浅析国内社会保障基金运营中信托法律规制问题

2016-07-15辽宁省社会保障基金理事会宋昊

中国商论 2016年32期

辽宁省社会保障基金理事会宋昊

辽宁省社会保障基金理事会宋昊

现阶段，社会保障基金保值增值压力逐步增大，加之投资运营的监管缺位，严重影响了社会保障基金的安全性。受社会保障基金投资运营政策的限制，我国社会保障基金信托运营的规模不大，但是信托运营在推进社会保障基金市场化运营方面的作用却不容忽视。基于此，本文对社会保障基金运营中信托法律规制问题进行剖析，并提出了相应的法律建议，期望对促进我国社会保障基金运营法制化、规范化有所帮助。

社会保障基金运营信托法律规制

1　社会保障基金运营中的信托法律规制问题分析

1.1法律体系不完善

中华人民共和国正式成立的第二年，国家颁布实施了劳动保险条例，社保制度随之建立，与此同时，出台了与社保基金收缴与管理的相关规定，受当时一些因素的影响和制约，使得对该项基金运营的立法并不完善，一些基本法律中，如社会保险法、信托法等，对社保基金与信托只进行了一般的原则性规定，细化程度略显不足，分散性也相对较大，对社保基金运营的针对性不强。我国社保基金投资运营的实施细则主要是由国务院负责制定，由于这些细则全都分散在行政法规或是由国务院各部委制定的部门规章当中，致使对社保基金投资运营与监管的法律依据位阶偏低，缺乏应有的系统性。

1.2信托委托人缺失

我国现行法律法规中尚未对社保基金的所有权归属问题进行明确规定。根据《信托法》规定，设立信托必须有确定的信托财产，且该财产必须为委托人的合法所有财产，要求享有信托财产所有权的委托人与受托人订立合同。但是，我国政府设立的专职管理机构只负责社保基金的管理与运营，不享有所有权，不具备基金信托委托人的资格。由于信托委托人的缺失，使得社保基金交付信托运营面临着法律隐患。从目前情况来看，全国社会保障基金理事会已经委托基金管理公司对社保基金进行信托运营，但是根据相关法律规定，理事会也不具备社保基金所有权。面临社保基金信托委托人缺位的窘境，必须要完善相关法律法规。

1.3信托定义用词不准

通过对我国现行《信托法》进行研读后发现，该法对信托这一概念的具体定义中，未对信托财产是否由委托人转移给受托人中的“转移”一词加以明确，而是采用了模糊的表述方式，即“委托”。与我国同属于大陆法系的其他国家，如日本、韩国等，在表述上采用的都是“转移”一词，用“委托”来描述信托财产所有权的转移，从法律严谨性的层面上看，委托一词有待商榷。一方面委托很难揭示出信托的本质属性，如果在法律定义中使用该词，很难使信托与代理在法律关系的界限上划分清楚，这会对相关义务的履行带来影响。由于委托无法表明信托财产的转移，从而会引起信托关系的混乱。另一方面，采用“委托”一词，将会对《信托法》其他条文的协调性产生不利影响。由上述分析可知，委托一词的使用，对社保基金信托受托人自主管理权的行使产生了不利的影响，无法杜绝行政手段对社保基金投资运营的干预。

1.4运营监管职权不明确

在现行法律法规下，财政部、劳动和社会保障部、证券监督管理委员会等职能部门均拥有对社保基金的监管权，由于监管主体过多、职权范围未明确，从而导致监管漏洞与监管重复并存，降低了监管效率。同时，社保基金运营的监管部门独立性不足，例如，劳动和社会保障部既要负责征缴、支付、投资社保基金，也要负责监管社保基金，使得该部门承担着运营者与监督者的双重身份，造成监管职能弱化。尽管我国一些地方设置了社保监督委员会，但是该机构的成员包括政府部门人员，致使监管易受行政干预，难以保证监管的独立性。此外，我国《信托法》设置的信托监察人仅局限于公益信托，而私益信托监察人缺失，使得信托监察人无法从信托内部全面监督社保基金的运营情况。

2　法律建议

2.1制定专门法律

针对当前我国社保基金运营中信托法律体系不完善的问题，建议国家制定社保基金信托运营法，并将该法作为现行《信托法》的特别法，借此来实现社保与信托两项制度的有效协调与衔接。可在该法中对社保基金信托运营的相关事宜进行明确规定，如法律主体、投资所需遵循的基本原理以及监督管理方式等，补充现行《信托法》对社保基金运营适用性的缺陷。同时建议用投资的原则对投资范围与方式进行规制，社保基金的相关管理机构则可按照实际情况编制具体细则与条款。需要在此着重阐明的一点是，在信托制度当中，受托人拥有对信托财产的自由处置权，为避免信托机构在运营社保基金的过程中，投资决策受到相关部门的影响，尽可能不要将投资的具体办法及有关的政策规定制定得过于具体化。

2.2明确信托委托人

我国社保基金是独立于管理机构的资产，导致社保基金所有权的归属一直未能明确。因此，应将社保基金视为法人，经办机构为法人机关，使其成为民事主体，赋予社保基金独立的法人地位，并在社保基金信托运营法律中对法人地位进行明确，使社保基金拥有社保基金财产的所有权，成为合法的信托委托人，如此一来社保基金有权将社保基金财产交付信托运营。通过对信托委托人进行明确，能够将复杂问题简单化，确保社保基金信托运营适用于《信托法》，有助于推进社保基金信托运营更加法制化。

2.3明确信托定义

在对同属大陆法系的其他国家的信托定义进行分析后，我国现行《信托法》中对信托定义中委托一词的运用确实有欠妥当，为避免由此所引起的一系列相关法律问题，建议国家在对《信托法》进行修订时，将对信托定义中采用的“委托”一词，用“转移”进行替换，由此可以使信托的定义更加科学和准确，这对于社保基金的信托运营也更具实际意义。首先，由委托人将信托财产转移给受托人之后，委托人对于受托人对信托财产的管理与处分将不能插手干预，基于这一前提，能够有效限制社保基金管理部门及经办机构出于某种利益将社保基金挪作他用，从而确保了社保基金的安全性。其次，我国现行《信托法》当中对受托人的注意义务进行了明确规定，由此使得信托人在对委托人转移的信托财产进行管理时，除了要有合格的技能之外，还要尽可能做到合理的注意。而社保基金的管理机构由于专业能力和投资经验都相对缺乏，所以由各方面都更加专业的信托机构负责社保基金的投资运营能使社保基金达到保值增值的目的。信托财产的转移，使受托人能够根据自己的意愿对转移的信托财产进行管理和处分，由此使得受托人的自主管理权得到了保障。

2.4建立信托运营监管制度

为保障社保基金信托运营监管有法可依，我国应建立信托运营监管制度，具体从以下三个方面入手：其一，设立信托监察人。将信托监察人制度从公益信托扩展到社保基金信托，明确社保基金信托监察人的权利，既从信托内部监督社保基金运营，又履行维护受益人权益的职能。其二，设立社保基金监管委员会，对社保基金实施集中监管。建议社保基金监管委员会为国务院直属，拥有对全国各省社保基金运营的监管权，彻底消除当前监管主体分散、监管不到位的问题，杜绝社保基金被违法挪用。其三，采用适宜的监管模式。我国社保基金信托运营尚处于初级阶段，法律制度尚未健全，在这一形势下，建议社保基金监管委员会采用严格限量监管模式，即严格限制投资管理人的资格、投资范围、投资比例、投资方式，对投资行为进行严格管控，同时避免政府部门过度干涉监管机构工作，最大程度保障社保基金运营的安全性。