去解释中国农村制度变迁过程，很难形成对中国农村制度变迁机理的充分解释，甚至也难以恰如其分地分析某一制度变迁的作用。因此，运用多重制度逻辑分析中国农村制度的变迁过程，无疑更接近事物的本质，但它仍有不足，即只关注多重行动主体的具体行为产生的宏观背景，而缺乏对这些行动群体为何会有这样或那样的行为方式的微观解释。本文试图弥补这一缺陷，基于多重逻辑视角，融合对微观行动主体的认知、信念以及反应行为在制度变迁过程中的作用，提出中国农村制度变迁的一个分析框架，并用该框架分析农村税费改革的发生机理。

三、理论框架：制度变迁的多重逻辑*多重不仅指参与行动者主体多重，而且指行动者所受制约和形塑的多重。

在组织分析中，制度逻辑指某一领域中稳定存在的制度安排和行动机制，这些制度逻辑引导了这一领域中相应的行为方式[26]。“制度逻辑”对解释制度变迁尤其是制度冲突或制度失败较为适用[2]，因为制度逻辑在宏观制度安排与微观上人们可观察行为之间建立了联系，从而为制度变迁的微观基础提供了一个分析视角。制度逻辑为人们提供动机组合、行动和自我认知，而制度逻辑间的冲突可能引发制度变迁。中国农村制度变迁的经验表明，国家的权威和基层的自发努力的结合是推动中国制度变迁中的重要力量[27]，而产权不过只是农民、社区、地方政府和中央政府之间按各自的行为逻辑在制度环境约束下相互作用的产物。当下中国正处于大规模制度变迁时代，对于这样一个规模宏大、内容深刻的人与人之间关系和社会规范的变化，只有从各行为者这一微观层次上去感受，才能把握总体上的轮廓。因此，接下来笔者将从国家、基层政府、农户各行动者的微观逻辑以及制度环境约束和意识形态方面探讨其对中国宏观层面的农村税费制度改革的影响。

(一)国家行为的逻辑：政权合法性和稳定性

在中国，中央政府是国家的代理人，要评价其逻辑或作用，国家的起源问题就是一个绕不过去的坎。传统的政治学、社会学等学科从不同的角度分析了国家起源问题，而最有影响力的主要有三种观点：一是“契约理论”，二是“掠夺理论”，三是“暴力潜能理论”。契约论认为国家是选民达成契约的结果，因此，国家必须为选民服务；掠夺论认为国家是阶级或特定集团的代理人，国家的作用是代表特定阶级对社会其他成员的掠夺，国家通过界定一套产权制度使得权利集团收益最大化。但契约论忽视了不同利益群体在达成契约后如何调整自己的行动以获取利益最大化，而掠夺论没有考虑产权的最初分配。鉴于此，North(1994)[28]在上述两种观点的基础上进一步提出了“暴力潜能”理论，并在一个统一的框架下解释国家的产生。诺斯认为，当国家的“暴力潜能”在社会成员之间平等分配时，国家的产生就可以看作是人与人之间订立契约的过程，当部分成员的“暴力潜能”超过社会其他成员的时候，国家就成了一部分成员控制另一部分成员的工具，产生了统治阶级和被统治阶级*这与马克思关于国家理论的经典论述吻合，马克思认为国家是阶级斗争的产物，是统治阶级统治其他阶级的工具。。进一步的推论是，国家必然是维护统治者利益的工具。因此，统治阶级在任何时候维护其政权的合法性和稳定性都是首要的，而这也必然成为其代理人(中央政府)治理国家的逻辑。从诺斯的国家起源“暴力潜能”理论看，国家就像一个垄断者，一方面要代表统治者或特定集团的利益，并在治理国家的过程中实现租金收入的最大化，而另一方面则要为其选民服务，提供一套有利于经济增长的产权制度，以实现社会产出的最大化。由于社会产出最大化的产权制度并不一定带来统治者租金收入的最大化，这即是著名的“诺斯悖论”。相比经济增长，治国者更关心其政权的长治久安。如果政权合法性和稳定性保持不变，中央政府也就没有动力推动制度变迁以维持科层制的稳定。换一句话，在政权的合法性和稳定性受到威胁时，中央政府(国家)更有可能为社会设定和保护产权同社会交换[28]，或者以提供一组服务——保护和公正做交换[29]。可见，“国家通常不会自动设计有利于经济增长的制度安排”[27]，经济制度的变迁往往具有政治上的意义，而政治目标又通常优于经济发展目标[17]。

(二)基层政府行为的逻辑：竞争晋升的科层制*地方政府主要涉及省、市、县及乡镇基层政府，但由于在中国农村税费改革过程中，涉及的主要是县、乡镇基层政府，因此，本部分所指的基层政府主要是指县乡两级基层政府；然而不管是省、市级，还是县乡级，它们所处的制度环境是类似的，具有同样的竞争晋升的科层制行为逻辑。

诺斯在其国家理论中，集中探讨了制度变迁过程中国家(中央政府)与产权之间的互动关系，而抽象掉了地方政府的行为，但这一理论假说很难真实地描述中国现实的制度变迁过程[10]。在中国，经济长期受计划体制的影响，中央政府曾以高度集权、调度自如、令行禁止而著称于世。市场经济体制改革以来，中央集权虽有所弱化，但格局并未根本改变，中国的政治体制决定了中央政府与基层政府间的关系是典型的科层制领导与被领导的关系[30]。在科层制的中国政治权利结构中，中央意图或国家政策的贯彻落实主要依赖于各级科层制组织体系。因此，不能仅从中央政府的政策变化本身去理解制度变迁的过程。事实上，基层政府在中国社会经济转型中的重要作用早有大量文献进行了研究[31-33]。因此，从微观层次上观察基层政府的行动逻辑，以及在其与中央政策和农户两个行动群体的相互作用中去理解制度变迁过程就显得十分必要。

在中国，基层地方官员不仅是上级政府在基层的代言人，而且也是国家政策在基层的主要执行者。因此，基层政府官员的行为实际上代表了基层政府的行为。如何理解基层政府官员的行为这不得不提及中国特殊的政治体制和地方官员激励机制，因为组织内部的激励机制诱导着相应的组织行为[34]。从政治体制和激励机制解释中国基层官员的行为，最具有影响力的理论主要有钱颖一等人提出的中国特色的联邦主义假说[35-37]和周黎安等人提出的晋升激励机制假说[38-41]。中国特色的联邦主义假说认为中国地方政府推动地方经济发展的激励原因主要有两个：一是1980年代以来的行政分权，二是财政分权改革。行政分权改革使得地方拥有相对自主的事权决策权，而财政分权改革则使得地方有积极性去界定一套适应的产权制度以促进地方经济发展，从而实现地方政府租金收入最大化。财政分权改革明确了中央与地方之间的财政收入分配与留存比例，也使得地方政府获得了“剩余占有者”的地位。1994年分税制改革以来，进一步强化了地方基层政权的财政自主性。晋升激励假说认为地方政府官员晋升与地方经济发展存在显著关系[42]，并认为地方官员晋升锦标赛激励机制视为中国经济增长奇迹的制度根源[31]。在中国的科层制政权组织中，上级政府会设定一些指标用于考核下级政府的业绩，这些指标通常包括地区GDP增长、财政收入、招商引资以及诸如计划生育、社会稳定、升学率等社会目标。对按照科层制构建与运作的各级政府组织而言，这种激励机制主要是指基层官员对职业前景的考虑[43]，成功完成或超额完成上级政府设定的目标将有助于基层官员职位的晋升[42]。分权改革和财政包干后，基层官员常把税收用于从事盈利性经营活动和“政绩工程”*在中国的科层制政权组织中，上级政府会设定一些指标用于考核下级政府的业绩，这些指标通常包括地区GDP增长、财政收入、招商引资以及诸如计划生育、社会稳定、升学率等社会目标。[44]，以显示自己在地方治理过程中的成绩，并获得上级赏识和晋升机会。在中国，基层政府官员并非民主选举产生，而是由上级政府直接任命，于是基层官员为了确保自己的乌纱帽不掉并晋升，便以上级要求或自我利益集团而非群众的利益为准绳[30,45]。可见，竞争晋升的科层制逻辑是理解中国基层(官员)政府行为的内在逻辑。

(三)农户行为的逻辑：理性

农户是社会最基本的集生产消费于一体的经济组织。自家庭承包责任制实施以来，农户实际上已成为中国农业生产的主体，也是国家粮食安全的保障者。以农户的眼光和立场，关注和思考农民集体行动的逻辑，有助于进一步理解农户在中国农业政策变革中的作用。农户行为是否理性是探讨农户行为逻辑的起点。但农户是否理性的争论由来已久，至今已持续了数百年，概括起来主要有三大流派：以舒尔茨和波普金为代表的理性小农学派，以恰亚诺夫和斯科特为代表的生存小农学派和以黄宗智为代表的拐杖小农学派。

理性小农学派认为农民同资本家一样，是理性的，以追求利润最大化为目标[46]。农户完全可以视作资本主义的企业，无论是在市场领域还是政治活动中，小农都倾向于按理性的投资者行事[47]。恰亚诺夫以“生存”为核心，强调小农的生存理性。与理性小农学派恰恰相反，他认为农民与资本主义时代的经济人毫无共同之处，农户经济有其自身活动规律，建立在理性经济人基础上的经济学，对农户经济行为的分析不适用。斯科特认为主导小农经济行为动机的是“避免风险”和“安全第一”，小农经济坚守的是“安全第一”的原则，具有强烈生存取向的农户宁可选择避免经济灾难，而不会冒险追求平均收益的最大化[48]。由此，防卫性和复原性是小农集体行动的特征，他们常用于对抗威胁生计的外来压力、资本主义市场关系以及资本主义国家政权的入侵。历史学派的黄宗智(2000)[49]对以雇佣为主和以家庭劳动为主的农场进行了深入细致的比较分析，得出中国小农经济不会从小家庭农场中分离出“无产—雇佣”阶层，因为即使小农十分贫困，甚至挣扎在生死线上，但仍无法割舍几亩农地成为真正的无产者，即“半无产化”。对于在农业生产边际报酬很低的情况下仍然投入劳动生产，他认为主要是因为农户家庭受耕地规模的限制，即使家庭劳动力过剩，但仍然不能自我解雇多余劳动力；在缺乏很好的非农就业机会的条件下，劳动的机会成本几乎为零，即“过密化”。由于“半无产化”和“过密化”，当农业收入不足以弥补小农家庭开支，非农业收入就成为弥补家庭开支的“拐杖”，即便非农收入已经大大超过了农业收入，也依然改变不了它的补充角色[50]。

然而，无论是回避风险、追求生存安全，还是收入最大化或利润最大化，农户的行为目标都是追求一定条件下的效用最大化。只是在不同的经济发展阶段和制度环境约束下会有不同的农户行为逻辑表现，但本质上都是理性的。许多被用来证明小农行为不理性的典型事例，往往都是具有城市倾向的人，在对小农所处的外部经济环境缺乏全面了解的情况下作出的论断[51]。在笔者看来，在自然经济发展阶段，农户效用最大化的行动逻辑体现为对基本生活需求上的满足，因此可以用生存理性[52]来概括这一发展阶段上的农户行为逻辑；在转型经济中(市场经济不完善)，农户效用最大化体现为收入最大化，因此，农户行为更多体现的是拐杖小农的行为逻辑；在发达的市场经济阶段，农户效用最大化可体现为追求利润最大化，因此，农户行为更多地体现为理性小农的行为逻辑。事实上，生存小农、理性小农和拐杖小农的确也是恰亚诺夫、舒尔茨、黄宗智等学者通过调查不同农业经济发展水平的农村而得到的看似不同的结论，而实质上是统一的，即都是理性行为在不同环境约束下的不同表现。因此，理性可以作为我们分析农村制度变迁过程中农户行为逻辑的基础*尽管农民理性与新古典经济学把人抽象为精于“算计”的经济人理性有所不同，但这并不影响我们对农民理性的假定与判断。事实上，在关于“农民理性”问题的争论中，关键不是农民有没有理性的问题，而是理性形式的差异，农民的理性形式总是特定社会经济环境和制度约束下的产物。在不同的环境下，农民会产生不同的行为动机，形成不同的行为理性。关于这一点可以从马斯洛的需要层次理论中得到进一步说明。随着生存环境的改善，人的需要是发展的。在生存问题尚未充分解决的情况下，农民的一切行为无不受到生存需要的制约，其行为表现为生存理性，而当农民的生存需要得到充分满足，伴随着市场化进程，农民理性也将由生存理性向经济人理性演进。。

(四)制度环境和意识形态

尽管国家、基层政府和农户的行为逻辑是稳定的，但它们所诱导的具体行为方式却依赖于特定的历史背景、初始条件和制度环境。无论是诺斯的国家悖论，科层制的基层政府，还是处于社会底层的农户理性行为逻辑，他们各自的微观行动逻辑受到制度环境或场域的约束。因此，在不同的制度环境约束中去理解同一行动主体在不同时期的行动逻辑就“自然”了，而一旦离开了具体的制度环境约束，我们就无法理解行动者的行为方式和改革进程。因为从来都不存在一种超制度环境和意识形态的普适的行为逻辑可以用于解释现实行动主体的行为。

在制度变迁过程中，意识形态是重要的，它不仅决定了人们用以解释周围世界以及作出行为选择的主观精神构想[28]，而且改变着制度环境和场域的约束。在早期，诺斯认为相对价格变化是制度变迁的源泉，但到了晚年诺斯的思想似乎发生了一个较明显的渐进性转变，他越来越重视民众的信念、认知、心智构念和意向性在制度变迁中的作用[53]。诺斯(2008)[54]认为理解经济变迁过程的关键在于促动制度变迁的参与者的意向性以及他们对问题的理解，人们所持有的信念决定他们的选择，而这些选择又反过来构造了人类处境的变化。作为制度变迁的路径不仅取决于路径依赖，还取决于行动者对机会集合变化的感知和反应所组成的回馈过程(feed back process)，而行动者对机会集合的变化感知和反应的深浅取决于他们获取信息的多寡和如何处理这些信息，也就是制度环境和意识形态限制了人们的选择集合。

四、多重制度逻辑下的农村税费改革分析

我们今天赖以达到的制度同过去的制度是相关的，并限制着未来的选择，即制度变迁存在着路径依赖[28]。政府选择某种政策是有目的的，选择某种政策并放弃另一种政策与“历史之因”(即“历史逻辑起点”)和“现实之因”(即现实约束)有关。新制度经济学认为制度变迁依赖于意识形态和资源稀缺性程度的改变，特别是受到此前制度环境的影响[55]。因此，制度变迁是有迹可循的，并且人们能通过对制度变迁历史和现实制度环境约束的分析，了解未来制度变迁的方向。换一句话说，人们也可以通过改变行动者的现实约束、认知和反应以及与其他相关制度逻辑的相互关系，改变制度变迁的路径。因此，对制度变迁历史轨迹的把握，有助于增强对制度现实和未来制度发展的理解。农村税费改革需要在对过去的制度约束中分析多重制度逻辑的相互关系，以及认识不同行动者的角色、信念、认知等意识形态和行动逻辑，并在行动者群体之间的互动中解读制度逻辑的作用。

(一)改革的历史逻辑起点

我们的观察始于1994年的中央和地方分税制改革(图1)。分税制改革基本遵循了财政分权的基本原理，按照事权和财权相结合的原则，重新按税种划分中央和地方的财政收入，以及制定了过渡期财政转移支付机制，从而初步构建了比较规范的中国分权财政管理体制。分税制改革始于中央政府要扭转“弱政府、强社会”的社会治理理念的变化，在把更多的事权下放给地方政府的同时，还要将容易征收的税种留给中央政府，不容易征收的税种分配给地方政府。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重明显提高，从1993年的22.02%上升到1994年的55.70%，此后虽有波动但一直稳定在50%左右，2012年这一比例为47.91%*数据来源历年中国统计年鉴，经作者整理。。在财政收入增长缓慢、支出不断增加的情况下，地方政府普遍面临着强烈的财政压力，县乡财政尤其如此，基本沦为“吃饭财政”[56]，某些县乡基层政府甚至连工资也无法正常发放。于是，在财政压力下县乡基层政府被迫寻求预算外收入[57]。这正是我们研究农村税费改革的历史逻辑起点和制度环境约束。

(二)改革过程中多种制度逻辑的相互作用过程

首先，对于基层政府而言，一方面是上级政府在农村的代理人，与上级政府的关系为领导与被领导的科层关系，另一方面也是拥有独立目标的基层政权组织，追求租金收入最大化。1978年家庭承包责任制的实施以及随后国家在农业领域的市场化改革，不仅提高了农业生产效率，而且重塑了国家、集体与农民的收入分配关系，家庭承包责任制的引入实质上剥夺了县乡政府和集体组织在农村的收入分配权利[4]。经过1987年财政分灶、财政包干改革，进一步强化了各级政府的利益本位意识，竞相展开各种形式的财政创收竞争[19]。1994年的分税制改革，中央进一步上收了财权，下移了事权，上级政府的财政集权加剧了下级政府的财政支出压力[58]。为了完成许多上级政府的指令性任务(义务教育、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等)，基层政府必须寻求预算外收入。对于中西部粮食主产区的基层政府而言，情况更为糟糕*随着财权的逐渐上移，事权的逐渐下移，沿海发达地区财政收入经历了快速的转型，从主要依赖农业农民和土地转向征收成本更低的工商业，而中西部粮食主产区则只能通过提高农业税费来完成上级政府的指令性任务。这也就是我们对1990年代末以来出现农民负担达到改革以来的巅峰的根源的一个共同认识，农民负担过重的根源不是与生俱来的，而是由中央政府强制性制度变迁(财税分权改革)所引发的。。根据分税制原则，基层政府预算外收入可以全部留存，这相当于给了基层官员巨大的激励去“创收”。尽管理论上上级政府可以通过财政转移支付来帮助基层政府完成指令性任务，但由于信息不对称，上级政府实际上很难具体掌握基层政府的财务情况和政策实施成本。因此，在实践中可操作性不高。为了确保基层政府完成任务，上级政府通常赋予基层政府一定的非税收自治权(如“三提五统”、摊派、集资、行政性罚款等)来实现指令性任务。然而，在信息不对称和竞争晋升激励机制的科层制逻辑下，对于处于政权最底层的基层地方官员，追求短期租金最大化以及获取晋升机会的倾向尤为明显[21]，这赋予他们对预算外筹资甚至从事寻租活动以巨大的冲动；而一旦上级政府默许基层政府的非税收自治权，就相当于打开了“苛政之虎”的制度约束之门。然而，为何1980年代就存在的农民税费负担问题在1990年代才开始成为一个显问题*Justin Yifu Lin，Mingxing Liu(2007)计算了1983、1986和1999年发达和不发达的10个省区农业税占农户纯收入的比例，平均而言没有显著的增加，这一比例在1985-1999年间大约维持在1%-4%，而在广东和浙江沿海发达地区，这一比例还呈逐年下降趋势。农民税费负担过重问题并非只是财政分权改革的结果。1990年代初，中国在农业领域进行了一系列的市场化改革，如废除粮食统购统销制度、合同定购、双轨制以及解除限制农产品、生产要素的市场交易措施等，这些改革进一步削弱了基层政府以“价格剪刀差”作为一种“隐性”税收工具吸取农业剩余的能力，为了完成上级指派的任务，基层政府不得不提高和强化对农户“显性”农业费的征收能力*据Lin & Liu(2007)调查，在此期间有的基层政府为了得到收入，开出了从几十项到一百多项不等的收费项目以及各种行政性罚款科目，仅领取结婚证就要600元，在许多地方还要求村民订阅报纸和期刊。。于是，合法或不合法的手段均被广泛地使用[59]。郑有贵(2000)[60]的研究发现，1980年代中期之前乡镇机构和人员变化较少，而之后开始迅速增加，而Lin & Liu(2007)[4]的研究则进一步证实了，在1980-1990年代大量的基层干部将大部分时间用于从事并不受欢迎的农业税费收缴上，而非公共物品和服务的供给上。一般来讲，越是贫穷的粮食主产区，基层政府的税费征收成本越高，为了获取更多的预算外收入，不得不雇佣更多的乡村干部从事税费征收活动，导致机构人员膨胀，财政开支增加，进而陷入财政压力越大，机构和人员越多，开支越多，农民负担越重的“恶性循环”。可见，在财税分权改革后，预算外收入是基层政府维持日常运作和完成上级任务的重要收入来源和保障。而实际上，上级政府对基层政府的不合理摊派、筹资和罚款等预算外收入也是“睁一只眼闭一只眼”，上下级地方政府间的“共谋现象”普遍存在[32]。2006年全面取消农业税后，基层政策的财政收入锐减，不得不减少基层公共服务的支出，这实际上倒逼了2006年农村综合改革的诞生*从这个角度看，农村综合改革其实只不过是解决农村税费改革的“后遗症”，接下来改革将涉及更广泛领域的城乡公共服务均等化问题。当然，城乡协调发展的中央政府意识形态变化是农村综合改革发生的制度约束变化。。

图1　多种制度逻辑相互制约下的农村税费改革

其次，相对于基层官员的行为，农户行为是理性的。面对沉重的农村税费负担，特别是很多不合理的摊派和罚款，必然遭到农户的抵制。然而，由于农民受到集体行动逻辑的约束[61]，始终处于弱势地位，他们通常不会以“公开的文本”抵抗基层权威，而是采用“弱者的武器”和“隐藏的文本”[62-63]同农村基层政府的不合理摊派行为进行“歇斯底里”的抗争*在斯科特(1985，1990)看来，公开的、有组织的政治行动对于农民而言是过于奢侈的，因为那即使不是自取灭亡，也是过于危险的，不到万不得已农民是不会用“公开的文本”去同权威对抗的，可见，“弱者的武器”其实也是农民在众多选择下的理性行为。斯科特认为更重要的是去理解农民反抗的日常形式(everyday forms of peasant resistance)，即持续不断的农民与那些索取超量的劳动、食物、税费、租金和利益的那些人之间的争斗，这些日常形式的反抗通常包括：偷懒，装糊涂，开小差，假装顺从，偷盗，装傻卖呆，诽谤，纵火，怠工等等(转引自郭于华，2002)。人民公社时期农民用偷懒和怠工等“弱者的武器”回应不合理的公社制，1980年中后期农民用抛荒、外出务工、集体抗税、围堵基层政府等“弱者的武器”回应税费负担过重，有力地佐证了斯科特的“弱者的武器”和“隐藏的文本”。。宏观数据显示，1990年粮食作物播种面积为113465.87千公顷，到2003年下降到99410.37千公顷，下降了14.14%，粮食总产量从1999年的5.08亿吨连续5年大幅下降到2003年的4.31亿吨，降幅高达15.16%，重回1990年代初的水平。微观实证调查显示，在1990年代末期，农业负担高达农户收入的20%-30%，而且大量税费负担以费的形式征收[4]，这导致了农民对农村基层政府的失望和抱怨，特别是粮食主产区农户税费负担普遍较沿海发达省区重*中国的农业税费征收实际上是依据土地承包面积计算的，1980年代以来乡镇企业的兴起和外出务工机会的增多，农户收入来源呈多元化，非农收入成为农户家庭收入的重要来源，但农业税费的征收却是按土地承包面积计算的，于是中西部粮食主产区以农业为主要收入来源的农户面临的税费负担最重，而沿海地区的农户则相对要轻很多，加剧了农户收入分化和不公平。，更为严重的是1990年代初，随着粮食的丰收，普遍存在“打白条”现象，严重挫伤了粮食主产区农户生产积极性。而与此同时，农民非农就业环境也发生了巨大变化。1990年代初期，随着乡镇企业的发展壮大，农民在“拐杖小农”的理性原则支配下，虽然税费负担较重，但“离土不离乡”仍然可以进入乡镇企业就业，增加家庭收入。但到1990年代中期之后，乡镇企业增速明显放缓，1996年乡镇企业开始改制，其吸收农民就业的能力下降；在农民负担加重的情况，农民只能“离土又离乡”，抛荒土地、外出务工便成了大量农民的理性选择[15]。对于一些不能外出就业的农民，用“弱者的武器”和“隐藏的文本”无法同基层权威相抵制时，就演变为“公开的文本”与基层权威对抗，如1990年代以来农民围堵地方政府的群体性事件就不断增加，直接导致基层维稳费用大幅上升，基层社会出现治理性危机，严重危及基层社会和政权的稳定。随着农民外出务工机会的增加，农民的意识形态也在悄然发生变化。城乡之间巨大的福利反差，刺激了他们平等、公平的意识神经，他们开始关注自己的地位和社会公平。在农村税费沉重的1990年代末期出现大量的上访，集体讨薪以及暴力案件和司法诉讼等无不与此有关，这进一步加剧了基层社会的治理危机。

第三，国家的逻辑是维护科层制政权的合法性和稳定性。面对粮食总产量的连年下滑，以及因农民不满引起的农村基层社会治理问题，中央政府越来越意识到农民税费负担过重问题的日益严重性。这可以从中央对农村税费负担问题的文件数量和定性描述中窥见一斑。在数量上，1980年代中后期以来，中央共出台了25个之多的关于农民税费负担的专项文件或通知，参与的部委也越来越多，从国务院各部委到中央党内部；在定性判断上，定性的严重程度越来越高，从一般的经济问题上升到基本国策和重大政治任务。中央对农民税费负担过重问题从1985年的损害党群关系、工农关系的“消极因素”，到1990年严重挫伤农民发展生产的积极性、必将影响农村经济的发展和社会稳定，到1993年不仅是经济问题，而且是关乎农村乃至全国的政治问题，再到1996年进一步将减轻农民负担问题上升为农村大局稳定的重大政治问题，最后到1999年国务院内部情况通报称减负是党在农村的一项基本国策和农村工作的重大政治任务*1985年《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》中将农户税费负担过重定性为损害党群关系、工农关系和影响党的农村经济政策进一步落实的“消极因素”；1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》认为农民负担问题会严重挫伤农民发展生产的积极性，必将影响农村经济的发展和社会安定；1993年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》更是将农民税费负担问题描述为不仅是经济问题，而且是关乎国民经济发展和农村乃至全国的政治问题；1996年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见的通知》进一步将问题上升为关系农村大局稳定的重大政治问题；1999年《国务院办公厅内部情况通报》称减轻农民负担，是党在农村的一项基本政策，是农村工作的重大政治任务。。与此同时，从1990年代末期开始，持续日积月累的“弱者的武器”以及“公开文本”的抵制也开始出现实质性的变化。一方面，1990年代以来各地因税费负担过重而出现的农村暴乱，严重危及基层政府的权威和社会稳定，曾一度引起了决策层作为一个重要的政治问题来考虑[15]；另一方面，粮食总产量(1999-2003年)连续5年大幅减产引发的人们对国家粮食危机的恐慌，曾一度引起中央政府的高度紧张。在国家的行为逻辑中，科层制政权的合法性和稳定性是其执政的首要目标，农民税费负担过重一旦从1980年代的一个经济问题逐渐演变为1990年代决策层的一个重大政治任务时，也即意味着国家有动力改革现有农村税费制度，为社会提供一套有利于农业经济增长和农村发展的产权保护制度。事实上，1999年中央选择了粮食主产区的安徽两个县进行农村税费改革试点，按照“三取消、两调整、一改革”*“三取消、两调整、一改革”是指取消过去长期执行的乡镇统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。两调整指调整农业税和农业特产税。一改革指改革村提留征收使用办法。的改革内容重新探索界定国家、基层政府、集体与农户的收益分配边界。2001年加入WTO，也使得中央政府或国家在意识形态上发生了微妙的变化。中央政府的意识形态不再以强势压倒一切社会舆论的方式呈现，取而代之的是“博弈”，寻求双方利益综合考量的平衡点。随着中国的农产品市场不断开放，国外农业的规模化经营以及大量农业补贴支持手段必然对中国的小农经营产生强烈冲击*为了保护本国农业，美国、日本和欧盟等发达国家对农业生产实施了大量补贴，美国农民家庭收入中60%来自于政府农业补贴；相反，中国农民在2006年全面取消农业税之前，还需要缴纳一定比例的农业税，而且这一比例在1990年代末期和新世纪初呈增加趋势，这必然恶化中国农产品的市场竞争力；中国入市承诺2004年底前将农产品关税由19.9%降至约15.5%无疑加速了此次农村税费改革的步伐。，这要求中国农业政策转型，一方面需要确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给；另一方面需要不断增加农户收入，提高农户生产积极性。于是，在农民抛荒弃耕、粮食总产量连续5年大幅减产的背景下，国家粮食安全危机与基层治理性危机的双重压力为农业政策从传统的“汲取型”向“支持型”转型提供了契机。

最后，从意识形态上看，社会公共领域的意识形态也倾向于为“三农”呐喊，特别是民间主体尤其是公共知识分子的介入，他们在参与农民负担重问题的讨论时往往秉持的是一种批判的视角，有时甚至直接表达要求改革的愿望。2000年李昌平上书总理，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”就引起当时学术界、媒体和民众的热议，学者对“三农”问题的关注、对农业税费征收制度的批判以及农户强烈的改革愿望一经媒体放大就汇成了“意见洪流”，以致中央政府不得不重视，这进一步加速了改革的进程。正如托依布纳所言，尽管公众无法直接进入系统和直接改变系统，但可以把民众的种种意见、诉求以及不满和愤闷，通过公共生活平台发泄出来，通过震荡和呐喊引起更多人的共鸣和支持，从而刺激系统进行反思和调整[64]。

五、多重制度逻辑下的农村税费改革启示

对于制度变迁而言，不了解演变的过程就无法解释演变的结果[65]。从多重逻辑视角，分析农村税费改革过程中各行动主体的行为逻辑，发现这场始于中央财政分权改革后的农村税费改革，实际上是中央政府、基层政府和农民的行为逻辑在制度环境的约束下共同塑造的制度变迁的结果。

在制度变迁的以往研究中，国家、政府的作用受到过多的强调，而农村制度变迁的主角农民则受到或多或少的忽视，学术界和政府主要的认识误区在于农民集体行动逻辑。在中国，农民的政治诉求、利益表达没有正常的渠道和方式[66]，在没有农会组织的情况下，过度分散的农户组织成本太高，以致于不足以形成有效的组织，进而对制度变迁产生影响。一般来说，农民也确实没有实力抗拒从村到乡、县、直至中央政府的管理和权威。但农民是理性的，面对收入徘徊不前，甚至下降，理性的农民有两种选择：一是通过“弱者的武器”和“隐藏的文本”以坚定而强韧的努力去对抗无法抗拒的不平等[62-63]，如外出务工、抛荒、偷懒等行为同政府抗衡，在强大的经济占有、政治统治和意识形态支配情境中，这也是农民日常反抗的最主要形式[67]；二是通过暴力抵抗税费征收或者通过集体上访等非法和合法手段对不合理的权威行为进行抵制。事实上，在1990年代末期，因负担过重问题引发的农民抗议并不鲜见，安徽凤阳和怀远两县就曾因税费负担过重发生多起较大规模的农民群众驾驶拖拉机集体到省政府上访、静坐事件[68]。显然，农户不管采用弱者的武器还是强者的利器与政府不合理的税费负担抗争，都是农民理性行为的选择和反应。

国家或中央政府既是经济增长的缔造者，也是人为经济衰退的根源[69]。正如前文的分析，在中央政府的行为逻辑中，政权的合法性和稳定性通常优先于经济增长目标。反观中国改革史，从宏观方面讲，市场经济改革本质上就是对过去计划经济体制下的一个超级大公司，由于组织成本过高，效率低下，办不下去才放权改革的[27]；从微观方面讲，人民公社导致的各地农户出现温饱问题、处于死亡的边界，迫使安徽凤阳农户冒着生命危险秘密进行包干到户，从包干到户到包产到户，再到最后国家将其界定为家庭承包责任制；从农户感觉税费负担过重到自觉不自觉地利用“弱者的武器”和“隐藏的文本”同不合理的摊派和罚款等行为进行抵制，再到理性农户放弃耕种、抛荒、外出务工，甚至个别地区用强者的利器，集体抗争以及上访到发展为恶性集体事件，严重影响基层政权稳定，才被迫改革*事实上，因为农民负担问题引发的农民对政府的抗议并不鲜见。安徽凤阳县、怀远县就曾连续发生多起较大规模的农民群众驾驶拖拉机集体到省政府上访、静坐，要求解决负担过重问题的事件(何开荫，孙力，2000)。显然，不管是抛荒、还是集体抵制都是对税费负担过重的理性反应。。从这个意义上说，“中国的早期改革历史，都是逼出来的”[70]，就一点不为过。实际上，农户通过理性行为，无论是隐藏还是公开的文本，都在缩小或改变着中央政府对制度集合或政策选择的范围[67]。可见，中国的农村经济制度变迁并非事先设计好的，也不是由经济学家提出并由政府推行的，而是在各个利益集团之间的互动过程中形成的，是各行动主体在多种逻辑的相互制约和影响下的互动结果。从农村制度变迁的过程和结果看，中央政府要做的就是用权威去“追认”，用政策和法律等正式制度明确界定农民的首创行为。对于中国而言，特色的地方政府官员的激励机制和科层制的行为逻辑，使得我们在研究中国农村制度变迁中，不得不考虑基层政府的行为逻辑以及其在制度变迁中的角色和作用。基层政府是具体政策的最终执行者，贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要工作内容，人们通常用“上传下达，令行禁止”来形容基层政府的理想工作状态。而事实上，由于中国基层政府官员并非普选产生而是上级政府直接任命，基层政府对上负责和对下寻租倾向尤为明显。这就要求中央政府或国家在运用权威进行“顶层设计”的过程中，必须充分考虑基层政府的偏好，否则“上有政策，下有对策”就将成为一种常态。这也正是1990年代初开始出台的25个之多的农村税费改革专项文件和通知，都没有达到理想预期效果的根源之一。

总之，通过对农村税费改革过程中各行动主体的多重逻辑分析，给我们的启示主要有三点：第一，农业政策变化过程实质上是农户理性行为逻辑、基层政府逻辑和国家逻辑在制度环境或场域约束下长期互动的过程，其结果常常是国家对农户理性行为的“追认”或“确认”；第二，但追认或确认过程需要关注微观层面的农户理性行为和基层政府的科层制行为逻辑，因为它们会在很大程度上缩小甚至改变宏观农业政策的选择空间或机会集合；第三，在农业政策变化过程中，中央政府或国家“摸着石头过河”的态度，以及及时运用权威对农民的首创精神和改革行为进行确认和保护是转型经济中农业政策变化的主旋律*正如周其仁(2013)所言，农村经济体制变革实质上农户与国家长期交易过程，而在交易过程中“不在于政府积极地站在前面充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的需要，为其清障铺路，提供服务，给予保护，加以引导”。。

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(本文责编：王延芳)

收稿日期：2016-02-16修回日期：2016-05-20

基金项目：国家社会科学基金(项目编号：14CJY082)、国家自然科学基金(项目编号：71273171和71473165)和江苏省“青蓝工程”资助。

作者简介：彭小辉(1981-)，男，江西黎川人，南京师范大学商学院副教授，经济学博士，研究方向：制度变迁与农业增长。通讯作者：史清华。

中图分类号：F019.6

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2016)06-0039-13

The Mechanism of Agricultural Policy Change in the View of Multiple Institutional Logics：The Case of the Reform of Rural Taxes and Fees

PENG Xiao-hui1，SHI Qing-hua2

(1.BusinessSchool，NanjingNornalUniversity，Nanjing210023，China；2.AntaiCollegeofEconomics&Management，ShanghaiJiaoTongUniversity，Shanghai200052，China)

Abstract：Based on the institutional change theory，we develop the analysis framework of agricultural policy change from the view of the multiple institutional logics，and then examine the generate process of the rural taxation reform. We find that the logic of National behavior is the legitimacy and stability，the logic of local government’s behavior is the promotion in bureaucracy system and the logic of farm household’s behavior is economic rationality. The agricultural policy change is the result of interaction of three kinds logic constraints to the institutional environment and the ideological change in the long run. The policy implications：it’s important of paying attention to microscopic behavior logics of farmers and local governments when making agricultural policy，Because their behavior logics largely narrowed or even change the choice space of macro agricultural policy，then influence the performance of policy.

Key words:agricultural policy；institutional logics；rural taxation reform