我国商业银行破产程序中的特殊法律制度研究

司旭+秦伟剑

摘 要：商业银行是我国金融市场上最重要的组成部分，保证问题商业银行安全地退出市场，是保证资源优化配置，降低整个金融体系风险，提高我国银行业综合国际竞争力的重要途径。考虑到商业银行的特殊性，允许商业银行通过破产的方式退出市场就必须构建一套特殊的商业银行破产法律制度体系，降低其破产所带来的负外部效应。同时，在商业银行破产中应该持谨慎的态度，因为商业银行是关系到国计民生的重要市场主体，所以，在对待商业银行破产这一问题上，要以破产预防为原则，能通过其他的方式来解决问题银行就不采取破产的方式。同时，法律价值目标方面，要将效率和秩序价值放在首要的位置，切不可因为追求效率价值而忽略对整个金融秩序的维护。针对于此，对在银行破产中的一些特殊法律在制度进行介绍，分析其在我国的立法现状，并在此基础上提出在我国的完善措施。这些制度主要包括破产申请人制度、破产财产的分配制度和破产责任制度等。

关键词：商业银行；破产程序；特殊法律制度；完善措施

一、商业银行破产申请主体制度研究

1.我国商业银行破产申请主体的立法现状

破产申请主体是指认为商业银行已达破产标准，有权依法向人民法院提出破产要求的自然人、法人和组织机构。我国《企业破产法》第七条规定：“债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。”一百三十四条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。”《商业银行法》七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。”对商业银行的破产申请主体进行了规定。根据法律的规定，债权人、商业银行和银行业监督管理机构有申请破产的权利，同时，银行业监督管理机构对债权人、商业银行的破产申请进行审查。

2.我国商业银行破产申请主体制度的完善措施

我国目前的立法赋予债权人、债务人和银行业监督管理机构符合国际上通行的破产主体申请制度。对于商业银行来讲，它是最了解自身的财务状况的，加上银行信息的保密性，外界对于商业银行的经营状况并不十分了解。同时，商业银行作为一个民事主体，有处分自己权利的资格。因此，赋予商业银行破产申请主体的地位是必要的。但是，对于商业银行作为破产主体申请破产时必须要经过银行业监督管理管理机构的审查，以避免商业银行滥用破产申请权利逃避债务，损害债权人的利益。现行的法律虽然赋予了银行业监督管理机构对商业银行申请破产进行审查的资格，但规定较为粗糙、模糊，可操作性不强。而且，对于商业银行恶意申请破产的法律责任也未涉及。因此，有必要在现行法律基础之上明确地规定银行监督管理机构如何对申请破产银行的审查，如对申请破产银行资本充足率进行审查，对其破产可能会造成的金融市场的影响进行评估等，以决定是否允许其申请破产。同时，将商业银行恶意申请破产的法律责任纳入商业银行破产法律制度的范畴，减少金融资源的浪费。

债权人为为实现债权而申请债务人破产是破产法赋予债务人最基本的权利。破产制度创立的目的就是为了保护债权人的合法权益，商业银行也不例外。在商业银行破产中，债权人最主要的就是就是广大的储户。由于他们对银行的财务状况了解较少，无法知悉商业银行的真实的经营情况，他们判断商业银行出现破产原因的标准就是银行无法偿付到期债务。如果允许他们随意的提出破产申请，势必会将经营状况良好的企业推置于破产危险之中。所以，应在有关规范商业银行破产的法律中明确规定商业银行的债权人申请破产要先征得银行业监督管理机构的同意。若银行业监督管理机构不同意破产申请，债权人可以采取复议的方式进行救济。这样，既能保证债权人充分地行使权利，又能维护金融市场的安全和稳定。

银行业监督管理机构对银行的监管贯穿银行业务活动的始终，所以，其对于银行活动的了解程度高于债权人。而且，它是独立于商业银行和债权人的组织，具有中立性，在对银行进行破产申请时必然会更加理性、科学。所以，商业银行和债权人在申请银行破产时必须征得银行业监督管理机构的同意。现行立法对于我国银行业监督管理机构的自由裁量权限制的较多，在未来的立法中，应该借鉴国外的立法经验，给予银行业监督管理机构更大的权限，更大程度地发挥银行业监督管理机构的作用。

二、我国商业银行破产财产清偿顺序制度的研究

1.我国商业银行破产财产清偿顺序制度立法现状

关于商业银行破产财产的清偿顺序分散地规定在《企业破产法》和《商业银行法中》。《企业破产法》第一百一十三条规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（1）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（2）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（3）普通破产债权。”[参照《中华人民共和国企业破产法》第一百三十一条]《商业银行法中》第七十一条规定：“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”[参照《中华人民共和国商业银行法》第七十一条]按照现行法律的规定，破产商业银行破产财产的清偿按照以下顺序：先清偿破产清算费用和共益债务；然后清偿破产企业的职工工资和劳动保险费用，然后再偿还个人储蓄存款人的本金和利息。

2.我国商业银行破产财产清偿顺序制度的完善措施

按照现行破产银行债务清偿顺序的规定，个人储蓄存款人的清偿顺序排在破产企业企业职工工资和社会保险费用之后，这一清偿顺序与保护债权人利益的目标相背离。因为就目前我国的情况而言，商业银行职工属于高收入群体，在银行破产时并非属于弱势群体，而广大的储户相较于银行职工来讲处在更为劣势的地位，所以，将破产银行职工工资和社会保险费用的清偿顺序放在个人储蓄存款之前并不符合保护弱者的原则。所以，未来在商业银行破产的法律制度构建方面，应将个人储蓄存款的清偿顺序放在破产银行职工工资和劳动保险之前，清算费用和共益债务之后。对于商业银行欠缴的税款的清偿顺序，也应该排在个人储蓄存款之后。虽然税收是国家财政收入的主要来源，但经各国的实践表明，将个人储蓄存款的清偿顺序放在商业银行所欠缴的税款之后并不会对国家的财政收入造成不良的影响，但却能是债权人的利益得到最大的保护。所以，未来商业银行破产财产的清偿将个人储蓄存款的清偿放在商业银行的破产清算费用和共益债务之后。

三、我国商业银行破产法律责任的研究

柏拉图说过：“如果某人管理人类事务可以不承担责任，那么就必然产生傲慢和不正义。”法律责任的缺失将会导致权利的行使和义务的履行得不到保障。所以，构建完善的商业银行破产法律责任制度是保护债权人利益，保证破产健康有序发展的必然要求。

1.我国商业银行破产法律责任的立法现状

我国现行的商业银行破产虽然涉及了法律责任，但尚未构建起完善的法律责任体系。就目前的立法情况而言，主要有2000年制定的《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》第二十九条的规定。在《商业银行法》的七十三至八十九条中规定了商业银行及其从业人员对不法经营行为的法律责任，但并未规定其在接管、破产、清算中的法律责任。这些有关于破产法律责任的法律规定较为分散，而且缺乏专门针对商业银行破产的法律责任的规定。同时，对于商业银行破产，没有关于这方面的刑事责任的规定。总之，对于我国目前商业银行破产的法律责任而言，法律涉及的较少而且不成体系。因此未来的商业银行破产立法有必要在这一方面予以完善。

2.我国商业银行破产法律责任的完善措施

针对于我国目前的商业银行破产法律责任的现状，应该将这些分散的规定进行梳理、整合，构建完善的商业银行破产法律责任体系，规定专门针对商业银行破产的法律责任。同时，对于破产应承担的责任进行民事、行政、刑事的划分，分别规定在何种情况下应承担何种责任何种层次的责任。同时，还需要明确地规定参与银行破产的评估机构、律师事务所、会计师事务所等机构的法律责任以使其更好地履行职责，将商业银行破产所带来的损失降到最低。在刑法中，也应该将严重的破产欺诈行为纳入刑法调整范围，加大对这一行为的打击力度，维护整个金融体系的安全。

参考文献：

[1]杨松等.银行法律制度改革与完善研究[M].北京大学出版社，2012.

[2]参照《中华人民共和国企业破产法》第七条.

[3]参照《中华人民共和国企业破产法》第一百三十四条.

[4]参照《中华人民共和国商业银行法》第七十一条.