河北省完善农业巨灾风险分散机制的公共财政政策取向分析

巩建宇　田亚崴　李林

摘要：农业巨灾风险分散体系是农业保险可持续发展的保障，财政支持农业巨灾风险分散不可或缺。本文从公共财政视角为河北省农业巨灾风险提供政策保障，建立起符合我省实际情况和具有可操作性的农业巨灾风险政策创新应对机制，有效降低农业灾害甚至农业巨灾造成的经济损失，以期为我省财政支持农业巨灾风险分散，完善农业巨灾风险分散机制的公共财政政策提供依据和借鉴方法。

关键词：公共财政；农业巨灾风险；巨灾保险；政策取向

一、河北省建立农业巨灾风险分散机制的公共财政政策取向的必要性

（一）客观省情

河北省是一个农业大省，农业产量巨大，是全国重要的粮食供应基地；此外河北省农村人口占比较大，农业从业人员比重较高，加上农村经济基础本来就薄弱，加上抗灾能力不足。这就使得我省一旦发生农业巨灾，受灾人数巨大，给我生造成严重的经济损失。仅就我省季节性旱涝现象来讲，近几年我省区域气候不稳定性加强，2014年雨季变长，造成大范围农田淹没，2015年我省雨季延迟，出现罕见大面积干旱现象，给农业生产造成巨大影响。

因此，面对新形势下农业巨灾风险，原来习惯运用行政手段进行灾害管理和救助的取向显然有些不符时宜。在我省加快转变制定农业巨灾风险分散的公共财政政策取向，探索新的政策制定取向迫在眉睫。

（二）社会主义市场经济中新型政府角色

河北省十二届人大四次会议指出，发展河北省新型特色农业，政府要扶持好、引导好，选择好突破点和优先发展方向，制定优惠政策，扶持一批企业率先应用，切实规避应对农业风险，政府部门带头建立全覆盖的农业综合管理和服务体系。对市场经济中政府的角色定位进行了明确的规定。从农业巨灾方面来说，没有哪一个国家的市场主体如保险公司、组织或个人能单独面对巨灾对经济社会的冲击。即使有保险公司提供了巨灾保险业务，若没有政府的财政及政策支持，在承担赔偿责任后也会宣告破产。在政府指导和财政政策支持下的巨灾风险分散机制才会发挥应有作用。

（三）新型农业宏观政策环境

当前宏观政策环境为完善农业巨灾风险分散制度提供了良好的外部条件。2014年新国十条的颁布也推动了巨灾风险制度的建立，其中强调建立巨灾救助保险机制，政府将保险纳入灾害事故防范救助体系，鼓励各地政府本区域风险特点，探索有效的巨灾政策保障模式。同时新国十条提出了丰富农业巨灾风险管理工具，落实农业保险大灾风险准备金制度的要求，这都为我省探索新的农业巨灾风险分散的公共财政政策取向提供了指导和参考意义。

二、建立农业巨灾风险分散机制的公共财政政策取向

针对农业巨灾风险分散和巨灾保险所进行的财政政策的制定和实施是未雨绸缪的过程。而面对农业巨灾实行财政兜底责任则是巨灾发生之后由于各方面能力的不足和责任的有限，财政在适当范围内兜底。二者是财政降低农业巨灾风险在不同时期内的不同表现形式。倘若再在巨灾发生之前，我们就建立了农业巨灾风险分散机制和巨灾保险制度，大规模财政资金就不会用在救灾上面而使用在了善后建设上。因此，财政政策在建立农业巨灾风险分散机制和支持巨灾保险制度建设上必须有所作为。

（一）进一步加大农业保险财政补贴力度、拓宽补贴范围

河北省在推动农业保险发展的过程当中，应进一步加大农业保险财政补贴力度、拓宽补贴范围。在财政比较差的地区，地方财政进行全额补助，财政充足的地区补贴比例适当降低。提高财政补贴力度可以极大激发农户投保积极性，降低逆向选择，增加农业风险单位；拓宽财政补贴范围可以刺激农户为多种农作物购买保险，也可以在一定空间上增加农业风险单位。

（二）积极构建省市两级农业巨灾风险财政准备基金

为应对农业巨灾风险，河北省应积极推行建立巨灾风险准备基金。建立巨灾准备基金是实现政府承担巨灾最终赔付责任诺言的财力保障。由省市财政牵头，提供一定量的政府财政预算，在河北省经营农业保险的保险公司计提一定比例的农业保险费收入，还可以通过资本市场发型地方债或地方政府担保农业保险公司发债筹集巨灾风险准备基金。

（三）对巨灾保险承担最后的“财政兜底”责任

公共财政政策支持巨灾风险分散和保险制度建设不但体现在补贴和成立基金方向，建立农业巨灾风险分散机制的公共财政政策取向还应体现在对农业巨灾承担最终的财政兜底赔偿责任。通过商业保险、商业再保险、巨灾保险债券化以及政府作为最后“买单者”的资金支持，对商业保险补贴和免税等，无论是对保险公司的保险财政兜底还是针对农业巨灾发生后的财产损失进行财政善后处理，都应完善相应的财政支持政策，在适当范围内进行恰当比例的财政救助和财政兜底，使之高效、稳定，在巨灾风险分担中得到广泛的认可。

（四）强化公共财政预算、决算的监督功能

由于财政资金在支持农业巨灾保险和分散农业巨灾风险过程中涉及到财政支出和相关财政支出结构安排问题，因此强化公共财政预算、决算的监督功能也是建立农业巨灾风险分散机制的公共财政政策的一种取向。在每年的预算报告中，财政部门应将财政资金用于农业巨灾风险分散及保险方向的具体项目予以公示，而上级财政部门也应主动监督下级财政部门相关财政支出情况，并对当年用于农业巨灾财政资金支出数量做出预测。在决算报告中应着重强调相关财政资金的使用状况、当前存量状况、并对这部分资金有无被挪用、被挤占以及其他违法行为做出判断。

（五）完善农业巨灾灾后补偿政策

完善灾后补偿政策有两条路径。第一条路径是政府对农业灾区进行财政投入以及政策优惠等一系列财政、行政手段，如提供再生产的机械设备、基础设施的修复；第二条路径是是通过社会救助以及国际救援部门捐助，及时将有效的资金收入公平合理地分配给受灾的农户。由于第一条路径受到当年财政和政策风险的影响，第二条路径往往具有很大的不确定性，所以要从分散农业巨灾风险和市场化角度转变公共财政政策的制定取向。（作者单位：1.河北大学管理学院；2.保定市农业局）

本文系河北省社会发展课题：河北省建立财政支持的农业大灾准备金制度研究，课题编号：2015030204。

参考文献：

[1]杨宝华.中国发展巨灾保险债券的构想[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2015.

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[3]虞国柱 赵乐 朱俊生等.政策性农业保险巨灾风险管理研究[M].中国财政经济出版社，2010.

[4]冯俏彬.基于公共财政视角探析巨灾保险设计[J].地方财政研究，2013.