中国亟需积极参与甚至主导国际服务贸易规则制定

姚　远　周念利　吕云龙



中国亟需积极参与甚至主导国际服务贸易规则制定

姚远周念利吕云龙

世界服务贸易总额从1995年的2.38万亿美元增加到了2014年的9.80万亿美元，20年间增长了3.12倍。服务贸易占总贸易比重由1995年的18.6%增加到2014年的20.94%。由于服务的高附加值性，各国之间的贸易逐渐由货物贸易转向了服务贸易领域，服务业和服务贸易发展水平成为了一国或地区经济发展水平的重要标志。国际金融危机加快了全球贸易规则调整和重构的步伐，以美欧为代表的发达国家正在通过诸边协议(如TPP和TTIP等)主导新一轮全球贸易尤其是服务贸易规则的制定权，因此中国亟需积极参与甚至主导国际服务贸易规则制定，避免在多年体系中再次被边缘化。

一、 中国参与甚至主导国际服务贸易规则制定的重要性

1.中国正向服务型经济体转型，服务业在中国经济的生产、分配和消费中发挥着日益重要的作用。2001年到2014年间，中国服务业年均增长约10.6%，随着中国消费结构升级及服务市场持续开放，未来5年中国服务业会继续保持年均约10%的增速。2013年，中国服务业增加值为27.5万亿元，占GDP比重为46.1%，首次超过工业，2014年中国服务业占GDP比重达到48.1%，2015年达到50.5%，

服务业将成为新常态下经济增长的新动力，中国会逐渐形成以服务业为主导的经济结构。服务业发展对中国经济增长和吸纳就业已形成有力支撑，在过去10年，中国服务业每增长1个百分点，会拉动经济增长0.43个百分点，吸纳新增就业约100万个。2014年，服务业就业人数为3.1亿，占总就业比重为40.6%，2015年则上升到了42.4%。服务业固定资产投资快速发展，实际使用外资规模保持快速增长，2015年服务业实际利用外资金额为771.8亿美元，占全国总量的61.1%。跟服务业占GDP比例为60%的世界平均水平相比，中国服务业仍具有较大发展空间，服务业会成为中国经济发展的重要引擎。

2.服务贸易和服务经济发展是规则密集型的，中国积极参与国际服务经贸规则谈判有利于把握规则制定主动权，避免被边缘化。2001年中国服务贸易总额仅为719亿美元，2014年达到了6043亿美元，占对外贸易总额的比重为12.3%。服务出口、进口规模分别为2222亿美元、3821亿美元，位于全球第五、第二。与中国服务贸易“高规模”如影随形的是，从1995年到2014年中国服务贸易持续20年出现“高逆差”，2014年逆差规模达1439亿美元。相对于货物贸易，服务贸易领域是规则密集型的，“政策”尤其是“贸易政策”对服务贸易的影响不容忽视。目前各个层面尤其是区域服务贸易谈判风起云涌，如图1所示，这标志着中国开展服务贸易的政策环境正在发生巨变。中国只有积极参与服务贸易规则制定才更有利于实现自身利益与主张。

3.参与服务贸易谈判和规则制定与中国经济市场化改革的长期总体目标是一致的。加入国际服务贸易规则谈判有利于持续推进中国服务贸易自由化进程。服务贸易自由化会带来三方面积极作用：第一，随着更具竞争力的外国服务和服务提供者进入，中国消费者面临的选择空间会扩大，这有利于提升国民福利和增加“消费者剩余”。第二，受益于外来者的“技术外溢”效应，中国服务自身的品质和竞争力也会得以提升。第三，高竞争环境必然导致“优胜劣汰”，这会促进经济资源的有效配置。中国市场化改革目前正位于深水区，积极参与国际贸易规则制定，可为国内深化改革提供有益的参照体系和目标方向。中国有必要通过国内以及涉外经济体制改革来建立与国际新规则对接的市场开放和市场运行体制，这不仅有助于有效回应国际贸易规则的变迁，而且能为中国自身经济的持续良性增长打下制度基础。

表1　服务业发展状况

数据来源：国家统计局

4.在国际服务贸易规则重构过程中寻求和发挥与自身实力相称的建设性作用，是中国作为负责任大国的应尽义务。2010年，中国GDP超越日本，成为世界第二大经济体，中国的综合国力和国际地

图1　2006—2015年区域服务贸易协定个数

数据来源：根据WTO网站整理得到

注：本文统计的区域服务贸易协定个数是指已经实施的区域服务贸易协定。

位持续提升。国际金融危机加快了全球经济和贸易规则调整与重构的步伐，以美欧为代表的发达国家正在通过自贸协定、诸边协议等路径，全力主导新一代全球经贸规则的制定权，以引领未来国际经济新秩序的走向。因此，中国有必要从大国角色出发，努力实现全球责任与自身利益诉求的协调发展。在全球经贸规则的制定中，中国除了努力完成本国法制与国际规则的对接之外，还有必要部分发挥主导作用，在服务贸易规则谈判中渗透和体现能代表广大发展中经济体的利益诉求且能平衡全世界各国利益的适当高标准的规则。

二、国际服务贸易规则发展的基本规律和演变特征

1.多边服务贸易谈判中呈现出由发达国家主导的诸边化特征，诸边服务贸易谈判成为推动新一代服务贸易规则演进的主要路径。诸边协议是WTO 框架内加深成员间贸易承诺的手段，目前发达国家更青睐通过诸边协定来探讨21世纪新的贸易议程。现有的国际贸易规则和政策体制，无法适应以全球价值链为代表的新贸易模式的要求(潘晓明，2015)。1994年达成的乌拉圭回合协议无论从深度还是广度上都无法满足当今世界经济不断深化融合发展的需要，在一定程度上不仅落后于国际贸易新格局的变化，而且无法满足大多数成员的利益诉求(陆燕，2014)。因此，美国的贸易谈判策略变得更加务实，暂时了放弃多边主义，转向诸边或者区域主义，即绕开存在明显分歧的谈判对手，注重与志同道合的经济体在小范围内就高标准的贸易和投资规则达成一致，然后谋求将诸边规则多边化。服务贸易谈判也不例外，以美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚为主导的“服务贸易挚友”通过诸边协商方式进行的《服务贸易协定》(Trade in Service Agreement, 简称TISA)谈判，正是美国新的全球治理思路的典型表现。TISA成员已就“规则制定”和“市场准入”完成了16轮磋商。新一轮谈判旨在进一步推进数字领域所有附件(电信、电子商务、本地化)以及模式四相关文本的谈判,并就金融服务和行业附件部分透明度议题交换意见。目前，23个谈判成员在金融服务、国内规制和透明度等议题上取得了进展。由于WTO框架下的多边服务贸易谈判停滞不前，TISA谈判目前是全球声势最大、覆盖面最广、其谈判结果最有可能被多边化的服务贸易谈判。

2.目前能代表服务开放最高水平的是包括欧加FTA、韩加FTA在内的区域服务贸易安排，这些区域服务贸易安排中包含了许多超越GATS的机制创新因素。服务贸易自由化可通过以下路径促进国际服务贸易的发展：一是降低外国服务和服务提供者的进入壁垒；二是增加服务贸易政策的透明度；三是提升服务贸易体制的可信度(Fink and Molinuevo，2007)。从20世纪90年代中期以来，区域服务贸易安排数量在加速发展。从提高服务贸易规则的透明度、稳定性、非歧视性和进一步深入推进服务贸易自由化进程出发，这些区域服务贸易安排在规则设计和体系架构上对多边服务贸易安排(GATS)做出了明显改进。概括而言，区域服务贸易安排呈现出的“GATS+”特征主要体现在：基于“否定列表”的服务自由化承诺方式、服务贸易规则与投资规则的“分立”架构、设立相对自由的服务原产地规则(周念利，2012)、引入“非成员最惠国待遇”条款(Fink and Jansen，2007)、设立更多有利于自然人移动的便利措施、构建服务贸易紧急保障机制、争端解决机制更具约束力、引入严格甚至激进的政策透明度义务、增加服务贸易政府采购条款、强化服务贸易政策审议机制等(周念利，2008)。如TPP 采取“负面清单”的方式，成员国不予以承诺开放的服务内容将在条约的附件中罗列，未罗列的项目都属于开放的范围。与“正面清单”相比，“负面清单”对于一国开放程度要求更高。此外，TPP将贸易新规则规范的领域延伸到了边境后，试图在竞争中立、知识产权、劳工标准、政府采购、环境产品等议题上形成新规则，进一步推动全球市场的开放程度。BIT 2012作为国际投资领域中标准最高的范本，不仅涵盖了国际投资协定中所有传统议题(如投资待遇的最低标准、最惠国待遇、征收、转移、代位、损失补偿、投资争端解决等)，还纳入了准入前国民待遇、国有企业、劳工、环境、业绩要求等新条款。

3.美、欧、日、澳彼此间的“巨型”自贸协定正在形成， WTO的领导地位受到严重侵蚀。在多边贸易谈判受阻的情况下，区域经济合作成为各国在国际贸易规则重构中另辟蹊径的选择。发达经济体包括美国、日本、欧盟、澳大利亚等均为区域服务贸易自由化的积极参与者和推动者。为了开拓发展中国家的新兴市场，长期以来他们更偏好与发展中经济体缔结“南北型”区域服务贸易安排，而发达经济体之间并没有开展服务贸易谈判，即构成了所谓的“零缔约空间”。但最近几年，情况正在发生变化，美国主导的TPP谈判已经完成，美欧TTIP也正在如火如荼地进行，这一系列“巨型”自贸协定谈判的开展标志着这些大的发达经济体已组成共同阵线，来争抢全球服务贸易规则制定先机和推进彼此间服务贸易和投资的更深度一体化。由于这些经济体具有较高的经济发展水平和全球主导权，这些“巨型”自贸协定的谈判结果无疑会成为引领新一代服务贸易规则制定的基准。在此情形下，WTO体制下的 GATS仅成为维持保障最低共同标准的一揽子承诺，多边贸易体制的权威性受到严重质疑，其面临被边缘化的风险。

4.区域服务贸易安排呈现的“GATS-”特征也不可忽视。“GATS-”特征是指区域服务贸易安排在提升服务贸易自由化水平、增强服务贸易规则透明度和可信度等方面的表现要逊于GATS。不仅发展中国家区域服务贸易安排存在“GATS-”特征，发达经济体如美国、欧盟和日本等参与缔结的区域服务贸易安排也或多或少地包括“GATS-”因素。这些区域服务贸易安排的“GATS-”特征主要表现在：(1)缩略相关服务承诺的部门(模式)覆盖率。典型表现为成员方在区域服务贸易安排中所做承诺的部门(模式)覆盖率要低于其在GATS 框架下的相关承诺，而且“GATS-”承诺主要集中于金融、通信、商业和运输四大传统服务部门以及“商业存在”(模式3)和“自然人移动”(模式4)。(2)在“国民待遇”和“市场准入”承诺上附加更多“限制性措施”。在GATS 体制下，各成员通过具体承诺表有选择、有限制地给予其他成员的服务和服务提供者以国民待遇和市场准入承诺，除在减让表中明确列明外，成员不得对其他成员的服务或服务提供者实施限制性措施。成员在“市场准入”和“国民待遇”义务上表现出的“GATS-”特征主要包括限制外国资本参与、限制自然人流动的市场准入、限制特定服务部门的雇佣人数等(Miroudot et al., 2010)。(3)争取更多与服务补贴相关义务的豁免和例外。在区域服务贸易安排中，与服务补贴相关的规则或承诺上呈现的“GATS-”特征相当突出，主要体现为：第一，成员方在与服务补贴相关的承诺上争取更多的最惠国待遇义务豁免。成员方在最惠国待遇条款的适用上设置更多条件，即引入所谓“有条件的最惠国待遇”。此外，成员方避免引入“区外第三方最惠国待遇”条款，目前约有2/3 的区域贸易安排不包含第三方最惠国待遇条款(Adlung and Miroudot，2012)。第二，成员方争取在与服务补贴相关的国民待遇义务上设置更多的限制性措施。有80%的区域贸易安排在国民待遇义务上增加了“有关补贴和税收的歧视性措施”。跟发达经济体比较而言，发展中经济体更偏好于在关于服务补贴的国民待遇义务上增加负向承诺。如：在印度—新加坡区域服务贸易安排框架下，印度在模式3 下的国民待遇承诺中增加了“服务补贴不适用于外国服务提供者”的限制，而该限制并未在其GATS承诺表中列明(周念利等，2013)。(4)南北型区域服务贸易协定更倾向于包含“GATS-”条款。发达国家通常会利用其经济实力或政治势力从小国中攫取更多的准入利益，南北型区域服务贸易协定通常是按照发达国家提供的贸易协定范本进行谈判，因此发展中国家通常无法在较短时间内完全弄清协定与GATS 的一致性程度，从而更容易在区域服务贸易协定中包含“GATS-”条款(Adlung and Miroudot，2012)。“GATS-”现象的原因主要在于多边规则对区域贸易安排审查不力、区域服务贸易安排成员间缺乏政治互信、片面追求缔结区域贸易安排带来的其他利益以及发展中经济体对服务开放的经验和信心不足导致对服务开放的态度出现前后反复等。

三、中国应如何参与甚至主导国际服务贸易规则制定

从宏观上看，中国应全面参与各个层面的国际服务贸易规则的制定。由于多边贸易体制是凝聚各经济体共识的主要平台，有利于发展中国家抱团争取利益，因此中国首先应成为多边服务贸易体制的积极推动者。中国要积极推动WTO决策和协调机制改革，提高多哈回合服务相关谈判运转和谈判效率。其次,中国应注重诸边、区域贸易谈判。中国应大力实施自贸区战略,积极通过诸边、区域服务贸易谈判来扩大服务出口和服务业开放。再次,中国应以中美BIT、中欧BIT谈判为突破点，与发达国家进行高水平协定的谈判。

1.国际服务贸易规则的形成渠道主要是诸边协议，中国应积极申请加入由美欧主导的TISA谈判。尽管TISA被誉为国际服务贸易规则的新标杆，在金融、电信、专业服务、海运、电子商务、信息通讯、国有企业、政府采购、服务补贴、自然人移动等领域都制定了新贸易规则，但整体上看，在TISA谈判的六大附件中，雄心水平比较高的只是前三个(金融、电信和电子商务)，后面三个附件(自然人移动、国内规制、透明度)的要求并不高，自然人移动中的相关承诺水平与中国—新西兰FTA差不多。因此可以说，加入TISA谈判对中国经济发展带来的冲击可能并不如想象中严重。另一方面，若将TISA成员的市场准入承诺与其多哈要价相匹配，会发现从TISA成员经济利益着眼，中国理应是TISA谈判扩围的优先考虑对象。所以尽管美国反对，中国依然要努力并且尽量获得加入资格。中国一方面要继续与美国沟通，努力争取现有参加方尤其是欧盟、澳大利亚等向美国施加压力。一旦中国的申请得到允许，则须立即着手准备谈判方案和出价清单。中国还要认真研究和准备要价。要价既要结合中国在服务业领域的竞争优势，帮助中国有优势的产业和行业更便利地进入国际市场，同时，也要考虑谈判需要，即不完全从对方出价出发，而是抓住其敏感产业或相对弱势产业，为自己的出价创造回旋余地。另一方面，进一步加强服务业开放，打破国有企业的垄断局面，引入外国高技术，增强国内服务业的竞争意识，推动服务行业的发展和竞争力的提高。

2.针对特定的服务贸易谈判对象及在特定的谈判议题上，中国需发挥主导作用。在国际服务贸易规则制定中，中国在特定场合应发挥与自身实力相称的建设性作用，在谈判中适时推出体现中国意志的国际服务贸易新规则范本。主要体现在两点：一是针对特定的谈判对象，在区域全面经济伙伴关系(RCEP)、中日韩FTA等区域FTA谈判中，中国应发挥主导作用，特别是以“一带一路”建设促进服务贸易便利化为突破口，进一步强化双边和区域服务贸易规则制定的主导权。中国可在已经进行的深度一体化实践基础上，设计出适合中国特点，并能平衡全球各国利益的适当的高标准的规则。二是针对特定的谈判议题，中国可在谈判中渗透和体现自身意志。以电子商务为例，目前我国电子商务发展正在进入密集创新和快速扩张的新阶段，中国电子商务交易额增长迅速。由于国家在大力推进信息化和工业化相融合，电子商务应用需求变得日益强劲，发展潜力巨大。另一方面，由于电子商务发展模式不断演变，电子商务平台化日益明显、电子商务服务业近年来也在迅猛发展，初步形成功能完善的业态体系。由于电子商务业态发展较快，中国在与电子商务相关的议题(如技术中立原则、网上消费者保护、无纸化管理、数字产品征税等)上可以提出自己的主张甚至引领相关新规则制定。

3.中国参与服务贸易谈判应注意协调“市场准入”和“规则升级”之间的关系。服务贸易相关谈判基本上遵循两条主线展开：“市场准入”和“规则制定”。在贸易谈判过程中，中国应统筹协调二者之间的关系，在不同的服务部门和提供模式上，在不同的谈判阶段，针对不同的谈判对象，中国要善于抓主要矛盾。例如：在中韩FTA中，在金融服务贸易领域，关于市场准入，中国金融业几乎已经达到对韩开放的极限和底线，需要升级的是“规则”，在规则上寻找突破口。同样的，中韩FTA中，在“电信”章，中国已经做出最大承诺，此次谈判的焦点应是“规则升级”。从保障国家安全视角出发，针对敏感部门，尤其是金融领域，中国在贸易谈判中对于市场准入承诺需要非常审慎。但是在规则制定层面，如提高透明度、加强部门内部沟通协调、搭建更具有效率的合作平台、提升相关政策的可预知性等方面，中国可以多做些承诺，以更好地推进内部的机制和体制改革。

4.为降低经济安全管理“泛化”对贸易的负面影响，在信息时代，中国需要追求“监管技术”和“监管体制”与“国家安全诉求”之间的更好匹配。“数字贸易”是21世纪国际经贸谈判新议题。作为数字贸易大国，美国为促进数字价值输出与数字产业发展，一直尝试为数字贸易设定一个具有约束力的全球标准。新一代的数字贸易规则更多关注“消费者保护”“跨境数据流动”“数据存储非强制本地化”“网络自由接入和使用”等。如：“跨境数据自由流动”是美国在TPP、TTIP和TISA(俗称3T)谈判中最为关注的议题。美国要求实现数据跨境自由流动，取消数据必须预先存储于使用国境内服务器的要求。但从维护经济安全出发，中国对数据跨境自由流动一直持反对态度。“跨境数据自由流动”也被认为是服务贸易相关谈判中，中美可能发生的最大冲突所在。其实客观而言，国家经济安全保障与数据存储地点无关，而与数据存储技术相关。中国的许多电商企业，如阿里巴巴，其实是希望数据能跨境自由流动的。这些电商希望能走出国门，不想受到数据强制本土化要求的约束，不希望该限制对贸易形成不必要的障碍。因此在实施监管时，中国政府可从监管技术上进行改进，尝试对数据进行分类，降低监管对贸易造成的不必要的障碍。另外，TISA框架下关于电信业开放的监管理念是“强调监管的独立性，监管人员、职权、资金来源应具备独立性”，但是中国相关的电信管理条例对此并没有规定和细化，主要受制于电信监管体制改革掣肘，中国有必要同时协调“规则升级”与“体制改革”之间的关系。

5.服务贸易谈判中政府角色要明确，不要越俎代庖，就“微观市场主体行为”做出承诺。贸易谈判是在主权经济体的政府之间进行。在进行贸易谈判时，缔约方政府应该明确自身身份，即只能代替政府来做出承诺，而不能越界就市场微观主体行为做出承诺，否则在协定实施过程中可能会出现问题。例如：在中韩FTA谈判中，中方在对外承诺时，应该充分考察国内几大电信运营商的实际情况和他们对于服务开放的态度和立场，否则即使政府在签订的协定中做出了相关承诺，运营商也可能不会遵守，政府所做的让步意义不大。中国电信部门改革的阻力主要源于三大运营商的不配合。此外，政府应当为企业建立服务贸易规则咨询机构。区域服务贸易协定的文本对于企业而言过于复杂，因此政府应当设立服务贸易规则咨询的相关机构，帮助企业熟悉并积极有效地利用规则，从而最大限度地发挥区域服务贸易协定的经济效应。

[本文是教育部重点研究基地重大项目(编号：15JJD790005)、北京市社科基金项目(编号：14JGB064)和对外经济贸易大学杰出青年项目(编号：16JQ05)的阶段性成果。]

(作者单位：对外经济贸易大学中国WTO研究院;责任编辑：刘建昌)