干旱区塔里木河流域地下水资源统筹管理研究*

雍　会，张风丽，张晓莉，陈作成

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子　832003）



·研究报告·

干旱区塔里木河流域地下水资源统筹管理研究*

雍会，张风丽，张晓莉，陈作成

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子832003）

摘要地下水资源是流域水资源的重要组成部分，是干旱区生态环境的命脉。塔里木河流域地下水资源具有典型的“公共池塘资源悲剧”特征，存在地表水与地下水管理分割、统筹协调不足等问题。流域地下水资源开发利用处于相对失控状态，地下水资源的过度开发利用，造成部分地区河道断流、湖泊水位下降，产生了一系列生态环境问题。根据存在的问题，文章分别从完善流域与区域的地下水资源管理法规体系，完善源流与干流地下水资源管理体制，建立地下水库与地表水统筹调度模式，建立流域地下水与地表水资源统筹管理模式等方面提出了管理对策，以期促进塔里木河流域可持续发展。

关键词干旱区塔里木河流域地下水资源统筹管理研究

0　引言

地下水资源是流域水资源的重要组成部分，是干旱区生态环境的命脉。塔里木河流域地下水资源具有典型的“公共池塘资源悲剧”特征，地下水资源存在管理缺乏，国内外学者对于地下水的研究也缺乏，这对干旱区生态可持续发展、对干旱区水资源研究都是一个缺陷。塔里木河流域气候干旱、降雨稀少、蒸发强烈，生态环境极其脆弱，人口85%为少数民族，是全国最贫困与最不稳定的地区之一。流域地跨南疆5个地（州）的42个县 （市）与兵团4个师的55个团场，由于流域流线长、跨区广，各区域为了利益，放纵无序开荒、挖渠、偷水、打井等行为，不惜以牺牲生态环境为代价，严重影响着流域的可持续发展［1］。

塔里木河流域土壤盐碱化较为严重，盐碱地面积占流域面积的34%，由于开采利用地下水具有增水、降盐、调蓄三大作用，在土壤盐碱化较重的地区开采利用地下水是必要的［2］。但是，目前塔河流域地下水资源开发利用已处于相对失控状态，地下水资源的过度开发利用，造成部分地区河道断流、湖泊水位下降，产生了一系列生态环境问题 （钱智2013）。塔里木胡杨林自然保护区管理者说：“这儿打井很厉害，每平方公里范围内约打井6.0～7.5口，到底有多少根本算不出来，太多了［3］。”2013年，笔者到塔里木河源流调研的时候，据当地水管处介绍，该地水库周边地域属于新疆自治区不归新疆兵团管理，因此总有人在水库附近开荒种地，盗用水库水或抽取水库附近地下水，而且基本没法管理，因为涉及不同的体制与行政区域。

美国21世纪水资源战略研究提出，地下水库是21世纪水资源调控的最主要手段［4］。国际常用的地下水库提法是“含水层储存与回采 （ASR）”，美国已建成ASR系统超过100个［5］。塔里木河流域水资源具有典型的“公共池塘资源悲剧”特征，存在着流域水资源管理条块分割、用水关系复杂、地表水与地下水利用等多种问题［6，7，8，9，10］。国内一些学者以李佩成院士为代表在地下水方面的研究，主要集中在法律、生态、开发等方面，地下水监测、模型方面也有研究。塔里木河流域地下水研究也是集中在生态方面，流域只有极少数的地下水监测站，地下水管理缺乏相关文献研究。

1　塔里木河流域地下水基本现状

塔里木河流域包括塔里木盆地的九大水系与塔里木河干流、塔克拉玛干沙漠及库木塔格沙漠等3个区域，流域总面积102.7万km2（含国外面积2.471万km2），其中，“四源一干”流域面积为23.624 4万km2。塔里木河总长2 437km，其中干流长度1 321km。

2012年塔里木河流域地表水资源量为443.8亿m3，比多年平均值349.9亿m3增加26.8%，属丰水年，与2011年相比增加13.8%。2012年塔里木河流域地下水资源量340.4亿m3，其中山丘区地下水资源量193.2亿m3，平原区地下水资源量235.5亿m3，平原区与山丘区之间地下水重复计算量88.33亿m3，地下水资源量与地表水资源量之间重复计算量315.2亿m3。

塔里木河流域“四源一干”地下水资源量210.7亿m3，其中山丘区地下水资源量108.0亿m3，平原区地下水资源量165.2亿m3，平原区与山丘区之间地下水重复计算量62.52亿m3，地下水资源量与地表水资源量之间重复计算量196.4亿m3［11］。塔里木河流域所属各行政分区地下水资源量统计见表1，流域各水资源分区地下水资源量统计见表2。

表1　2012年塔里木河流域行政分区地下水资源量　亿m3

表2　2012年塔里木河流域水资源分区地下水资源量　亿m3

2012年全流域年降水总量1 582亿m3，地表水资源量443.8亿m3，地下水资源量340.4亿m3，扣除地表水与地下水两者之间重复计算量315.2亿m3，2012年，塔里木河流域水资源总量为469.0亿m3。塔里木河流域“四源一干”降水总量为760.8亿m3，地表水资源量为239.4亿m3，地下水资源量为210.7亿m3。

表3　2012年塔里木河流域分区水资源总量

2012年，塔里木河流域“四源一干”水量调度区地表总径流量311.7亿m3，通过水利工程利用地表水量178.66亿m3，地表水供水量占地表总径流量的57.3%。2012年度开发利用地下水34.43亿m3，总供水量达213.09亿m3。

2　塔里木河流域地下水利用存在的问题

2.1地表水与地下水管理分割

目前，塔里木河流域对于地下水实行的是“行政区域管理”的管理体制。按照现有体制，当地自治州 （地）、市、县 （市）与新疆兵团师级、团级水行政主管部门按照分级管理的权限与范围，负责相应的地下水资源管理工作。相关涉水部门环境保护、国土资源、城建等按照各自的职责，分别做好地下水资源管理。因此，塔里木河流域地下水管理体制是：一是实行的是按不同行政的区域管理，而不是流域管理；二是根据不同的涉水部门，实行的是分级分部门按职责管理。塔里木河流域地下水主要由地表水转换而来，流域内地表水主要有流域管理机构管理，而地下水资源实行分级分部门的行政区域管理，地表水、地下水处于分割管理的状态，管理不能统一，造成流域内无序打井、超采地下水现象日趋严重［12］。在区域利益驱动下，区域水行政主管部门往往放纵打井取水、过度开采地下水等行为，对流域地下水平衡与生态环境产生了严重影响。

2.2地下水管理立法执法不够

目前，我国除了《水法》外，没有全国性的地下水管理法规，只是一些地方政府出台了当地的地下水管理法规。新疆于2002年出台了《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》，但没有出台塔里木河流域的地下水管理法规。塔里木河流域“四源一干”涉及区域广，跨区长、交通不便，水事活动众多，水事纠纷与涉水事务矛盾日益加大。但是，目前塔里木河流域还没有健全的地下水管理法规，已出台的水资源管理条例中，虽提及地下水管理，但缺乏现实针对性与可操作性，对违法者的震慑力不够，违法行为很难得到及时有效的遏止。一方面没有做到有法可依，另一方面流域范围太大，难以做到执法必严，而且在流域与区域共同管理体制下，区域执法往往容易放纵区域内利益，也导致不能做到违法必究。2010～2012年间，与水资源相关的水事违法案件逐年增加，2012年的水资源案占当年水事违法案件的51%，成为最主要的水事违法行为［2］。

表4　塔里木河流域水事案件调查统计

2.3地表水-地下水统筹协调不足

一直以来，我们都注重地表水资源管理，而忽略地下水资源管理，这种管理机制已不能适应塔河流域水资源统一管理需求，亟需建立兼顾地表水与地下水的新管理体制。但由于新的塔里木河流域管理体制刚刚建立，流域内水情资料等还不能满足新体制下流域统一管理的要求，流域管理中水土保持、渔业保护、水利经济管理、重点水库水量调度管理等方面缺少相应机构，工作协调难度大。一是对地下水的监测管理不够，地下水管理的基础设施不健全，难以做到地下水实时监测管理；二是地下水、地表水开发管理没有很好的统筹协调，在同一河道或水库的地表水、地下水的水权管理主体不清晰、权责利不统一；三是在涉及地表水-地下水管理的流域与区域，以及涉水管理部门之间的管理协调机制还需进一步完善。2012年度“四源一干”总用水量为213.09亿m3，其中地表水用水量178.66亿m3、地下水用水量34.42亿m3。用水总量中，生产用水量207.19亿m3，占用水总量的97.23%；城乡居民生活用水量1.986亿m3，占总用水量的0.93%；生态环境用水量3.918亿m3，占用水总量的1.84%。从用水比例来看，农业、林牧渔业、生态环境用水量中利用地下水的比例较低，分别为14.9%、13.0%、28.8%；工业用水、居民生活用水量中利用地下水的比例为46.5%、71.5%；而城镇公共用水量中利用地下水的比例高达87.4%［11］。

图1　2012年塔河流域“四源一干”用水量构成

3　塔里木河流域地下水统筹管理对策

3.1完善流域与区域的地下水管理法规体系

根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发［2011］1号）与《新疆维吾尔自治区塔里木流域水资源管理条例》（2005）修订《塔里木河流域水资源管理条例》，制定出台《塔里木河流域地下水管理办法》，完善塔里木河流域综合管理法律法规体系，使地下水实行流域管理与行政区域管理相结合，行政区域管理应当服从流域管理的管理。合理设置流域管理机构的各级水行政管理部门与水行政专业执法队伍，成立塔里木河流域水利公安，依法治理流域水资源违法犯罪活动，真正实现塔里木河流域地下水资源管理有法可依、违法必究。

3.2完善源流与干流地下水资源管理体制

根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发［2012］3号）：“严格地下水管理与保护。加强地下水动态监测，实行地下水取用水总量控制与水位控制”。塔里木河流域内地下水实行取水总量控制与地下水水位控制，重要源流与塔里木河干流河道管理范围及河道管理范围以外1km以内的地下水资源，由塔里木河流域管理局统一管理；河道管理范围1km以外的地下水资源，由有关州、地、县（市）水行政主管部门或流域管理机构负责管理［13］。地下水取水许可申请应当征求塔里木河流域管理局同意，塔里木河流域管理局出具同意意见后，报有管辖权限的水行政主管部门审批。

3.3建立地下水库与地表水统筹调度模式

一直以来，我们过多地注重修建人工水库、大坝，而忽略了地下水作为天然的蓄水调节水库。建立地下水库与地表水联合调度统一管理模式，不仅可以减少人为的对生态环境的干扰，而且天然的地下水、地表水联合调度，可以减少水资源的耗损。以流域为单元，河谷型地下水库、山间凹陷地下水库或山前凹陷地下水库均可作为流域的地下水库调节与蓄水工程。将地表水与地下水视为统一的水资源整体，通过流域内的地表水、河谷型有坝地下水库、冲击扇下缘溢出带无坝地下水库、平原机电联合调度，实现流域内的地下水库与地表水统筹调度［7］。

3.4建立健全流域地下水与地表水统筹管理模式

实行大流域的水资源管理理念，打破地下水资源的分割管理体制，建立以“依法行政管理为主、多部门多区域行政协商为辅、市场机制为调节手段”的地下水与地表水统一管理机制；形成以“流域管理局为主，流域管理与行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理，涉水管理部门服从水利部门管理”的流域地下水与地表水统一管理模式。充分利用现代信息与科学技术手段，建立地表水、地下水流域统一监测管理体系，实行地下水取用水总量控制与水位控制，划定地下水宜采区、限采区、超采区及禁采区。将流域内的地表水与地下水统一纳入水权计量管理，形成流域、区域与用水单位的地表水、地下水统筹分配管理体系，促进流域的可持续发展。

参考文献

［1］雍会，吴强，张凤华，等.外部性影响、准公共品分割与塔里木河流域农业开发.干旱区资源与环境，2014，28（2）∶44～47

［2］周海鹰.塔里木河流域水资源协调机制与综合管理.中国科学院新疆生态与地理研究所博士论文，2014

［3］韩影.塔河，塔河！不再是“无缰之马”.人与生物圈，2009，（4）∶25

［4］Ambrogg IRP.Underg round reservoirs control the water cycle.Underground，1978，16（3）∶158～166

［5］杜新强，廖资生，李砚阁，等.地下水库调蓄水资源的研究现状与展望.科技进步与对策，2005，（2）∶179～180

［6］胡若隱.探索参与共治的流域水污染治理新模式.人民日报，2011-12-22

［7］邓铭江.中国塔里木河治水理论与实践.北京∶科学出版社，2009

［8］陈亚宁.新疆塔里木河流域生态水文问题研究.北京∶科学出版社，2010

［9］刘海启，王迎春.我国西北旱区农牧业综合开发潜力分析及水资源支撑能力研究.中国农业资源与区划，2015，（36）3∶1～9

［10］ 王瑞波，姜文来.水资源生命周期理论初探.中国农业资源与区划，2012，（33）5∶29～33

［11］ 新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理局，新疆维吾尔自治区水文水资源局.新疆塔里木河流域水资源公报.北京∶中国统计出版社，2013

［12］ 周海鹰.新疆塔里木河流域管理体制和管理机制研究报告.新疆塔里木河流域管理局，2013

［13］ 林锦.塔里木河流域水资源统一调度保障措施研究.南京水利科学研究院，新疆塔里木河流域管理局，2013

STUDY OF GROUNDWATER RESOURCES INTEGRATED MANAGEMENT IN THE ARID AREA OF TARIM RIVER BASIN

Yong Hui，Zhang Fengli，Zhang Xiaoli，Chen Zuocheng
（Academy of Economy&Management of Shihezi University，Shihezi，Xinjiang 832003，China）

AbstractGroundwater resource is an important part of the basin water resources and the lifeblood of the ecological environment in arid area.The groundwater resources in the Tarim River Basinhadsomeproblems such as management segmentation，lack of co-ordination between the surface water and groundwater，and out of control in the groundwater resources development and utilization.The excessive exploitation of groundwater resources resulted in a series of ecological and environmental problems such as drying up parts of the river，and dropping the water level.According to these problems，this paper put forward some management countermeasures，including improving laws and regulations system for groundwater resources management in river basin，perfecting the management system for headstream and mainstream groundwater resources，establishing the integrated scheduling model of underground reservoir and surface water，and constructing the integrated management mode of the basin groundwater and surface water resources，so as to promote the sustainable development in the Tarim River Basin.

Keywordsarid area；Tarim River Basin；groundwater resources；integrated management；study

中图分类号：F323.213；TV211.1+2

文献标识码：A

文章编号：1005-9121［2016］01-0090-05

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160114

收稿日期：2015-03-11

作者简介：雍会 （1978—），男，四川渠县人，博士、博士生导师、副教授；北京大学、北京航空航天大学联合博士后，教育部新世纪优秀人才。研究方向：农业经济管理。Email：yhshzu@sina.com

*资助项目：国家自然科学基金项目、博士后项目“塔里木河水资源统筹管理机制与水权分配模式研究”（71463051、155372）；教育部新世纪优秀人才计划项目“干旱区流域水资源分配利用市场机制建设研究”（NCET-13-0912）