行政诉讼中异地交叉管辖制度的完善

许晓英

摘要：1990年《行政诉讼法》颁布实行以来，它对公民权利意识的提升和政府行政权利的有效控制起到了很大的推动作用。但随着行政诉讼案件的增多，也暴露出了行政诉讼过程中司法不独立，受行政权力干扰的弊端，异地交叉管辖制度应运而生。本文借助于对传统地域管辖存在的短板进行剖析，以现行体制下立法与实践的突破为基础，主张将该司法制度引入新行政诉讼法中并对其进行完善，从而保障行政审判的司法公正。

关键词：行政诉讼；异地管辖；完善

一、行政诉讼传统地域管辖之弊病

自1990年《行政诉讼法》颁布实行以来，在行政诉讼过程中，以被诉行政机关所在地的基层法院管辖为一般原则，即“原告就被告，基层主要审”。这主要延续了民事诉讼的管辖的规则，其目的在于便于当事人进行诉讼、便于法院正确公正有效审判、平衡审判负担。

但是，行政诉讼区别于民事诉讼的特殊性，又决定了民事诉讼管辖的规则难以实现行政诉讼法的立法目的。在便于当事人诉讼与便于法院正确公正有效审判之间，便产生了矛盾。作为价值判断，立法与司法解释都倾向于坚持了便于当事人诉讼的目的，或者说至少是没有将便于法院正确公正有效审判的目的提到更高的位置。这或许是对行政权干涉司法权估计的不足或者基于综合因素的考虑，但现在已经开始暴露出自身的缺憾：许多案件，人民法院不敢受理，受理了不敢判被告败诉，判决了难以执行。

二、现行法律规定下立法与实践的突破

再难的问题也总会办法解决，立法为改善行政权对司法权的制肘留下一个“缝隙”。既然地方行政机关控制相应地方司法机关的人、财、物，那就可以通过割裂这层控制来实现司法的中立。通过管辖权转移和指定管辖的规定，巧妙的将某地的行政案件交由另一地的法院管辖，我们称之为“异地交叉管辖”。异地交叉管辖最早由是台州中院于2002年7月开始实行的。这项制度的法律依据在于行政诉讼法与最高人民法院发布的司法解释规定中级人民法院有权审理本辖区内重大、复杂的案件。又根据行政诉讼法规定，上级人民法院可以把自己管辖的第一审案件移交下级人民法院审判。这就为中级人民法院受理案件后，发往被诉行政机关所在地以外的人民法院管辖提供了可能。具体操作是由中级人民法院先受理案件，然后按照就近原则与随机指定原则将案件发往异地法院，以实现异地交叉管辖。

至 2005年6月，3年内各基层法院一审共审结异地交叉管辖案件424件。其中政府败诉案件149件（包括变更后撤诉），败诉率为35.14%；上诉案件为114件，上诉率为26.89%。而同期当地法院审结本地行政案件（非异地管辖）1391件，政府败诉的194件，败诉率为13.95%；上诉案件556件，上诉率为39.97%。可以看出异地交叉管辖的效果是明显的。

三、现行法律规定下异地交叉管辖制度的缺陷

异地交叉管辖制度，在提高行政审判的公正性与有效性的同时，由于其相关法律规定的不完善，甚至司法解释也只是是打法律的“擦边球”，因此在实行时就一直受到理论界与实务界的批评。

第一，异地交叉管辖制度只是在一定程度上解决了行政案件受理难和判决难。从调查数据显示，尽管败诉率提高了2-3倍，但不可否认的是，这其中仍然包括了一半政府机关变更行政行为后，当事人撤诉的情况，真正实际上判决政府机关败诉的，仅有17%左右，这仍明显偏离正常的规律。

第二，能够适用异地管辖案件的种类数量很少。仅仅是在县级以上人民政府为被告的案件可以适用异地交叉管辖的规则，大量的行政案件往往是以政府各个主管部门为被告，而许多主管部门，恰恰是能够在人财物问题上制肘司法机关。

第三，中级法院的异地交叉管辖指定权，加剧了司法行政化。中级法院可以依据就近原则和随机指定原则指定管辖法院，给了中级法院很大的裁量权，同时“最高人民法院关于行政案件管辖的若干规定”排除了当事人的管辖异议权。这使得中级法院对基层法院的控制力提升，虚化审级监督。

四、完善异地交叉管辖制度的完善进程

为更好地实现司法机关在行政案件审判中的独立性，修改行政诉讼法管辖的相关条文是十分必要的。尽管学界提出了诸如设立行政法院，建立集中管辖制度，设置巡回法庭，提高审级的建议。但基于体制限制、现实情况和成本考虑，异地交叉管辖制度是虽然不是无暇的，但至少目前来看是最优的。我们应当怎样修改行政诉讼法来完善异地交叉管辖制度。笔者有如下的建议：

第一，扩大异地交叉管辖制度的适用范围。现行的法律和司法解释仅仅允许县级以上人民政府被被告的案件适用异地交叉管辖，而大量的县级以上政府机关的职能部门的违法行政行为，得不到异地交叉管辖制度的“优待”。财政部门、劳动人事部门、公安部门等实际上拥有的制肘司法机关的权力很大，这主要从政治手段上讲。其他政府职能部门，也可以很大程度上通过非政治手段影响司法机关的公正性。因此行政诉讼法应当将政府职能部门或者派出机关、排除机构也纳入异地交叉管辖适用的范围中来。

第二，相应的提高异地交叉管辖的审理级别。现行的法律和司法解释只允许中级人民法院“运用”异地交叉管辖。对于市级人民政府，甚至省级人民政府及其职能部门，即使是中级人民法院也很难对其公正的审判，何况再下放到本地区的基层人民法院。因此，行政诉讼法应当将异地交叉管辖适用的法院级别提高上来，对于涉及市级政府及其职能部门的诉讼，应当由异地的中级人民法院审理。但是对于涉及省级人民政府或者其职能部门的诉讼，暂时不建议由其他省的高级人民法院审理，这里需要考虑国家层面的政治利益和成本问题。

第三，增设原告对管辖法院的选择权，取消上级法院对指定管辖的指定权。现行的法律和司法解释只允许对作出行政行为的行政机关所在地的法院提起诉讼，在异地交叉管辖的情形下，原告没有选择权。这既不利于当时人节省成本，实现诉讼目的，也可能导致上级法院对下级法院的行政控制力的扩大，这在前边已经做过相关论述。因此建议修改行政诉讼法，增设当事人对管辖权的选择。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种可能：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地，例如当事人申请撤销行政机关的传票，可向行为地法院起诉；三是不动产所在地，例如当事人请求恢复被政府机关侵占的不动产，应向不动产所在地的法院起诉；四是原告居住地，公司的居住地是公司成立地。再如法国行政法庭原则上对其管辖区域内行政机关的决定和行政合同的诉讼有管辖权，但有许多例外，如关于行政合同的诉讼，由合同履行地法庭管辖，如果合同的履行地超过一个行政法庭的管辖区域或不能确定时，由合同缔结地的行政法庭管辖。此外，行政合同的当事人在不违反公共利益的限度内，可以在争议发生以前，约定有管辖权的法院。国外的这些做法，既有利于保障当事人的利益，限制自由裁量权，又合理的制约了当事人选择权的滥用。

当然所有的经验和理论不能生搬硬套。实际上在对异地管辖制度进行考察中笔者发现，这在欧美发达国家是不存在的。所以异地管辖制度既然是具有本土特色的，就一定要从实证的角度进行考察、研究、探索。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

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[2]马怀德，解志勇.《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院必要性与可行性》[J].载《法商研究》1999.6

[3]王名扬.《美国行政法》[M].中国法制出版社，1995