农村土地承包经营权抵押贷款研究——来自江苏省如皋市的探索

■王　　刚　　吴婷婷



农村土地承包经营权抵押贷款研究
——来自江苏省如皋市的探索

■王刚吴婷婷

近年来，江苏省如皋市农业生产组织化和规模化程度不断提高，农村土地流转快速推进，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体不断增加。由于新型经营主体的金融需求与传统农户金融需求存在较大差异，如何满足新型经营主体的金融需求，成为了农村金融的一个难点问题。

自2014年以来，如皋市全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，从农村新型经营主体的发展和农村大面积土地流转的实际情况出发，大胆探索农村土地承包经营权抵押贷款的新路径。经过实践证明，该项业务较好地适应了农村土地规模经营的需要和农村新型经营主体的金融需求，符合农业产业化发展的规律，具有一定的实践价值和推广价值。

一、如皋开展农村土地承包经营权抵押贷款的背景

如皋市是农业大市，全市耕地面积7.831万公顷，粮食总产量75.7万吨，农民人均纯收入1.56万元，农村人口122.31万人，人均耕地0.96亩。随着近年来青壮年农民外出务工，农业劳动力老龄化、农地细碎化、经营粗放化等问题逐渐显现。为此，如皋市在全市范围内探索推进农村土地流转，积极稳妥推动农民专业合作社、家庭农场、全托管服务组织等新型农业经营主体发展。目前，全市共有从事规模经营的新型主体近万个；农民专业合作社1141家，其中获评国家级示范合作社22家；“全托管”服务组织209家；家庭农场554家，其中省级示范家庭农场4家；建成各级农业龙头企业110家，农业园区62个，被评为全国产业化示范基地。目前新型农业经营主体规模经营面积61.19万亩，占总承包地面积104.22万亩的58.7上。为更好地培育新型农业经营主体，规范土地流转，2014年如皋市成立了市农村产权交易中心，目前进场交易306宗，交易总额近6000万元，进场交易规模达2.87万亩。

尽管新型农业经营主体发展总体态势良好，但在发展过程中仍面临诸多困难和问题，其中融资难仍是最需突破的瓶颈。

二、如皋开展农村土地承包经营权抵押贷款的基本做法

在对新型农业经营主体发展和农村土地流转情况进行充分调研的基础上，如皋市委办公室和如皋市政府办公室联合印发《如皋市农村土地承包经营权抵押贷款试行办法》（下称试行办法），启动农村土地承包经营权抵押融资改革。

首先，明确界定农村土地承包经营权，指“通过承包、流转或其它符合有关法律法规规定的方式取得的农村土地承包经营权”，并赋予农村土地承包经营权抵押权能。其次，将土地经营权抵押贷款对象设定为“农业产业化龙头企业、农民专业合作社（联社）及其成员、直接从事农业生产经营的粮食‘全托管’服务组织、家庭农场（专业大户）、农业产业链上下游有供货合同关系的其他组织及农户等”，实现抵押贷款的规模效应。再次，由市农村产权交易服务中心会同经办银行、借款人，对拟抵押的土地承包经营权进行现场核实、价值认定，进而为借贷双方办理抵押登记手续，出具抵押登记他项权利证明。他项权利证明作为抵押贷款的法律文本，使得经营主体获得的经营权能够发挥抵押担保物的功能，从而突破了有效抵押担保不足的问题。最后，为降低金融机构信贷风险，由本级财政计提100万元设立专属补偿基金，如皋农商行按专属补偿基金额度放大20倍发放贷款，专属补偿基金用于弥补金融机构贷款损失后的风险。

自2014年9月以来，如皋农商行发放土地承包经营权抵押贷款超40笔，共计7000余万元，单笔贷款最高额度超200万元，贷款期限为2年，利率在同期基准利率基础上上浮20上。贷款用途方面全部用于农业生产，没有消费贷款，抵押范围为流转土地全部抵押。截至目前已还款一笔，没有出现违约现象。

根据试行办法，贷款金额原则上不超过经营权抵押认定价值的60%。但在实际操作中，除1笔贷款抵押率为50.33上，大多数贷款的抵押率均维持在37上-40上之间，最低仅31.81上。经营权价值认定方面，评估价值悬殊，最高每亩评估1.95万元，最低每亩评估1860元，相差近10倍。评估价值差异导致每亩贷款额也相差较大，最多每亩可贷7613元，最低742.78元，平均2272元。

三、经营权抵押贷款进一步发展需要解决的问题

1.经营权抵押贷款面临法律方面的制约

《担保法》、《物权法》均规定“集体所有的土地使用权不得抵押”，最高法2005年发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中明确规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”。在改革试验中，将农地三权分离，以农地经营权设定抵押，力争避免与相关法律产生直接冲突。2014年中央1号文件首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。2015年底，国家层面授权232个县（市、区）暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，开展农地经营权抵押贷款的全国性试点，如皋市入选其中。尽管如此，违约后农地经营权的处置仍然缺少足够的法律保障，据调查，这也是金融机构开展此类业务比较谨慎的原因之一。

2.抵押物价值评估体系的缺失

从试验结果来看，40笔贷款抵押物均为承包土地的经营权，由于缺少科学的评估方法和专业的评估机构，经营权价值的科学认定非常困难。在实践过程中，一般根据承包地的经营项目估算每亩净收益，进而对承包地的经营权进行价值评估，这也是实践中评估价值最高价与最低价相差10倍的原因。这种评估最大的问题是混淆了承包地经营权与地上附着物经营收益权的概念，从而增加了信贷风险。同样的面积，种植苗木的收益可能远超过种植粮食的收益，但是这种差异并不是因为承包地经营权导致的，而是因为地上附着物（苗木和粮食）的经营收益悬殊造成的。因此，未来应考虑在办理经营权抵押贷款业务时将地上附着物一并列入抵押。

3.抵押物处置机制有待完善

承包土地经营权能否成为有效抵押物，政策层面取决于是否受到法律保护，经济层面取决于是否具有充足的流动性。长期以来农地产权制度不明晰，流转不规范，改变这一局面有赖于农地确权颁证和建立规范的农地流转市场。目前确权颁证工作正在加紧进行，产权交易中心由于成立不久，规范化程度和活跃程度有待提高，经营权流动性还不强，二次流转市场仍未形成。综合考虑，农地经营权抵押违约后的处置和清偿成本较高，这在很大程度上影响了金融机构的供给意愿。

四、进一步做好经营权抵押贷款的政策建议

1.建立土地承包经营权价格评估体系

农村土地经营权价值评估是金融机构确定授信额度的重要参考，缺少科学的评估标准，无法准确衡量经营权价值，金融机构为降低风险通常会低估经营权价值。为了切实发挥农村承包地经营权的融资作用，提升经营权的评估价值，避免对农户产权的过低估价，建议通过以购买服务等方式引入权威的中介机构，对承包地经营权的抵押价值进行准确评估，为金融机构发放贷款创造条件。

2.完善经营权流转市场

目前，农村产权交易站（所）已基本普及至乡镇一级，土地承包经营权流转交易基本规范，下一步，需要积极探索经营权的二次流转市场建设，即承包人在获得经营权后，如何通过市场再次流转给第三方。二次流转市场的建设和规范对金融机构具有更大的意义，活跃二次流转市场将直接降低金融机构的违约处置成本。

3.健全贷款保障机制

一是加快农村信用体系建设速度，夯实金融支农的基础。推进农村信用体系建设能有效减少农户与金融机构间的信息不对称，降低农户融资成本，提高资金使用效率，不仅有助于推广承包地经营权抵押贷款，对农户小额信用贷款等系列农村金融产品也大有裨益，更重要的是有助于提高农民信用意识，改善农村信用环境，是创建和谐社会的重要基础工程，也是落实相关支农惠农政策的重要手段。

二是完善抵押风险分担和保障机制。建议扩大农业保险覆盖面，完善农业保险保费补贴政策，提高风险保障程度，构建强有力的农业保险体系，为金融机构提供风险分担和利益补偿；建议完善抵押贷款风险补偿基金制度，加强政策引导防范道德风险，探索成立农村产权融资担保公司，为新型经营主体提供抵押贷款增信服务，进一步降低金融机构承担的信贷风险。

4.强化风险监管防范机制

加强监管是防范农村金融风险、确保农村金融改革创新持续发展和促进农业规范健康运行的需要。经营权抵押贷款是农村金融的一项创新，涉及部门较多，目前还处于探索阶段，仍然有不少难题亟待破解，因此政府各相关部门更要增强风险防范意识，不断加强合作协调，找准风险点，明确各自的风险防范责任和目标，切实提高风险防范和处置水平。

作者单位：（如皋市委农村工作办公室、南通大学商学院）