重大工程项目社会稳定风险分级预警模式研究

郝　豫

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000；2.中国地质大学(北京) 安全研究中心，北京 100080)



重大工程项目社会稳定风险分级预警模式研究

郝豫1，2

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000；2.中国地质大学(北京) 安全研究中心，北京 100080)

摘要：重大工程项目作为社会生产力高度发展的关键节点，在带动经济、民生和社会发展的同时也带来了法律政策、资源保障、环境安全、公民权益等诸多方面的风险。为确保经济良性发展、社会和谐稳定，实现社会稳定风险的预警预控，通过系统分析方法和风险管理理论完善现有社会稳定风险指标体系，基于3维风险分级模型、最低合理可行准则(ALARP)等风险分级技术，制定出一套针对重大工程项目的社会稳定风险预警模式。以某县民用机场项目为例，辨识出5类18种风险，通过风险分级、风险预控等环节，认为只要采取相应风险控制措施，该项目社会稳定总体风险可接受，但应重点监控环境安全风险的建议。

关键词：重大工程项目；社会稳定风险；风险预警；风险分级模型；最低合理可行准则

近年来，伴随着我国改革开放进入深水区和攻坚区,社会累积的各种新旧矛盾给社会公共安全带来很大的不稳定性和脆弱性，蕴藏着极大的稳定风险。其中，重大工程项目由于涉及范围广、影响程度大和社会关注度高而往往成为引发大规模公众不满并爆发群体性突发事件的重要源头。由于对重大工程建设项目社会风险的形成及演化机理本质认识不清，风险预警预控不足，应急处理预案的缺失和不完善，造成认识上的误区和处置上的迟缓，从而引发群体性突发事件，导致恶劣的社会影响，这已经成为亟须治理的社会公共安全问题。党的十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制。”“十二五”规划纲要也提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。”最新的“十三五”规划纲要提出：“落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，有效预防和化解矛盾纠纷。”因此，对重大工程建设项目社会风险预警预控策略和模式进行系统地研究，探索重大工程项目社会风险发生、发展的本质和规律，对维护社会稳定、构建和谐社会具有重大意义。

重大工程项目也称重大工程建设项目，是指被列入各级政府重大项目规划，由政府进行较大规模投资且对较大范围的群众利益产生影响的工程项目，具有建设周期长、投资巨大、影响广泛等特点，主要包括水利水电重大工程项目、交通运输重大工程项目、工业重大工程项目等[1]。作为社会生产力高度发展的关键节点，重大工程项目在带动经济、民生和社会发展的同时，也带来了法律政策冲突、环境资源破坏、公民权益侵犯等诸多问题，导致社会不稳定事件发生。在此背景下，国家发展改革委于2012年8月发布《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》[2]并立即生效，社会稳定风险评估机制逐渐建立。然而，从2012年“四川什邡钼铜事件”到2014年“广东茂名PX事件”，因重大工程项目而导致群体性事件仍时有发生，对经济的良性发展和社会和谐稳定构成了严峻的挑战[3]。目前我国就如何对重大工程项目进行社会稳定风险评估和预警还没有形成完善的具体方法措施[4]。因此，发现重大工程项目社会稳定风险评估困境，建立重大工程项目社会稳定风险预警模式势在必行。

本文所指的重大工程项目社会稳定风险预警模式是针对现有风险评估困境制定的新模式，旨在重大工程项目决策初期，应用风险辨识理论和风险指标体系，从法律政策、资源保障、社会发展等多个角度辨识可能影响社会稳定的风险因子，利用风险分级模型预测各类风险因子的等级，确定风险可接受水平并采取相应预控措施，以达到“先期预测、先期研判、先期介入”目的的评估模式。

一、风险辨识理论与分级技术

风险是不期望事件的发生或存在概率与后果严重性的组合。风险评估就是通过辨识风险类型、确定风险等级、评价风险可接受性，从而确定风险管理控制措施，以实现最佳安全保障的科学技术方法，其中风险辨识是进行风险分级与评价的前提，风险分级是风险评估技术的核心[5]。因此，本文将以重大工程社会稳定风险评估的辨识与分级环节作为重点加以分析研究。

风险辨识是将辨识目标映射到风险指标体系中，再通过系统分析法、规范反馈法和专家头脑风暴法等方法逐一对照分析，找出可能存在的风险。作为风险辨识的关键，国内外学者对风险指标体系进行了深入研究。国外学者一般通过因素分析法对重大工程项目所蕴含的各类社会风险进行量化分析，如世界银行推行针对投资项目制定的社会风险评价指标体系[6]。国内学者偏重于对定性指标的研究，如曹峰等通过调查问卷的形式对民众关心的环境问题和经济社会问题进行研究[7]；滕敏敏等结合调查问卷，通过临界比值检验和同质性检验，获得个人与家庭风险在内的7类27个评价指标[8]。为增强指标的可测性，众多学者在定性研究的基础上也引入了定量指标，如黄德春等应用广义脆弱性模型将重大水利工程的风险转化为暴露程度和社会敏感性指标，并定义了各指标的数学表达式[9]；杨琳等通过定量化的因素分析法将重大工程项目的社会风险分为经济方面、生态环境方面、社会方面和制度方面四个类因素[1]。各位专家学者的研究推动了指标体系的发展，但仍存在周延性不强、指标不全面的问题，无法涵盖重大工程项目从决策、实施到产生社会影响全生命周期的所有风险；且缺少对各风险因素的定义和范围界定，如杨琳的研究没有对“社会风险”“社会方面的社会风险”和“社会稳定风险”进行定义与区分。

我国重大工程社会稳定风险分级方式为审核制评估模式。在此基础上，2012年《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》提出综合评估模式，即通过问卷调查、实地走访、召开座谈会、听证会等方式，分析判断并确定风险等级，但该模式只重视主观因素的评判，缺乏客观测算。为此，国内学者通过指标量化达到定量与定性分析相结合的目的。例如：何德文提出多层次模糊综合评价方法，采用线性评分函数确定定量指标隶属度，通过专家打分获得定量指标隶属度，最终以层次分析的方式实现系统综合性评价[10]。定性与定量分析相结合，不仅吸取群众、专家意见，又充分利用客观数据，提高分级的科学性与可靠性。但在分析过程中缺少科学的风险分级理论和模型，只重视危险性(即后果的严重性)，缺乏可能性、敏感性等风险估计指标，使风险等级判断缺乏科学依据。例如：定量指标只为表征程度的数值，忽视了指标到达临界值的可能性等因素；定性指标只有笼统的分值，缺乏风险概念的民众易与后果严重性混淆，导致盲目夸大风险的现象。

在上述研究背景下，完善现有重大工程项目社会稳定风险指标体系，建立科学的风险分级模型，形成重大工程项目社会稳定风险预警模式，对解决现有重大工程项目风险评估困境具有重大意义。

二、社会稳定风险指标体系

(一)社会稳定风险评估指标

多米诺骨牌理论指出，不期望事件的发生并不是孤立的，尽管事件可能在某一瞬间突然发生，却是一系列事件相继发生的结果。将此理论应用到重大工程项目社会稳定风险预警中，可以认为重大工程项目导致的社会不稳定现象可能是重大工程项目从决策、建设到建成运行过程中各类风险因子相继出现的结果。因此，以重大工程项目从决策、建设到建成运行的全生命周期为分析对象，遵从合法性、合理性、可行性、稳定性四要素，将重大工程项目社会稳定风险分为法律政策风险、资源保障风险、环境安全风险、社会发展风险和公众舆论风险5大类[11]。根据SMART(specific,measurable,attainable,realistic,time-based)原则，通过两轮德尔菲法和一轮专家会议法进行指标筛选，最终将5类主因素分解为27项子因素，并对可能存在的风险因子进行了列举(表1)。

重大工程项目具有涉及面广、复杂性强、影响广泛等特点，其引致的风险必然也涉及不同的领域。进行风险因子辨识时，可将待评估的重大工程项目按该指标体系划分为法律政策、资源保障、环境安全、社会发展和公众舆论5部分；再将上述5主类20余子类风险因子映射到分析目标上；最后各行业专家利用本行业的专业知识与经验分别对每一部分的风险进行辨识，从而实现风险辨识的系统性与专业性。

表1　重大工程项目社会稳定风险评估指标

续表1

(二)社会稳定风险子因素权重

运用层次分析法(analytic hierarchy process,AHP)分别计算各风险子因素对于主因素的权重。将风险子因素按照LIKERT5分量表法制作专家意见采集表，将风险因素进行重要度评价，并按表2赋值。

发放25份打分表,回收23份，经专家讨论分析，得到有效数据20组；按照下式计算指标的重要度系数：

其中，m为调查专家总数；Aij为第j个专家对第i个指标的评价分数；规定每个指标的重要度系数为RFi>2.5，将政府税收风险指标除去。利用指标系数关系ΔRF=RFi-RFj(RF为指标重要性系数，-4≤ΔRF≤4)，将风险因素重要度的结果按表3两两比较，得到判别矩阵。

表3　ΔRF与标度b对应

法律政策风险判别矩阵

资源保障风险判决矩阵

环境安全风险判别矩阵

社会发展风险判别矩阵

公众舆论风险判别矩阵

利用软件MATLAB计算出判别矩阵的最大特征根λmax分别为5.107 4,6.235 1,5.170 4,5.146 3,5.146 3,5.143 3。计算矩阵一致性得0.024,0.038,0.038,0.033,0.033,0.032，一致性均可接受。故可得风险主因素对总体风险的权重为

ω={0.183 2, 0.109 0, 0.369 0, 0.266 6, 0.072 2} 。

风险子因素对主因素的权重分别为

ω1={0.318 5, 0.102 3, 0.081 0, 0.193 5, 0.244 1, 0.060 6}，

ω2={0.052 9, 0.072 8, 0.272 4, 0.415 4, 0.186 4}，

ω3={0.387 5, 0.230 8, 0.123 9, 0.093 7, 0.164 0}，

ω4={0.138 4, 0.242 2, 0.095 4, 0.340 9, 0.183 1}，

ω5={0.196 3, 0.070 9, 0.092 8, 0.259 8, 0.379 2}。

三、三维风险分级模型

(一)风险因子分级模型

大量由重大工程项目导致的社会不稳定事件调查研究表明，重大工程项目在不同时间或地点导致社会不稳定事件的可能性及后果严重程度不同，即重大工程项目对时间和空间具有敏感性。因此，笔者在风险基本定义的基础上，引入敏感性指标，从重大工程项目导致社会不稳定事件的可能性、严重性和敏感性3个维度建立风险因子分级模型：

R=f(P,L,S)=P×L×S

其中：R为社会稳定风险；P为可能性，指事件可能发生的概率，可能性越大，事件越容易发生；L表示严重性，指事件可能导致的后果严重程度，事件越严重，导致的损失越大；S表示敏感性，指事件发生时间、空间的敏感程度，特殊时期、特定地理位置发生事故后果会更严重。将可能性(abc)、严重性(ABC)、敏感性(123)三要素分别根据程度由低到高划分为3级，其中定量指标等级根据国家标准、行业标准判定，定性指标等级由专家根据专业经验结合行业特点确定。通过风险因子分级模型，将风险要素组合分为7层，并赋予相应风险值；最终根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，将风险因子等级分为3级，为控制措施的制定提供了客观依据(表4)。

表4　重大工程项目社会稳定风险分级组合

(二)社会稳定总体风险分级模型

根据风险因子分级模型和社会稳定风险子因素权重得到社会稳定总体风险分级模型，即

式中：R为社会稳定总体风险值；Rij、ωij分别为第i个风险主因素中第j个子因素的风险值和权重；ωi为第i个主因素相对于总体风险的权重。

根据ALARP(最低合理可行原则)准则，将最高风险值27与最低风险值0(无限趋近于0)分为3个等级，形成重大工程项目社会稳定总体风险分级标准(见表5)。

表5　重大工程项目社会稳定总体风险分级表

社会稳定总体风险分级模型将大量的定性、定量风险指标转换成风险值和风险等级的形式，为重大工程项目的决策提供数据支持。

四、风险预警模式应用——以某县民用机场项目为例

某县面积约占该省总面积12%，地处重要交通节点，且辖区内有一国家级自然保护区。现计划于该县西15km处新建民用机场，拟用地1 624hm2，建设航站楼、停机坪、空管、供电、供油、供水、消防等配套设施。鉴于以上情况，本文通过重大工程项目社会稳定风险预警模式对该项目进行社会稳定风险评估。本模式由风险辨识分级和风险预控决策两部分构成，通过风险辨识分级表和风险预控决策表实现。

(一)风险辨识分级

依据已经制定的重大工程项目社会稳定风险评估指标，对该项目在法律政策、资源保障等方面可能导致社会不稳定事件的风险因子进行辨识，并通过3维风险分级模型预估风险因子等级及总体风险值(表6)。

通过风险辨识共发现了风险因子19项，其中可接受风险6项，有限可接受风险10项，不可接受风险3项，其中不可接受风险均为环境安全风险，需对该类风险采取重点防范措施，其他4类风险主因素均存在有限可接受风险，需采取一定的预控措施，将风险降低至可接受水平。经计算，该项目的总体风险为12.33，其中法律政策风险3.95，

表6　重大工程项目社会稳定风险辨识分级

续表6

资源保障风险10.67，环境安全风险20.79，社会发展风险6.02，公众舆论风险16.17。故可得该项目总体风险为中等风险等级，在采取相应预控措施前不可直接建设，控制措施重点应为环境安全与公众舆论两方面，具体措施制定可参考具体风险因子及其等级。

(二)风险控制决策

根据风险分级结果制定相应的预控措施，并对采取预控措施后的风险进行再评估，得到现实风险等级及采取控制措施后的总体风险值(表7)。

续表7

采取预控措施后评估因子的现实风险等级，得到可接受风险15项，有限可接受风险3项。计算得总体风险3.07，其中法律政策风险1.58，资源保障风险1.58，环境安全风险5.48，社会发展风险1.68，公众舆论风险1.99。由风险值可得采取控制措施后，该项目的总体风险为低风险，风险程度可接受，故可以建设实施；但分析其他风险主因素发现，环境安全风险仍为中等风险等级，存在3项有限可接受风险因子，故建设实施过程中应重点监控该类风险，防止该类风险升高至不可接受风险，引发社会不稳定事件发生。

五、结论

(1)通过系统分析方法和风险管理理论完善了现有社会稳定风险指标体系，并基于三维风险分级模型、最低合理可行准则等风险分级技术，制定出了一套针对重大工程项目的社会稳定风险预警模式。

(2)以某县民用机场项目为例，进行重大工程项目社会稳定风险预警模式的实践应用，结果表明，只要采取相应的控制措施，该项目总体风险可接受，但在建设运行过程中还要重点监控环境安全方面的风险。

(3)基于重大工程项目特点，建立了重大工程项目社会稳定风险预警模式，实现重大工程项目的社会稳定风险预警预控，对重大工程项目的社会稳定风险评估具有现实意义，但风险因子的分类定义需要大量专家的定性分析，故可能存在分析不到位的问题，未来有待继续完善。

参考文献：

[1]杨琳,罗鄂湘. 重大工程项目社会风险评价指标体系研究[J]. 科技与管理，2010(2):43-46.

[2]国家发展改革委员会.国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法[EB/OL].(2012-08-16)[2016-01-01].http:www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=11271.

[3]王锋,胡象明.重大项目社会稳定风险评估模型研究——利益相关者的视角[J].新视野，2012(4):58-62.

[4]程书波，郭曼丽. 基于层次分析法的地铁建设项目社会稳定风险评估[J].河南理工大学学报(社会科学版) ，2014 (9):273-278.

[5]罗云. 风险分析与安全评价[M]. 北京:化学工业出版社, 2009: 64-65.

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[7]曹峰,邵东珂,王展硕. 重大工程项目社会稳定风险评估与社会支持度分析——基于某天然气输气管道重大工程的问卷调查[J].国家行政学院学报，2013(6):91-95.

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[9]黄德春,张长征,UPMANULALL,等. 重大水利工程社会稳定风险研究[J].中国人口·资源与环境，2013(4):89-95.

[10] 何德文,黄真谛. 基于模糊综合评价法的重大工程项目社会风险评价[J].统计与决策，2013(10):53-56.

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[责任编辑王晓雪]

Classified Pre-warning Model of Social Stability Risk for Major Projects

HAO Yu1,2

(1.EmergencyManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China; 2.SecurityResearchCenter,ChinaUniversityofGeosciences,Beijing100080,China)

Abstract：As a key node in the development of social productivity, major projects bring about not only development of economy, livelihood and the whole society, and a number of risks concerning laws, policies, resource security and environmental security as well. In order to ensure the healthy development of economy, social harmony and stability, and realize classified risk pre-warning, utilizing systematic analysis method and risk management theory, we develop a pre-warning model of social stability risk for major projects based on three-dimensional risk classification model, as low as reasonably practicable (ALARP) and other risk classification technology. Taking the project of XX civil airport as an example, 18 risks of 5 types are identified, however, through risk classification and risk pre-control, we find that as long as taking corresponding risk control measures, the overall social stability risk is within the acceptable range and environmental security risk is to be intensively monitored.

Key words：major projects; risk of social stability; risk pre-warning; risk ranking model; as low as reasonably practicable (ALARP)

DOI：10.16698/j.hpu(social.sciences).1673-9779.2016.02.010

收稿日期：2016-02-19

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目(2015CZH007)。

作者简介：郝豫(1982—)，女，河南鹿邑人，博士生，讲师，主要从事风险管理研究。 E-mail：haoyu_he@163.com

中图分类号：C939

文献标识码：A

文章编号：1673-9779(2016)02-0193-09

郝豫.重大工程项目社会稳定风险分级预警模式的研究[J].2016，17(2):193-201.