山东省慈善事业发展的法律问题研究

唐红　陈玉波

【摘要】慈善事业是社会保障体系的重要组成部分，是推动经济社会有序、健康、可持续发展的重要力量。2016年3月16日第十二届全国人大四次会议通过《中华人民共和国慈善法》，为慈善事业的发展提供了法律依据。在“依法治善”的背景下，文章针对现阶段山东省慈善事业发展中存在的各种问题，从法律的视角深入解析这些问题产生的原因及其特点，提出相应的完善措施和建议。

【关键词】慈善 慈善事业 发展 法律问题

【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A

山东省慈善事业发展的概况

山东是中华文明的重要发祥地。山东慈善文化最早的文字记载可追溯至《汉书·地理志》中有关周礼的规定：“周公始封，太公问‘何以治鲁？周公曰：‘尊尊而亲亲”①。“亲亲”就是父慈子孝、兄友弟悌之类的伦理道德。及至春秋时期儒家“仁爱”、“民本”思想，山东公益慈善的理论及实践发展历经几千年的风雨历程而曲折向前，从政府广设粮仓平粜赈灾、设置养济院对鳏寡孤独残疾贫民进行慈善救济，到民间的州县卫所广设普济堂进行社会救济、基督教会创设私人盲哑学校对残障人员开展教育自助，再到“丁戊奇荒”长达四年的灾像年间李金镛等人发起设立江广助赈局②开展义赈抗灾的慈善活动，源远流长的山东慈善事业不断创新发展。

十二五时期，山东省慈善组织接受捐款近80亿元，占GDP的比重0.01%，人均捐赠81.24元，资助善款70多亿元③。根据所能查到的最新统计数据（山东民政2015统计公报），截至2014年底，山东省共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市2149个，占全国社会救助站、点和慈善超市总量（3.2万个，其中慈善超市10174个）的6.72%。

根据北京师范大学中国公益研究院和深圳国际公益学院于2016年3月29日联合发布的“中国慈善进步指数2015”显示，在慈善政策的制定实施和慈善事业的发展水平等综合指标的评测下，山东省连续三年位列全国前十，在慈善事业发展的政策环境、组织发展、贡献影响和社会参与方面，都取得了较大的进步。

山东省慈善组织基本情况。2013年，山东省政府取消了业务主管部门和登记机关的双重管理制度，允许其直接登记，极大地促进了慈善组织的发展。

首先，慈善组织的网络体系基本建立。截至2015年底，除数量庞大的草根组织外，山东省各级民政部门登记社会组织达到4.56万个，占全国总量（60.6万个）的7.52%，其中公益慈善类社会组织1.17万个，占全国总数的26%。其中，省级公益慈善类社会组织99个，市级公益慈善类社会组织3525个，县级公益慈善类社会组织8079个，涵盖了灾害救助、教育救助、贫困救济、扶老助困等各个领域。总体来看，山东慈善组织网络体系覆盖省、市、县、乡（街道），部分地区覆盖到了村。

其次，慈善组织内部治理结构与运行管理制度不断完善。通过对慈善组织走访调研发现，部分慈善组织在市场化运作以及内部治理结构方面，相比较广州、深圳等慈善事业发展较快的地区较为缓慢。但在慈善事业不断发展的背景下，慈善组织内部治理结构不断完善，决策机构、执行机构与监管机构权责不明等问题逐步改善。

最后，社会组织服务机构等配套机构逐步完善。作为省民政厅批准成立的全省性社会组织，山东省社会组织总会于2015年11月28日成立。该机构设置的目的在于统筹全省社会组织资源、探索社会组织建设和发展的新路径以及研究社会组织服务平台建设，为社会组织能力建设与管理工作提供智力支持和理论保障。除此之外，在山东省内泰安、青岛等地都有政府资助的社会组织孵化基地，为统筹社会力量培养和支持社会组织发展提供平台。

慈善事业从业人员的情况。根据课题组的调研数据分析，山东省内当前社会组织专职工作人员比重较少，有专业社会工作或公益慈善知识背景的从业人员更是少数。通过对慈善组织从业人员的年龄进行分析，45～60岁年龄段的人数占慈善组织从业人员的绝大多数，占到57%，且相当多的从业人员是兼职工作。慈善组织从业人员普遍存在的一个现象是收入水平较低、慈善事业专业化程度不高、人员的流动性不强，职业高层管理人员欠缺。在当前的制度以及执业背景下，慈善事业尚未以一个具有较强吸引力的行业存在，不能很好地吸引和留住人才。特别是在当前阶段，山东公益慈善人才的培养机制尚未稳健运行，这些都不利于慈善事业持续、健康的发展。

山东省公益慈善事业参与的状况。公益慈善事业的健康发展，需要自然人、企业和慈善组织等主体的有效参与。截至2015年末，山东常住人口达到9847.16万人，登记注册的志愿者人数超过400万人，全年共有63.2万人次在民政事业领域提供了154.5万小时的志愿服务，其中人均志愿服务小时数0.0157，志愿服务比例0.64%。根据《山东新闻联播》报道，全省居民年度人均消费水平19184元，而全省人均年度捐赠善款和实物的数额低于100元。

山东省内各地市慈善事业参与现状的调研问卷分析结果显示，无论是从个人捐赠额度、人均志愿服务小时还是内外资企业参与慈善事业的比重逐年增大，企业在社会责任履行过程中以各种方式积极参与慈善事业，对山东慈善事业的发展具有重要作用。

山东省慈善事业保障与配套措施情况。为促进山东省慈善事业的进一步健康发展，除了深入贯彻落实国家有关慈善事业发展的法规、政策外，山东省制定实施了一系列的规范性文件。此外，山东省政府历年的《政府工作报告》中都有专门针对社会组织、公益慈善事业发展的指导意见和要求。2015年8月，《山东省人民政府关于贯彻落实国发[2014]61号文件促进慈善事业发展的指导意见》以及各地市随后出台的执行意见中，对于慈善事业发展的目标、资源供给、政策支持、慈善行业自律以及慈善事业监管体系等方面明确了目标要求，指明了具体的思路和方向，为山东省慈善事业的发展提供了政策支撑。

根据《山东省社会信用体系建设规划（2015～2020）》，要“建立社会保障领域诚信制度。在救灾、救助、养老、社会保险、慈善、彩票等方面，建立全面的诚信制度，为社会保障营造良好的诚信环境”，“建立社会组织登记管理信息化系统，加强对社会组织的信用监管，强化社会组织诚信自律”。由此，以法律的手段，将慈善和慈善相关主体的行为与诚信体系挂钩，建立长效的监督机制及制裁机制，督促慈善事业在诚实信用原则的基础上健康发展。

2013年，山东省人民政府办公厅《关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知》，对于政府购买服务提出了明确要求，其中就涉及到政府向公益慈善组织购买社会公共服务的原则和具体制度。

2015年8月，山东省民政厅机关试点以省级财政支持社会组织发展和购买社会组织公益慈善服务项目成交，这意味着山东省省级财政购买社会服务工作的成功尝试。

2016年1月，山东省财政厅印发《山东省政府购买服务管理实施办法》，就政府购买服务承接主体的条件、内容、方式、绩效评价、监督管理等方面的内容作出评价。这些通知、办法的出台，为慈善组织承接政府购买服务活动提供了制度上的依据，为推动慈善组织的发展提供了制度上的依据。

山东省慈善事业发展存在的问题及原因分析

民众现代公益慈善理念的欠缺导致公益慈善尚未以一种文化的形态，内化于民众的生活中。现代慈善事业发展的一个重要标志，是它不再立足于个案救助，而是举社会之力致力于社会问题的研究与解决之上，而且更关注对社会问题根源的化解。它既可以采取捐款捐物的形式，又可以采取为社会组织、特定的社会群体和领域捐献时间、精力和智慧等非货币的方式。现代慈善事业根据课题组的调查数据显示，有过半数的被调查人群选择从自身能力出发做慈善，超过36%的被调查人群选择在自己经济条件成熟的时候再去做慈善，而超过83%的被调查者具有参与志愿服务的热情，但尚未常态化。根据费孝通先生的差序格局理论④，大多数的诸如助学、济困等传统的公益慈善活动是由群众（家庭成员或者邻里）自愿、自发的在小范围的熟人社会中进行，是由父母、宗族内的亲人向外扩展，及至“众人”，慈善事业的开展更多地体现为一种道德层面的互帮互助。而对于那些没有私人联系的受助群体，更多是由国家或者政府推动，公益慈善的理念尚未在普遍意义上内化为民众认可和接受的公益慈善文化。

地区经济发展不平衡导致地区间慈善事业发展总体水平差距较大。十三五期间，山东省慈善事业发展整体上不均衡，省会城市及东部沿海地区相比较西部而言速度更快、社会效果更佳。但另一方面，慈善事业的发展又并未完全与经济发展成正比。山东省慈善事业城乡发展不平衡的现象亦较为明显。在广大基层农村地区，慈善事业发展的速度及形态相比城市更为缓慢，慈善事业还不能作为社会保障的一种有效手段来推动社会问题的解决。

公益慈善人才的制约。人才问题一直是困扰公益行业的最大短板，是制约公益慈善事业发展的瓶颈。根据课题组调查数据显示，山东省内超过40%的慈善组织负责人是兼职或者业余时间做慈善，其公益慈善理念相对陈旧。公益慈善领域欠缺专门的规范公益慈善领域人员准入与考核评估的具体制度，无法有效地调动慈善行业领域从业人员的工作积极性和创造力。特别是公益慈善领域低薪、不受尊重、非良性流动的就业环境导致慈善领域很难吸引有才能的人才，由此导致慈善事业很难创新发展。

政策环境方面，慈善事业发展所需的地方性法规的制定、创新方面相对滞后，特别是创新性的地方慈善政策的出台较为缓慢，力度较小。在具体的制度设计上，慈善事业发展的市场化改革探索较为保守。如慈善组织可否将捐赠款项市场化运营、慈善信托、税收抵免等制度的探索较为滞后，包括慈善组织、政府相关职能部门在内的各类主体缺乏创造性的执行与落实相关制度的热情。在目前部分法律规范缺乏具体、可操作性的规定的情况下，法律在慈善事业发展中的引导、鼓励作用很难发挥。

山东省慈善事业健康发展的法律政策建议

《慈善法》构建了慈善行业整体制度框架，但慈善事业的健康发展，还需要各地区结合本地经济社会发展的实际，制定落实相关配套制度、法规建设的协调方可更加有序推进。在新的时代背景下，山东慈善事业的健康发展既要立足经济社会发展的现状，又要解放思想、开创性地吸收和借鉴国内外先进的理念和制度。从法律的角度来考察山东省慈善事业的发展，更要严格界定、准确区分法律在慈善事业发展不同方面所应该发挥的作用及角色定位，促进和保障山东慈善事业的健康发展。

以法律的手段促进慈善理念的宣传与践行。现代公益慈善并非公民必须履行的法定义务，却是公民践行社会责任、致力于社会建设的重要渠道。如何以法律的形式，结合山东省慈善事业开展的多种形式，鼓励培育和扶持慈善文化，引导公众更加高效的参与慈善事业，是公众慈善意识和创新慈善理念培养的重要方面。特别是要在准确界定慈善事业发展相关概念的基础上，充分发挥新闻媒体的舆论宣传作用，充分发挥社区基层组织作为现代慈善事业的“最后一公里”的作用，其对于慈善文化和理念的传播至关重要。“社区公益强调社区的自组织、有效参与及志愿行动。发展社区公益正是将公益慈善做实的重要手段和方向。”⑤

建立并完善慈善组织登记认定、内部治理以及信息公开等制度。《慈善法》没有明确规定慈善组织申请登记、变更的具体程序。由此，山东省应该针对山东省社会组织发展的现状，特别是在民办非企业单位向社会服务机构转化方面，细化具体程序和条件，为山东省社会服务机构的健康发展提供明确的法律法规依据。在慈善组织的内部治理方面，要强调以法律的手段鼓励有条件的慈善组织建立并完善权力机构、执行机构、监督机构等内部治理结构，保障慈善组织的规范化运营。此外，以法定义务的方式要求慈善组织建立规范的年度报告与信息公开、财务会计制度，明确慈善组织未履行义务以及提供虚假信息的责任追究制度。

促进和保障慈善人才队伍建设。慈善事业的发展亟需加强专业人才队伍建设。公益慈善领域需要区别高端管理人才与普通公益从业者，建立公益慈善领域畅通的人才流入和流出机制是促进公益慈善有序发展的最低要求。创新慈善人才培养与引进机制，特别是对于慈善事业从业人员要开展培训，加大投入力度，为公益慈善事业的健康、可持续发展储备力量。

加强配套政策和支持措施的建设和完善。慈善事业的发展需要金融机构、国家行政机关等的支持和保障。由此，明确法律法规的具体规定，保障各职能部门协调落实法律、法规对于各基金会、企业、个人慈善活动的鼓励、引导作用提升慈善税收减免政策的可操作性，保障捐款人向慈善组织捐赠实物、有价证券、股权和知识产权免征权利转让的相关行政事业性费用的政策，加强政策执行的可操作性和灵活性。

慈善事业的发展是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是社会保障制度的重要组成部分。从法律的视角对慈善事业的发展进行研究，针对慈善事业发展中出现的问题，有针对性的提出法律应对策略，是依法治国、法治中国建设的内在要求。如何在法律的保障下，更好地实践“政府引导、社会参与、各方协作”的公益慈善新格局，有序推动公益慈善事业健康发展，是一项复杂的课题。课题组成员将密切关注山东慈善事业发展的状况，以期对山东省慈善事业更好的发展作出贡献。

（作者单位：中国农业大学烟台研究院法学系，中国农业大学烟台研究院人文学院；本文系山东省科技厅软科学研究项目“山东省慈善事业发展的法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：2015RKA06010）

【注释】

①肖爱树：《山东历史文化撮要》，北京：知识产权出版社，2008年，第38页。

②周秋光，曾桂林：《中国慈善简史》，北京：人民出版社，2006年，第37页。

③以上数据来自山东省人民政府：《2015年山东省国民经济和社会发展统计公报》。

④费孝通：《乡土中国》，北京：人民出版社，2015年，第30页。

⑤中山大学中国公益慈善研究院智库中心主任胡小军在2015年6月9日“中国慈善论坛广州峰会”上的发言。

责编 /王坤娜