对深化事业单位法人治理结构工作的思考与探索

宿连友



对深化事业单位法人治理结构工作的思考与探索

宿连友

2014年4月10日，刘延东副总理莅临开封市中医院调研，指出：“开封市中医院管理得很好，很有特色。”

开封市中医院2012年被确定为国家登记局联系试点单位和省登记局试点单位，开封市编办全程参与了中医院事业单位法人治理结构试点的各项工作。借鉴全国事业单位法人治理结构工作的先进经验，参考现代企业制度，设计了事业单位法人治理结构模式，探索构建了“决策、执行、监督”有机统一的事业单位法人结构，有力促进了中医院的民主管理，激发了发展活力，目前运转有效。随着实践的不断深入，对于深化事业单位法人治理结构的目的、意义以及制约工作开展的困境和问题有了更进一步的思考。

一、对深化事业单位法人治理结构工作的认识

建立事业单位法人治理结构，主要目的就是通过工作，实现事业单位法人决策权、管理执行权和监督权分离后的互相制衡，从而形成有效的决策、激励机制。其意义在于：

进一步促进事业单位运行机制的完善。法人治理结构建立健全的过程，是政府与举办的事业单位及其所服务对象和专家学者共同参与决策的过程，也是有效实现决策民主化和科学化的过程。同时，事业单位由于落实了法人自主权，建立了激励机制，可以极大调动员工的工作积极性、主动性和创造性，从而有效激发内部活力。

实现政事分开、管办分离，促进政府职能转变。在事业单位建立法人治理结构后，各方可以按照法律法规、有关政策和行业规划对事业单位开展活动进行有效监督，政府和举办单位通过委派理事参与决策，使事业单位成为管理、约束、发展都自我实现的法人实体，管理层在用人、用工和分配上就拥有了法人自主权，实现了法人的实至名归。

促进事业单位主体多元化投入。事业单位法人治理结构建立后，政事分开、管办分离，事业单位成为独立平等的公益服务主体，为社会力量参与兴办公益事业创造了条件，从而引入竞争机制，有助于解决公益服务供给方式单一、总量不足，事业单位行政化等问题，促进公益服务新格局的形成，促使公益服务市场的发展更加健康有序。

有效促进对事业单位的监管。事业单位法人治理结构建立时，需要引入外部理事，这使事业单位在决策和监督过程中能不断兼顾各方利益，从而有效遏制一些不合理的利益取向，更好地规范事业单位行使公益职能，最大限度地实现公益属性。

二、对深化事业单位法人治理结构工作中存在制约因素的梳理

在具体开展事业单位法人治理结构试点工作中发现，要推进这项工作不断深化，还受众多因素的制约。

一是受内外环境的制约。目前，事业单位法人治理结构的深化尚处于试点起步阶段，从政府机关到举办单位对此项工作的认识都还有些肤浅，有的知之甚少，更谈不上认同。不少人对法人治理结构建立的目的不清楚，对如何真正按照决策、管理、监督的层面来运行没有深入思考，有些人还停留在法人治理结构就是单纯建成理事会、选出管理层、制定好章程和制度、推选出决策层和管理层人员的认识层面。部分举办单位站在部门自身利益的立场上考虑得多，怕改革后会失去对事业单位的实际管理权，怕在财力、物力等方面的支持会减少，使单位的发展受到影响。因此在实际工作中还缺乏主动性，对一些深层次的问题还不想一下就深入触及。

二是受管理体制的制约。按照有关章程，事业单位建立法人治理结构后，出现任何重大问题管理层都必须向理事会报告，经理事会研究后向举办单位领导汇报才能做出决策，这种多层级的研究决策方式很容易导致效率降低。同时，理事会和举办单位之间的关系也不易理顺，按说理事会对有些问题有直接决策权，但由于举办单位在人、财、物的处置方面拥有较大的职权，并且是代表政府行使对事业单位的管理职责，因此在对有些问题的决策上，理事会决策还不得不考虑举办单位的意见，这就使理事会处于两难的境地，行使决策权徒有虚名，不能全部实现管办分离的目的。

三是受制度的制约。法人治理结构建设是一项复杂的体制机制创新，这种体制机制的创新，更需要各层级制度的更新和顶层设计的配套来进行引导。法人治理在具体操作上不只需要单位内部各类制度的建立健全，还需要组织、人事、财政等各部门政策的配套。但目前的事业单位绩效考核制度只是一个为考核而考核的工具，没有形成全面科学衡量事业单位绩效的标准，也与事业单位取得的社会效益、经济效益不匹配。当前，事业单位不论公益属性发挥怎样，财政拨款是不变的，特别是在现行的管理体制下，理事会对管理执行层的决策自主权落实较难，对管理层的人事任免还难以实现有关章程的条款。

四是受现实条件的制约。理论上的法人有两个必备条件，一个是人，一个是财产，但现实中这两个条件都具备得不那么充分。在人的因素方面，部分事业单位人员对有关法人治理结构工作的知识掌握不深不透，举办单位和服务对象代表对事业单位的业务掌握不够专业，也很难通过一时的培训进行补齐，这就导致理事们在发挥履职能力上天生就有欠缺；在财产因素方面，部分事业单位资产无独立的账户，无办公场所，这些现实困境难免对推进法人治理结构工作带来制约。

三、对深化事业单位法人治理结构工作的浅层思考

开展事业单位法人治理结构工作虽然存在一些困难，但其意义重大。许多地方的试点工作都取得了很大进展，也积累了不少经验。如何进一步将这项工作扩大范围推向深入呢？

一是范围界定要明确。目前，政府举办的事业单位的种类、属性、规模都不尽相同，这就需要按范围进行一一区别界定。第一，要明确类别。如医院、学校、公共文化等事业单位，它们直接向社会提供公益性的服务，涉及利益相关者较多，比较适合开展此项工作，而一些在机关内部从事技术、事务、辅助性工作的事业单位则不适用。第二，要明确规模。目前事业单位编制规模从三五人到千余人，相差较大，实行法人治理结构的事业单位，在多大规模中进行，要科学界定，不能盲目机械地一刀切进行。第三，要结合工作实际。在哪些单位开展法人治理结构工作，要进行科学的调研，必须以有利于工作开展、有利于事业发展为前提，符合条件的才能进行，不能一概而论、一锅端、一般齐。

二是制度保障要到位。第一，法人治理结构建设必须坚持制度先行。目前，要做好法人治理结构工作，需在现有各项规章的前提下，建立确保此项工作开展的新的制度体系，在适宜的制度体系下去探索创新政事分开的体制机制，用制度机制的完善促进事业单位的自我管理与发展。第二，建立和完善事业单位法人治理结构要防止一哄而起。任何事都可能会欲速则不达。受涉及面广、政策性强、改革任务重的制约，这项工作必须抓住时机，持续推进。要在试点中探索，在探索中完善，在照顾各方利益的前提下从制度上逐步完善，在与现行制度结合中规范，防止“一口吃个胖子”的思想和做法，防止带来过多后遗症。第三，要切实激发举办单位的改革意识。事业单位组织进行法人治理结构建设是一项全新的工作，也是一项非常敏感的改革，它对举办单位对于是一场冲击，在传统的管理观念下，举办单位把下属事业单位的人事权、管理权从自己手中拿走是不习惯的，因此，必须加强经常性的教育、宣传和引导，促进举办单位逐步扭转思想，主动适应和参与到这项改革工作中去。

三是政策规则要健全。首先是从法律法规方面对有关事业单位的法人地位、权力义务、监督管理等做出明确规定，对事业单位理事会、监事会、管理层的构成、职责权限、产生方式和相互关系等做出规定。其次是组织、财政、人社等职能部门要建立配套政策，保证事业单位法人用人自主权、财产权、分配自主权的落实。再次是建立一套评定事业单位公益属性服务质量、效率效能的指标和评价体系，保证理事和行政执行主管的选聘、经费的预算、管理层人员的任免以及机构编制的调整都有据可依。最后就是完善内部规则，把事业单位的章程做得切合实际，有实际操作性。这些制度规则的建立健全需要一个过程，同时这个过程也将是法人治理结构工作不断深化完善的过程。

四是相互关系要协调。首先，主管部门和事业单位要各自定好位。在事业单位法人治理结构中，主管部门行使的是政府出资人的职权，它的业绩由社会来评价。这样的定位应以法规的形式确立下来，在实际工作中，主管部门一定要按照自己的定位履行好自己的职权，不缺位，也不越位。其次，理事会和职工代表大会要相互补好台。建立法人治理结构后，理事会是单位最高权力机构，代表出资者行使事业单位重大事项决策权；职工代表大会是行使职工民主管理权利、保障职工利益的权力机构，负责对涉及劳动者切身利益规章制度和重大事项进行管理的参与和监督。它们的职权各有侧重，实际中可能会有交叉。在实际工作中，二者要按照各自的职权履行好责任，在涉及出资者和劳动者的权益冲突中，要相互平衡，相互补充，以期达成双赢。最后，事业单位和服务对象要处理好相互之间的关系。无论是否建立法人治理结构，事业单位的公益属性不变，因此，一定要在制度上保障人民群众监管公益事业权力和公平享受公益服务权益的实现，同时用制度性的措施保证服务对象的代表真正在人民群众中推选产生。当前很多单位都在探索服务对象代表进入事业单位理事会直接参与事业单位决策的方法，这是一种很好的探索。

责任编辑 张继梅

作者单位：（河南省开封市编办）