农业节水及其非农化的经济补偿机制研究

徐明，胡继连（山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018）



农业节水及其非农化的经济补偿机制研究

徐明，胡继连
（山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018）

摘要：农业节水及其非农化增加了非农经济部门的福利、减少了农业自身的利益，因此，应该对农业节水及其非农化进行经济补偿，其补偿原则是“谁受益、谁补偿”。目前，我国的农业节水及其非农化的补偿机制还不健全，本文建议政府设立农业节水及其非农化补偿基金、对农业节水投资给予财政或金融支持、城市非农用水部门反补农业节水，以此鼓励农业节水并对其非农化进行经济补偿。

关键词：农业节水；非农化；经济补偿、

一、农业节水及其非农化经济补偿的必要性

根据水资源用途的不同，可分为农业用水、工业用水、生活用水。随着经济的快速发展，很多地区正处在城市化、工业化的过程中。在这种形式下，工业用水和生活用水大幅增加，工业、农业以及生活用水的比例也随之发生变化。建国以来，我国的用水总量和水资源利用结构发生了重大变化。如表1所示，从1959年以来，我国的总用水量不断增加。工业用水和生活用水无论是绝对数量还是相对占比都在不断增加。随着水资源非农化（俗称“农转非”）数量的不断增加，农业用水所占比逐年下降。三者之间用水量的矛盾已日益凸显。

表1　1959—2014年中国水资源利用情况（单位：亿立方米）

水资源“农转非”数量越发增多，社会整体经济效应也越发凸显。工业用水和生活用水的持续增加，不仅提高了水资源的利用效率，还能积极推进农业节水及其非农化补偿机制的建设，促进节水技术的推广应用，保障非农行业的发展。水资源在农业内部的流转不会对整个行业的发展产生重要影响。然而，跨行业的水资源流动，将会严重影响农业经济的发展，甚至威胁到我国粮食安全。相关利益主体的矛盾也将随着城镇化、工业化的进行而逐步深化。这种地区性利益冲突、水资源分配不均衡所引起的结构性冲突的广泛存在，使得建立一套以经济补偿为主的针对农业节水主体的综合性补偿机制越发有必要性。因此，对于农户、单位采取的节水行为应积极予以补偿。

二、农业节水及其非农化利益补偿框架分析

1、农业节水及其非农化利益补偿概念

我国《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”

农业节水及其非农化的补偿对象是针对主动节约用水的主体。一般情况下，政府为了提高节水主体的积极性，就会将节约的水资源转移到其他部门以实现水资源的高效配置，会通过资金、实物、制度、技术等途径给予节水主体补偿。

2、农业节水及其非农化的补偿依据与补偿原则

（1）农业节水及其非农化补偿的依据。农业节水工程具有公共产品的部分性质，往往是国民经济效益、社会效益和环境效益较大，而财务效益较小。在社会主义市场经济条件下，工程项目是否可行，农业节水能否顺利推广，根本上取决于该项目的国民经济评价和财务评价能否通过。事实上，农业节水面向的主要是农业、园林绿化、水土保持等弱势产业和生态系统建设等社会公益性事业，其产出中经济效益只是很小的一部分。此外，由于现行农产品价格较低，经济效益中农民能够得到的经济收益更低，往往有一些农业节水工程的财务评价是通不过的。为了有效促进农业节水的顺利发展，建立正向激励机制，国家应给予国民经济效果好、而财务效果差的农业节水工程投资补贴。

农民为当今社会的弱势群体。对于大多数地区的农民，主要收入来源仍然是种植业，由于我国工农业产品“剪刀差”的长期存在，粮食作物的价格一直比较低。在加入WTO之后，农业受到的冲击较大，农产品价格更低；农民通常没有能力一次性拿出很多投入用来发展农业节水。因此，即使是国民经济评价和财务评价都能通过的节水工程，国家也应给予农民投资上的扶持。

农业节水的重要作用和意义决定政府必须从政策上扶持农业节水的发展。发展农业节水工程是产业结构调整和土地规模经营、农业集约化经营的必然要求。实施农业节水不仅能提高产量，还能改善品质，提高农产品的竞争力。不同的经济作物对灌溉、排涝、降渍有不同的要求，传统的方式不能满足这一变化。喷、滴、灌以及管道灌溉等先进灌溉方式和控制形式是农业产业结构调整的基础性工程。农业现代化要求土地进行流转，进行规模经营，农业进行集约化经营，建立一套能灌、能排、能降渍、能控制的系统是发展农业生产、改善居民生活的前提。

（2）农业节水及其非农化的补偿原则。总的来说，对农业节水及其非农化的经济补偿应遵循“谁受益，谁补偿”的原则。不论是农民节水还是供水单位节水，都必须给予足额的补偿。我国目前已有两种补偿措施：水价补偿和节水投资补偿这两种补偿措施积极促进节水农业的发展。补偿标准应在抵消农业节水工程所需的投资成本的基础上，同时保障适当的盈余。在总原则这一思想指导下，实际工作中衍生以下几大分原则。

第一，使用者支付费用原则。我国法律规定，水资源所有权归国家，对水资源的使用应当以支付必要的费用为代价。

第二，受益方支付费用原则。使用水资源获取收益的一方，应按照国家规定向水利服务功能提供者支付相应的费用。

第三，侵害方给予补偿原则。工业生产过程中，由于水资源的不适当使用所造成的生态破坏、环境污染、经济作物的毁损等，应向受损方支付必要赔偿费用。

第四，保护者得到补偿原则。对节约用水以及水利工程的建设和维护做出突出贡献的单位和个人，应对其投入的直接成本和丧失的机会成本给予补偿和奖励。

3、农业节水及其非农化补偿的方式与途径

（1）农业节水及其非农化的补偿方式。目前，我国灌溉用水的收费普遍较低。水资源具有公共物品、半公共物品的性质。“搭便车”现象的存在，使得水资源耗费的越多，所取得的“便车收益”就越多。现实生活中，农户或者用水单位节约用水的行为可以减少用水费用，但产生更多的却是“利他”意义。按照“理性经纪人”的理念，这种行为绝不长久。因此，水资源“农转非”问题必须建立综合性的补偿机制。综合性补偿机制主要从资金、实物、制度、技术等四大方面对农业用水户予以补偿。本文我们主要从资金补偿角度研究水资源“农转非”的补偿机制问题。

资金来源概括为：一定比例的基本建设资金、技术改造资金、财政支农资金、小农水事业费，农业综合开发资金，占用农业灌溉水源的补偿资金。扩大资金来源渠道，建立社会各界、受益各方积极参与的节水发展专项资金。将农业节约的水资源跨行业转移到工业使用，收取其合理的水资源补偿费用。

（2）农业节水及其非农化的补偿途径。政府通过财政政策与金融政策提供公共服务，当国家通过上述两项政策对农业节水进行投入时，可以认为是对农业节水主体的补偿。对农户因实施积极的节水行为而节约的水量进行交易，从而使节水主体获得相应的报酬，可认为是凭借水交易市场与交易制度应运而生的交易补偿。

从经济学角度出发，我们将农业节水及其非农化补偿途径分为两大类：一是政府补偿。我国农业产值较低，农民投入节水工程后，收益率往往低于社会平均回报率，这极大地影响了农民的节水积极性。换种角度讲，农业节水的巨大公益性，使得政府必须有所作为，实践中政府通过投资、公共支出以及金融政策等方式给予补偿。二是交易补偿。在水权制度完善，水市场健全，水价合理的前提下，农业节约的水量可以转移给本行业甚至其他行业的用水主体，也可以转移到其他用水地区，满足其用水需求。这就建立了农业内部以及农业与工业、城镇居民间的水市场，这种市场一旦被确定后，节水农户可以稳定的获得经济补偿和激励。这种以市场为基础的补偿机制，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面市场可以以其独有的优势精确的分配水资源，提高节水效率。

4、农业节水及其非农化的补偿主体与客体

（1）农业节水及其非农化的补偿主体。一是政府。作为农业节水及其非农化的主力军，农民发挥着至关重要的作用。在现实情况中，由于资金能力受限，农民往往无法在农业节水技术上取得突破。即使技术上取得进展，由于农业节水工程的固有属性，其投资回报率也往往低于社会投资平均回报率。这种现状的存在直接扼杀农民投资的积极性。虽然财务效益很低，但农业节水工程的社会效益却是巨大的，这就要求政府，必须坚决支持农业节水工程的发展。作为补偿的主体，政府应当在每年的财政支出预算中，给予农业节水工程补偿。二是市场。总的来说，由于水资源具有公共产品属性，所以补偿中应建立以政府补偿为主，市场补偿为辅的经济补偿机制。我国经济体的快速发展早以表明，市场是推动国家经济发展的巨大推动机。市场具有其独特的一面，它能在降低成本的同时积极运用技术手段提高其工作效率。面对日益增长的用水需求，最有效的办法就是通过水权市场优化资源配置。在水权制度完善，水市场健全，水价合理的前提下，农业节水主体能够将节约的水转移给本行业或者其他行业的用水主体，甚至实现跨区域的转移。这就要在农业内部以及农业同工业甚至地区之间建立了水使用权转让的市场。政府在制度层面对水使用权转让市场予以制度化后，节水主体可以通过市场交易获得稳定的经济补偿。政府在制度、财政、金融政策等方面主导水权市场的形成与发展，市场则在经济方面对节水主体和单位给予经济补偿。

（2）农业节水及其非农化的补偿客体。补偿客体是指在水资源非农化过程中积极实施节水行为、承担节水成本并因此承担损失而应给予补偿的对象。补偿对象确定的首要原则就是“谁节水，补给谁”。水资源的供给者、因水资源破坏丧失发展机会的受害者都可纳入补偿的对象。本文中节水补偿的客体主要是指农业生产中积极实施节水行为的对象，包括农业节水农户和水管单位。

三、农业节水及其非农化经济补偿相关建议

我国目前的农业节水及其非农化补偿资金投入偏低。据相关资料显示，1996-2004年间，农业节水工程方面的投入仅占当年水利基础设施投资比例的10%左右。一方面，补偿结构不合理，在资金投入中，地方政府的投资和农民自身的出资占比较大。“九五”前三年农业节水工程建设投资中，中央政府和地方政府投资不足1/3，农民自主出资及贷款占比2/3以上。另一方面，农业节水及其非农化经济补偿中，资金来源相当分散。由于管理体制的不健全，政府部门间多头管理导致补偿资金的使用缺乏总体规划，农业节水工程的重复建设的现象时有发生。为进一步解决农业节水及其非农化补偿问题，本文提出了以下几点建议。

1、建立农业节水及其非农化发展基金，增加农业节水及其非农化补助

农业节水及其非农化发展基金的主要来源：一是对罐区用水户征收水资源费，从中提取一定比例用于农业节水及其非农化及其非农化发展基金中。二是针对用水单位，其超额用水的加价部分纳入农业节水及其非农化及其非农化发展基金中。三是相关部门的排污费及水资源防治费中提取一定比例用于农业节水及其非农化及其非农化发展基金中。从国外相关经验来看，已经取得了一定的成果。在美国纷繁复杂的农业水资源管理复中，其“地下水经济发展基金”的设立，为水资源“农转非”而遭受损失的农户和农业活动提供资金补偿。

2、利用财政贴息方式对农业节水及其非农化进行补偿

考虑到我国农业节水及其非农化及其非农化现状，一次性农业节水及其非农化及其非农化建设资金需求极大，所以最好的方式就是采取财政贴息的方式，引导资金投入。财政部门与水利部分、银行相互合作，发放农业节水、非农化及其非农化工程贴息贷款，用来支持各地的农业节水、非农化及其非农化技术的广泛应用，以增加灌溉节水面积，发展农业给水。从实际效果来看，利用财政贴息方式支持农业节水、非农化及其非农化尽管还存在有待完善和改进之处。但从总体来看，这种方式的还是有效地引导了社会资金的有效流入，促进了农业节水、非农化及其非农化的积极发展。从有偿使用的角度来看，财政贴息是有偿使用，会增加使用的责任感，不仅有利于农业节水、非农化及其非农化工程的监管建设，还有利于提高资金使用效益，是项切实可行的举措。

3、扩大资金来源渠道，建立国家和省、市、县农业节水及其非农化专项资金

完备的资金是实行水资源“农转非”的必要条件。农业节水及其非农化专项资金具有弥补水资源“农转非”过程中遭受损害的利益群体、积极推动农业水资源的非农化利用。随着城镇化程度的加深，可以从每年城镇新增的水费中提取或附加一定比例用于资助农业节水及其非农化及其非农化。

参考文献

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（责任编辑：李晓）

基金项目：山东省自然科学基金资助研究，引入市场机制调节工农业水权转换关系的理论与政策研究，项目号：ZR2012GM014。