国库集中收付制度问题研究

海南大学应用科技学院 李丛

国库集中收付制度问题研究

海南大学应用科技学院 李丛

摘 要：自2001年我国实行财政国库管理制度以来，逐步建立了以国库单一账户体系为基础，资金缴拨为主要形式的现代财政国库管理制度。而我国的国库集中收付制度在这期间也趋于完善，但在实施过程中仍存在一些问题。本文以我国国情为基础，结合国外财政国库制度建设经验，运用理论联系实际的方法对我国国库集中收付制度现存问题进行了探究，以期找到更好的解决办法。

关键词：国库 集中 收付制度

随着我国特色社会主义市场经济的深化发展，必然要求建立我国特色的社会主义公共财政体系，以适应经济的稳定发展与社会进步。社会主义公共财政需要公平、效率的财政资金收付系统为支撑。传统的多账户、多层级为特点的财政资金收付模式，资金使用效率低下、透明程度不高，严重阻碍了公平、效率两大现代财政国库管理原则；国库集中收付制度则能秉承公平、效率原则，以国库单一账户为中心，收付两条线公开透明，提高了对财政资金的监督能力，进而使财政的作用得以更为有效地发挥。制度总是在实践中得到改进和完善，自2001年我国实行国库集中收付制到现在，已经经过了15个年头，虽然比制定伊始已经进步很多，但还存在着许多问题。本文对此进行研究，试图找到解决方法，希望对它的践行起到一定的作用。

1　 国库集中收付制度改革存在的问题

1.1 制度因素问题探究

1.1.1 现行有关法律法规建设不完善

法律制度是我国国库集中收付制度改革的坚强保障。但就目前而言，相关法律体系滞后于国库集中收付制度改革。首先，我国关于财政国库管理相关法律体系立法层次较低，强制性较差，权威性不够强，不能作为我国国库集中收付制度全面推进的强力保障；其次，较国外而言，我国缺乏相关职权范围的细致界定；最后，我国相关法律体系更新修正周期较长，在深度推进国库集中收付制度改革过程中，可能会受到不适应新问题、新情况而产生的制约。

1.1.2 财政资金收支程序需要进一步规范

实行国库集中收付制度以后，预算资金有直接缴库、集中汇缴两种缴库方式；财政支出有财政直接支付及财政授权支付。在执行过程中，由于预算精确化程度较低，预算执行约束力不够，导致如财政授权支付额度偏大、国库集中支付中直接支付比重偏低的情况的发生，这样就无法准确掌握财政授权支付资金去向，导致财政资金使用透明度降低。

1.1.3 监督管理滞后

我国国库监管主要有财政内部监督、政府监督、人民代表大会监督。然而，我国国库监督管理存在着一些问题，如监督管理的及时性不强、权责利不明确对等、权力缺乏有效制衡等。财政内部监督受到部门利益影响；隶属于各级政府的审计机关缺乏独自执法能力；权力缺乏制衡，各人民代表大会监督往往流于形式，约束通常软化。随着国库单一账户制度的建立，财政对各个预算部门监督力度增大，却无明确主体对财政进行监督。基于此，新的监督制约机制有待形成，并得以完善。

1.1.4 信息化、电子化程度低

现代社会是信息化的时代，建立现代化的国库电子信息管理系统是我国国库集中收付制度改革的题中之义，也是重要的技术保证。随着改革的全面推广，其对电子信息系统的要求越来越高，依赖性也越来越强，电子信息系统也需要进行全新的升级改造。就目前现状来看，我国电子信息系统距离总体规划目标及国际水平还有差距。

1.1.5 国库现金管理水平有待提高

国库单一账户的设立，改变了财政资金分散于多层级、多账户之中的局面，将财政资金集中于国库单一账户，导致大量财政资金闲置于中央银行，造成财政资金的浪费，违背了国库集中收付制度改革的效率原则。如果出现财政资金入不敷出时，筹资方式单一且筹资成本较高。对财政资金流量、财政资金最佳持有量预测不准确。与市场联系不紧密，财政资金流动缺乏活力。

1.2 行为因素问题探究

1.2.1 改革推进中的思想转换问题

西方经济学家在经济学研究过程中，将人通常假设为“理性人”，即每一个从事经济活动的个体都是利己的，也就是利益至上的思想。这种思想虽然有以偏概全之嫌，但也有其合理性。

在国库集中收付制度改革进程中，有一个重要的问题就是被改革对象的积极性问题。改革是一种根本性的调整，以适应现代经济、社会发展。在改革过程中必然涉及相关部门职能转换及利益格局的调整。在国库集中收付制度改革之前，多账户的存在削弱了预算的约束性，部门单位自主权利较大，甚至可能会产生财政资金滞留、挤占、挪用等情况。而改革的推进，加强了对财政资金的监督管理，降低了部门单位的自主权，部门原有的一些不规范行为甚至违法违纪行为得以限制，这样容易受到被改革对象本位思想的消极对待、抵制。这种问题属于思想认识上的错误，所以在改革进程中，如何转换这些不合时宜的思想，也是国库集中收付制度改革亟待解决的问题。

1.2.2 相关人员认识程度及工作素质有待提高

首先，在国库集中收付制度改革进程中，有些部门领导对改革的重要性认识不够，因而在组织领导工作时出现一些问题；其次，工作人员的素质参差不齐，而国库集中收付制度改革是一项专业性、系统性、技术性较强的工作，并且在改革进程中总会遇到一些新情况，这尤其考验工作人员的素质。国库是国家之本，国库财政资金不仅是国家机器运转的有效支撑，更是维护市场稳定，促进经济发展的重要工具。相关人员认识程度及工作素质低下，严重阻碍国库集中收付制度改革，并给国库资金的安全带来巨大隐患。

1.2.3 代理银行的积极性有待提高

首先，基层单位在做到实时清算目前尚有困难，这就需要代理银行代垫，而对应的相关透支利息的规定尚欠缺，代理银行在设备、服务等多方面进行投资，资金也有损失的风险且无风险补偿或者补偿极低；其次，“财政零余额账户”、“预算单位零余额账户”每日终结余为零，代理银行未得到可贷资金，因此受益极低，且收取手续费不高。总之，代理银行成本与收益不对等，这种情况下，银行积极性不高，不利于市场的良性运行。

2　 我国国库集中收付制度改革存在问题的解决对策

2.1 针对制度深化采取措施

2.1.1 加强制度建设，增进法律保障

首先，大力推进国库集中收付制度改革，扩大改革的深度与广度。在广度方面，将更多的财政资金纳入国库单一账户，使整个财政资金得以有效监督，提高资金使用透明度；在深度方面，促进县级、乡镇全面完成国库集中收付制度改革，尤其是西部经济落后地区。

其次，做到预算制度改革、国库集中收付制度改革与采购制度改革相匹配，这三个环节组成财政资金支出链。改变预算方式，做到预算细化、精确化，并保证预算严格执行；做到财政部门从预算编制、下达、资金拨付及资金使用全过程的监督管理。

最后，对相关职权进行严格界定，明确不规范行为及违法违纪行为，保证相关人员及相关部门单位行为规范化、制度化。在此过程中，也应注意制度规范程序的僵化问题，保证充分的制度内灵活性，充分发挥相关部门及人员的主观能动性，促进各职能部门有效率的完成本职工作，推进国库集中收付制度改革。

2.1.2 大力推进国库信息系统的建设

国库信息系统的建设是国库单一账户改革内在要求，也是与国际现代财政国库管理相接轨的外在要求。国库集中收付制度改革是涉及财、税、库、行多部门配合的综合性工作，这就要求各部门之间加强财政资金信息交流，团结协作，从客观上驱动国库信息系统建设。建立计算机网络系统，使财政、税务、国库、代理银行等相关部门形成网络体系，从而实现国库账户信息共管、提高业务效率、各部门相关监督制衡的体系。信息系统的建设，财政国库资金信息的快速反馈，更将促进财政政策与货币政策的协调统一。

2.1.3 加强会计监督职能

国库集中收付制度改革导致财政支出与预算单位支出发生了变化，相应的应该对会计制度进行改革与完善，增强会计的反映、监督职能，完成会计制度与现代财政国库管理制度相对接。

2.1.4 健全财政资金与金融市场的联系

针对我国国库现金管理存在的问题，秉承增强国库现金使用效率的原则，应加强国库现金与金融市场的联系。首先，应科学预测国库现金流量，准确预测国库现金科学持有量；其次，加强市场沟通，科学界定现金管理的具体目标与职能；选择现金余额投资方式，将多余国库现金投放于市场；建立多种筹资方式，降低筹资成本。

2.2 针对行为因素采取措施

2.2.1 针对既得利益团体的措施

在国库集中收付制度改革中，少数团体或个人由于思想认识问题而产生阻力。由于担心既得利益受到影响，职能被削弱，甚至担心资金转入财政国库单一账户后，钱不归自己支配，从而在销户之前把钱全部花光，这些均属于思想上的严重错误认识。针对这一问题，应采取以下措施。

首先，上级政府应增强改革推进力度，综合考虑多方面因素，要做到一切从实际出发，拟定一些奖惩措施，以强制和鼓励并行的办法迅速推进。

其次，加强思想教育工作。有关部门可以通过组织学习班向被改革对象进行普及我国国库集中收付制度改革相关知识，使其明白国库资金并非是个人或部门单位所有的错误认识，提升其对国库集中收付制度的认识，以减少或化解阻力。

2.2.2 针对人员素质低下问题的对策

如前文所述，国库集中收付制度改革是一项极具复杂性的工作，其对专业性、技术性以及系统性要求极高。而从业人员素质低下问题越来越凸显，这将难以适应全面推进财政改革的要求，势必会给国库集中收付制度改革带来困难。针对这一问题，相关部门应加强人员的培训工作。

在新进人员时，应对其进行系统的财政、财务方面知识的培训，并且加深其对相关法律法规、财政政策的认识。除此之外，应注重业务更新方面的培训工作，使每一位工作人员都能够站在改革的最前沿。另外，也应该注重工作态度以及工作作风方面的培训，使工作人员加强自身建设，在工作中坚持原则，秉公办事，从而不断提高服务水平及工作效率。

2.2.3 针对银行积极性不高的对策

在推进国库集中收付制度改革的进程中，要做好财、税、库、行等相关部门的协调合作。鉴于现阶段与银行存在的成本收益不对等的情况，应做以下调整。

第一，加强与商业银行的对话协商，以市场准则，促进银行成本与收益对等。

第二，商业银行积极主动承担责任，认真履责，推动国库集中收付制度改革深化发展。

3　 结语

国库集中收付制度被证明是科学的、先进的财政国库管理制度，也是与市场经济相适应的。我国全面推进国库集中收付制度改革是社会经济发展的必然要求，在推进过程中难免会产生一些问题亟待解决，针对我国现行情况，我们对这些问题认真分析并得出解决方案。未来，面对我国多边的经济发展形势，国库集中收付制度改革进程必将遇到更多新的情况，而产生相应的新问题，比如国库信息系统建立完善之后，面对信息系统维护问题、信息数据安全问题等。我们应在改革过程中，积极进取，解放思想，开阔视野并保持清醒头脑，以应对新的问题。

参考文献

［1］中国人民银行国库局.国库理论与实务［M］.北京：中国金融出版社，2008.

［2］中国人民银行国库.国库理论与实务［M］.北京：中国金融出版社（第一版），2008.

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［5］霍颖.天津滨海高新区国库集中收付制度改革研究［D］.天津大学，2010.

中图分类号：F812.2

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（b）-151-02