纵向压力、资源依赖和交易成本：地方政府合作政策制定过程的一个分析框架

张建林（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510027）



纵向压力、资源依赖和交易成本：地方政府合作政策制定过程的一个分析框架

张建林
（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510027）

摘 要：地方政府合作实践起始于合作政策的制定。从合作政策制定过程的角度进行分析，有利于理解地方政府选择合作内容的行为逻辑。论文建构了一个基于地方政府合作政策制定过程和影响因素的分析框架，将合作政策制定过程划分为议程设置和方案制定两个阶段，并分析了纵向压力、资源依赖和交易成本三种因素在以上两阶段所产生的不同影响。

关键词：地方政府合作；政策制定过程；纵向压力；资源依赖；交易成本

一、引言

近年来，中国政府对区域发展战略给予了高度关注。在此战略指导下，2008年以来国务院先后颁布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《海峡西岸经济区发展规划》《京津冀协同发展规划纲要》等10余个区域性发展规划，其中大部分规划都将开展地方政府合作、推进区域一体化作为一项重要内容，对地方政府合作的领域、内容和形式等方面提出要求。同时，诸多跨域公共产品和服务，如流域治理、水资源分配、环境保护等，仅仅依靠传统的单边政府治理模式难以有效提供，即使没有上级政府的动员和倡导，也推动着地方政府主动、自发地开展合作。在此背景下，中国各级地方政府之间为开展合作，签订了数量庞大的合作框架协议、共同宣言、合作备忘录、合作规划等形式的政府间协议。对这些政府间协议文本进行分析，可以发现，与中央政府颁布的区域性发展规划相类似，大多数政府间协议的文本表述都是概括性、原则性的，只是地方政府对某些问题表达了合作的共同愿望，而远非一个得以解决特定合作问题的可操作的方案，如果地方政府之间开展实质性合作，还需要对这些概括性、原则性的表述作进一步的协商谈判，明确进一步的合作目标、具体措施安排和责任分工，才可形成可操作性的行动方案。因此，为什么地方政府会就某些问题而非其他问题签订合作协议？为什么对大多数问题只是作概括性、原则性的表述，而远非一个可操作性的解决方案？本文试图从政策制定过程的角度进行阐释，从而理解地方政府合作的行为逻辑。

二、分析框架

政策制定过程的研究一直以来是公共政策分析的重要组成部分。政策制定过程是政府决定解决或不解决某一特定问题或事件的整个决策过程。［1］本文尝试在对地方政府合作政策制定过程作阶段性划分的基础上，综合运用多种理论资源，搭建一个综合性的分析框架（见图1），分析地方政府合作政策制定过程中具有重要影响的因素，从而更好地理解地方政府合作政策的制定过程，在一定程度上打开地方政府合作政治过程的“黑箱”。

图1　地方政府合作政策制定过程的分析框架

（一）地方政府合作政策制定过程的两个阶段：议程设置和方案制定

托马斯·戴伊指出，政策制定过程很少像过程模型描述的那样井然有序，但把政策制定过程分解为几个组成部分，有利于帮助我们更好地理解政策是如何制定的。［2］本文将地方政府合作政策制定过程区分为议程设置和方案制定两个阶段。

议程设置是指地方政府对问题进行分析，确定选择哪些问题纳入合作的正式议事日程的过程。方案制定则是指地方政府针对进入正式议事日程的问题，研究提出解决方案的过程。之所以作议程设置和方案制定两阶段的划分，主要基于对地方政府合作真实政策过程的认识和判断。问题在输入地方政府合作政策系统并最终输出政策产品往往要经历两次筛选。第一次筛选发生在议程设置阶段。现实中需要地方政府开展合作的问题数量非常庞大，而地方政府的注意力是有限的，只能选择其中一部分列入合作的正式议事日程。地方政府间签订的各种协议如果是原则性、概括性的表述，只明确合作的大致框架和方向，而缺乏必要的细化的政策措施安排，这种协议只能看作是地方政府将某些问题列入合作议事日程，而非针对性的解决方案。第二次筛选发生在方案制定阶段。特定问题进入正式议事日程，意味着其具有最终形成政策产品的可能性。但在现实的政策过程中常常可以发现，大多数问题即使进入了正式议事日程，但最终却未有针对性的解决方案。一部分问题被列入议事日程后，合作各方地方政府根本未作寻找解决方案的努力；还有一部分问题曾经尝试过寻找解决方案，但因为未能达成一个各方一致同意的解决方案；只有少部分问题形成了针对性的解决方案。在这两次筛选过程中，影响地方政府合作政策制定的因素应该是不同的，否则难以解释为什么有的问题可以进入地方政府合作的正式议事日程但却无法形成解决方案。因此，基于议程设置和方案制定的阶段划分，研究两个阶段各自存在哪些影响因素，有助于更好地理解地方政府合作政策制定过程。

（二）影响地方政府合作政策制定过程的三种因素

政策是在政治市场中形成，是政治博弈的均衡结果。［3］在实施区域发展战略的背景之下，地方政府合作实质上是上下级政府之间，以及实际参与合作的各方地方政府之间的政治博弈。因此，在中国政治现实语境下理解地方政府合作的政策制定过程，首先需要厘清上下级政府之间以及地方政府之间的关系。一方面，上下级政府之间体现为“集权—分权”悖论。周黎安将中国上下级政府间的高度集权和高度分权相统一的现象称为“集权—分权”悖论，上级政府几乎控制了大部分的决策权，上下级政府之间是一种委托—代理的关系。［4］理想状态下，作为上级政府的代理人，地方政府要无条件执行上级政府的政策和命令。但同时中国可能又是最分权的国家。随着地方行政性分权、分税制、人事权“下管两级”改为“下管一级”等制度的推行，地方政府获得了大量的权力，上级政府难以实施精确的监督和控制，地方政府实际上享有极大的自由裁量权。上下级政府间的关系绝不是简单的命令和服从，而更多的是协商和谈判的关系。当然，地方政府面对上级政府议价谈判能力只是相对的，上级政府还掌握着大量的资金和政策资源，特别是上级政府对地方政府官员晋升和职位调整拥有决断权。另一方面，地方政府之间是地位平等、相对独立的关系。在中央、省、市、县、乡五级政府结构下，所有层级的政府构成了一个庞大的组织严密的官僚组织，地方政府是同一官僚组织内部的分支机构。但同时，每个地方政府都统领着本辖区的行政权力，同级的地方政府之间地位平等且相互独立，权力壁垒非常明显，每个地方政府可以看作是一个独立的组织，地方政府间关系也就在一定程度上可以看作是组织间关系。

崔之元借用亚里士多德政治学理论中的“三分法”，把中国政治分为三层，即中央政府、地方政府和民众，以区别于流行的“国家—社会”两分法。［5］三层分析方法不再把所有政府都放在一起作为一个利益一致的整体面对社会，而是突出了地方政府在中国的政治体制下作为相对独立的一方力量的重要意义，地方政府变为制约中央过度集权的重要力量。［5］基于以上判断，本文试图从参与合作的地方政府、以及对地方政府合作有举足轻重影响力的上级政府的角度出发，探讨地方政府合作政策制定过程中的影响因素。

在地方政府合作政策制定过程中，纵向压力、资源依赖和交易成本三种因素具有重要影响。其中，纵向压力和资源依赖影响着合作政策制定的全过程，包括议程设置和方案制定阶段；而交易成本则主要对政策制定的后一阶段，即方案制定阶段有着重要影响。

1.纵向压力

在中央政府实施区域发展战略的背景之下，中国地方政府合作体现了行政逐级发包制的强烈特征。中央政府通过制定区域性发展规划，将地方政府合作的行政任务向省级政府进行发包。省级政府按照中央政府的要求，制定更为细致明确的政策要求，再将之发包给市一级地方政府。传统的科层制中，下级组织必须按照上级组织规定的规则和程序行动，与之相比，行政发包制的区别在于：以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调；发包人的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合型功能维持在最低水平；以整体性问责代替各司其职；以结果考核代替过程和程序控制。［6］

一般而言，上级政府行政发包中提出的政策要求往往是原则性、概括性的，需要地方政府根据自身实际，在具体内容、人员安排、经费预算、方式方法、执行程序等方面作进一步的细化，实质上是新一轮的政策制定过程。上级政府的行政发包在形式上带有强制性的表象特征，对于经济发展任务的行政发包，上级政府尚可以“只看结果，不论过程”，通过对各种经济指标的结果考核以代替过程和程序控制。但对于地方政府合作的行政发包，由于缺乏可测量、可统计、可比较的客观量化指标，上级政府难以对地方政府执行发包任务的总体情况进行结果考核从而作出全面而精准的监督控制，地方政府事实上拥有更为强大的自由裁量权，对上级政府要求地方政府合作的诸多任务，地方政府可以根据自身的利益和需要，进行进一步的筛选和过滤，并不是上级政府发包的所有任务都可得到地方政府的回应。

虽然上级政府难以全面、精准地监督控制地方政府执行合作的发包任务，但对于某些其认为较为重要的问题，上级政府将对地方政府施加压力，以保障问题得以被地方政府重视并制定相应的合作政策。出于迎合上级政府政策偏好、赢得上级政府对其工作表现认可的需要，地方政府将对上级政府的压力强度作出识别，将上级政府更为关注的问题摆在合作政策制定的优先位置，尽可能地投入资源制造更佳的政绩表现，以增加上级政府对自身的满意程度。现实政治过程中，上级政府对某一具体问题的压力强度可以区分为“强压力”和“弱压力”两种情况。

（1）“强压力”。在行政发包制之下，治理能否进行，下级对上级的配合意愿变得相当紧要。［7］地方政府合作行政发包中往往包含数量庞大的诸多任务，上级政府对其认为非常重要的个别问题，采取多种方式向地方政府传递高强度的压力，例如，政治权威表达强烈的政治偏好，提升权威性；明确解决问题的时限要求，提升紧迫性；层层开会动员部署，提升执行氛围。通过这些方式的组合应用，将问题的解决提升为一项地方政府必须完成的政治任务。

（2）“弱压力”。上级政府对其认为的一些相对重要但又未上升到政治任务的问题，将通过一些方式表达对问题解决的关切，向地方政府传递程度一般的压力，例如将问题写入综合性的政策文件，号召地方政府进行探索性的研究商讨，提出不带时限要求和具体措施的原则性要求等，上级政府施加这种程度一般的压力，实质上是对地方政府自由裁量权的默认。

2.资源依赖

资源是政府公共管理的基础，是可以带来资财的物质的总称，包括有形物质和无形物质。资源依赖理论认为，任何组织不可能拥有和支配其生存发展所需要的全部资源，大量与组织生存相关的稀缺资源都存在于组织的外部环境或者说被其他组织所掌握，组织需要依赖于外部环境。因此，组织必须从外部环境中与其他组织通过交换获得资源以维持生存。由于组织需要从其他组织之中获取必要的资源，控制资源的组织对缺少稀缺资源的组织就有了控制能力，组织之间的依赖程度事实上反映的是一种权力结构关系。地位平等且相互独立的地方政府之间的权力结构原本是均衡的，一方地方政府对另一方地方政府并不具备控制力和影响力。但地方政府合作是就资源进行的交换和整合，不同地方政府对对方政府掌握资源的需求程度不同，将会导致合作中的地方政府之间原本均衡的权力结构发生变化。地方政府间就特定问题形成的资源依赖关系所导致的权力结构，对合作政策制定过程将产生影响。

菲佛和萨兰基克指出，一个组织对另一组织的依赖程度取决于3个决定因素：资源的重要性，即组织运转和生存对特定资源的依赖程度；持有资源的群体控制资源和使用的能力；替代资源存在的情况，或者持有资源的群体对资源控制的范围。［8］中国地方政府是高度同质化的个体，对自身所掌控的资源大体上具有同等的控制和使用能力，本文将菲佛和萨兰基克所称的第2个决定因素排除在外。因此，地方政府之间的资源依赖关系，主要由两个因素决定：一是合作对象资源的重要性，即一方地方政府由于缺乏某项资源，通过获取或整合另一方地方政府掌控的资源，对其改善行政能力、提升业绩表现的重要程度。应当指出的是，每一地方政府都是全能性的独立个体，即使不与其他政府合作获取资源，也可利用自身资源完成基本的行政功能，这种重要程度只是相对另一方政府而言；二是可替代资源的存在状况，即缺乏某项资源的地方政府，可以通过合作之外的方式获取该项资源，或者能够获取可达到同样效果的其他资源作为替代的可能性。受上述因素的影响，对某一特定问题，地方政府之间可能存在对称性和非对称性两种资源依赖关系。

（1）对称性资源依赖。就解决某一特定问题，拟合作的地方政府对各自所掌握的某项或多项资源互相有依赖，并且在依赖程度上大体一致。通过各自所掌握资源的交换和整合，可以同时促进合作各方提升管制能力从而改善行政业绩，也就是说，合作对象所掌握资源的重要性对参与合作的各方地方政府而言大体上是同等重要的。

（2）非对称性资源依赖。就解决某一特定问题，拟合作的地方政府中，一方地方政府单向依赖于另一方地方政府，或者一方地方政府对另一方地方政府的依赖程度远远高于对方对自身的依赖程度。合作对象掌握的资源对某一方地方政府很重要，但相对而言，自己所能提供的资源对合作对象而言没那么重要。

3.交易成本

交易成本分析被广泛应用于各类经济组织的分析。诺思第一次将交易成本引入政治过程的分析，从而开创了一个称之为“交易成本政治学”的研究领域，他认为：由于政治过程的核心是利益再分配，围绕这个过程就必然存在各利益集团相互之间的谈判，而谈判是有交易成本的。很多时候，高交易成本的存在导致政治市场无法实现其效率。［9］合同是交易成本政治学的核心概念，其认为政策是政治交易达成的合同。在地方政府合作中，参与合作的各方地方政府可以视作为合同的当事人，合作的实质是公共资源的交换和整合，不管是形式还是内容上都体现了合同的一般特征。具体到地方政府合作的政策制定过程中，参与合作的地方政府之间因为利益冲突出现的讨价还价、妥协、签订协议等情况，不但与经济活动中的公司行为相类似，也与政府的其他政策行为相一致，交易成本政治学的分析框架同样可以用于地方政府合作领域。

问题通过议程设置被列入地方政府合作的议事日程后，意味着参与合作的地方政府中的政策制定者需要针对问题展开协商谈判，一个为各方地方政府所共同接受的解决方案，是方案制定阶段的关键所在。政策制定过程是一个政治交易的过程，这一过程受到各种交易成本的影响。［10］在此过程中，可能存在的交易成本，对是否形成解决方案具有重要影响。威廉姆森认为对交易成本的影响主要有三个维度：资产的专用性、交易的不确定性以及交易频率。［11］Jones、Hesterly和Borgatti把任务复杂性作为交易成本的一个新维度，扩展了威廉姆森的交易成本三维度观。［12］本文认为在合作各方地方政府就特定问题寻找解决方案的过程中，对其交易成本的影响有三个维度：任务复杂性、资产专用性、合作频率。

（1）任务复杂性。任务复杂性与缔约难度有关，换言之，是与寻找解决方案的难度有关。任务复杂性意味着寻找解决方案过程中各种不确定性的增加，将导致相应的管理成本与议价成本也会随之上涨；任务复杂性将会导致任务分解的难度增加，加剧契约的不完全性，进而增加根据契约进行交易的成本。任务复杂性还会增加有关在任务执行过程中采取更多的创新活动，而创新活动由于缺乏经验的参照，其实施路径和预期效果是高度不确定的，这些不确定性组合在一起将会导致交易成本的上升。

（2）资产专用性。资产专用性与未来可能存在的履约风险有关。按照威廉姆森的观点，资产专用性是指特定资产用于某项用途后，难以再移作他用，或者移作他用之后，资产价值将会降低，甚至可能变成毫无价值的资产。他认为资产专用性包括场地的专用性、实物资产的专用性、专项资产的专用性、人力资产的专用性和品牌的专用性。［11］81一般情况下，一旦投入了专用性资产，将带来资产的“沉淀”，若不能按照契约约定发挥作用，其价值就不可能全部收回，原因是其所有者不可能在损失资产价值的条件下改变专用资产的用途。同时，合作一方投入专用性资产后将产生“套牢”问题，其他没有或者投入较少专用性资产的合作方将可能采取机会主义行为，使其议价、谈判能力逐渐降低。在地方政府合作中，资产专用性包括物质资产专用性、人力资本专用性和地点专用性三个维度。

（3）合作频率。合作频率同样与未来可能存在的履约风险有关。由于政府间协议大多情况下是一种高度不完全的合同，同时政府间的协议又极度缺乏法制规范的规制，地方政府在未来实施合作的过程中采取机会主义行为的风险非常高。因此，在地方政府合作中，为解决特定问题所需采取的合作频率越高，机会主义的可能性就越大。如果合作频率较低，合作对象采取机会主义的可能性就越低。

三、纵向压力、资源依赖与议程设置

地方政府合作政策议程设置阶段的主要功能是确定将哪些问题纳入合作的正式议事日程。在此阶段，纵向压力和资源依赖有着重要影响，交易成本的影响则不显著。

如果上级政府对特定问题向地方政府施加了“强压力”，合作解决该问题成为一项地方政府必须完成的政治性任务，地方政府面对这种情况，原本所拥有的自由裁量权被上级政府剥夺，地方政府将把问题列入合作的正式议事日程。而与“强压力”一样，如果上级政府对特定问题只是施加了“弱压力”，地方政府虽然掌握了极大的自由裁量权，但由于进入合作议事日程并不意味着一定能够形成解决方案，更不一定可以得到执行，出于对上级政府“弱压力”的回应，地方政府往往也将问题列入合作的正式议事日程，这至少可以从形式上满足上级政府行政发包的要求。

地方政府之所以会开展合作，归根结底是对另一方地方政府掌握的资源有所需求，实质上是地方政府之间对公共资源的交换和整合，从而更好地完成自身行政职责。在对称性依赖关系中，参与合作的地方政府对合作对象的资源互相构成程度相当的依赖，相互间的权力结构是均衡的，对资源的交换和整合同时有利于双方完成行政任务，对合作对象掌握资源的需要将促使地方政府将问题列入合作议事日程。而在非对称性依赖关系中，地方政府相互间的权力结构是不均衡的，相对于持有弱势资源的一方，持有优势资源的一方地方政府具有控制另一方的权力，合作与否取决于优势资源持有方出于自身利益权衡的主观态度。如优势资源持有方同意，问题将可以顺利地列入合作的正式议事日程；但如其认为不需或不愿合作，即使另一方积极表达了开展合作的强烈愿望，问题也难以列入合作议事日程。

四、纵向压力、资源依赖、交易成本与方案制定

方案制定阶段的主要功能是针对列入正式合作议事日程的问题，制定针对性的解决方案。在这个过程中，纵向压力、资源依赖和交易成本都有着重要影响。

如果上级政府对特定问题向地方政府实施“强压力”，意味着该问题成为了一项地方政府必须合作完成的政治任务，在“集权—分权”悖论中更多地体现了集权的一面。在这种情况下，地方政府将把分歧摆在一边，相互妥协和让步，寻找到一个各方均可接受的解决方案，以回应上级政府的政治要求，此时资源依赖和交易成本的影响变得不显著。上级政府实施的“强压力”对原本的资源依赖和交易成本起到“软化”的作用。“强压力”将影响资源依赖关系，由于“强压力”使解决特定问题成为一项地方政府必须完成的政治任务，即使是在资源依赖中处于优势地位的地方政府，也必须只能通过与其他地方政府的合作，依赖对方掌握的资源才可完成上级政府发包的任务，原本的非对称性资源依赖一定程度上变为了对称性的资源依赖。“强压力”还可以降低合作中的交易成本。一方面，“强压力”消减了任务复杂性对合作交易成本的影响，上级政府通过直接确定目标任务的方式，避免了地方政府之间为选择合作路径、处理数量庞大的子任务以及部门间协调而进行的协调谈判的成本，使得解决方案的缔约难度大为降低。另一方面，“强压力”可以降低资产专用性的风险。由于“强压力”的存在，地方政府之间不能随意退出或改变合作关系，合作关系的稳定性大为增加，将减少合作方对专用性资产损失风险的担忧，降低了可能存在的交易成本，更有利于合作各方寻找到解决方案。

可见，上级政府实施的“强压力”，将有效推动地方政府合作形成解决方案。但是，在地方政府合作的实际过程中，上级政府通常将自身跨区域协调职能维持在最低水平，不会也不可能对所有问题都实施如此强度的“强压力”。对绝大多数问题，上级政府只能实施“弱压力”或不施加压力。在上级政府对特定问题只是实施“弱压力”或不施加压力的情况下，上级政府在总体上又缺乏有效的监督控制手段，地方政府掌握了选择合作或不合作、采取何种方式进行合作的自由裁量权，此时，资源依赖和交易成本将显著影响地方政府合作政策的方案制定。

如果合作各方对特定问题形成了对称性资源依赖关系，合作各方地方政府互相之间存在程度相当的资源依赖，都希望可以通过对合作对象掌握资源进行交换和整合，从而改善自身的行政业绩，这将有利于解决方案的形成。由于对称性依赖关系的存在，即使将来的合作中将产生一定的交易成本，合作双方也更乐意承担，因此，对称性资源依赖可以在一定程度上消解交易成本对形成解决方案的影响。如果合作各方在特定问题上形成的是非对称性依赖关系，能否形成解决方案高度取决于优势资源持有方的合作态度，而优势资源持有方因为对合作对象资源的需求程度不高或者根本不存在需求，往往不愿主动寻找解决方案，即使另一方企图主动寻找解决方案，他们很大程度上可能会拒绝这种企图，导致解决方案难以形成。而在地方政府合作中，与市场主体必须寻找外部资源不同，掌握本辖区公共资源的地方政府本身就是一个可以“自给自足”的个体，合作对象的资源远远未达到影响其生存地位的程度。对于处于弱势的一方，面对资源获取的不确定性和组织的依赖性，组织不断改变自身结构和行为模式，以便获取和维持来自外部环境的资源，并使依赖最小化，其中的一个重要做法就是适应和回避外部需求。［13］因此，在优势资源持有方表达了不愿合作的态度之后，处于弱势地位的地方政府将采取适应和回避资源需求的方式，不再强求与对方资源进行交换和整合，从而放弃寻找解决方案。

不论是形成了何种资源依赖关系，可能存在的交易成本都是能否形成解决方案的重要影响因素。特别是在非对称性依赖的情况下，持有优势资源的一方掌握着控制权，交易成本将成为其是否形成解决方案的重要考量因素。首先，任务复杂性越高，研究提出解决方案的难度就越大。如果解决某一特定问题存在潜在路径越多，需要执行的子任务数量越大，所涉及的业务主管部门范围越广，地方政府之间收集信息、谈判议价的成本将越高，增加了形成解决方案的难度，合作各方可能就此放弃寻找解决方案。即使最终签订合作协议，这种协议往往具有高度的不完全性，难以形成一个真正意义上的解决方案。其次，如果合作中需要投入专用性资产，这就将存在合作关系一旦结束导致专用性资产价值受到损失的风险。合作一方投入专用性资产后将被“套牢”，使其议价、谈判能力遭到削弱，对这种风险的担忧将对研究提出解决方案造成障碍。由于害怕政治上的敲竹杠（政策的变化），专用性资产的经济投资可能迟疑不前；那些拥有专用性资产（在一定区域内或产业内）的政治家和他们具有经济专用性投资（相对某个产业专用的人力或者物质资本）的核心支持者将会密谋以使政策陷入锁定状态。［14］如果为开展合作而需要投入资产的专用性高，将增加地方政府合作的交易成本，由于对未来存在风险的担忧，合作各方将难以达成解决方案。因为，减少专用性资产的投入能躲避“手脚被困的窘境”。［15］专用性投资越大，专用性准租就越多，争夺准租金的机会主义行为就越严重，从而缔约的成本就越高。［16］最后，合作频率也会增加交易成本。由于政府间合同的不完全性以及脆弱的履约保障机制，地方政府合作中存在采取机会主义行为的高度风险，未来可能出现的合作频率对于地方政府合作中的机会主义具有高度相关性，合作频率越高，机会主义就越可能出现，从而对合作的交易成本产生影响。如果解决特定问题只需通过实施一次合作，即可解决问题从而完成合作目标，各方地方政府无需再就合作中可能产生的分歧进行再次协商谈判，这种情况下解决方案就更可能形成。如果针对特定问题，需要通过长时间、持续性的合作，才能达到解决问题从而完成合作目标，由于信息不对称、解决方案的不完全性等因素，合作行为实施之后，各方地方政府仍然需要就如何继续开展合作进行协商谈判，在这种情况下由于长时间、持续性合作所导致的不确定性，地方政府采取机会主义行为的风险随之提高，出于对未来履约风险的担忧，地方政府放弃寻找解决方案的可能性将大为增加。

【参考文献】

［1］ 杰伊·沙夫里茨，等.公共政策经典［M］.彭望云，译.北京：北京大学出版社，2008：22.

［2］ 托马斯·戴伊.理解公共政策：第10版［M］.彭勃，等，译.北京：华夏出版社，2004：27.

［3］ 阿伦·德雷泽.宏观经济学中的政治经济学［M］.杜两省，译.北京：经济科学出版社，2003：19.

［4］ 周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：格致出版社，2008：10 -11.

［5］ 崔之元.“混合宪法”与对中国政治的三层分析［M］∥荣敬本，崔之元，等.从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革.北京：中央编译出版社，1998：51.

［6］ 周黎安.行政发包制［J］.社会，2014（6）：1 -38.

［7］ 张静.行政包干的组织基础［J］.社会，2014（6）：85 -97.

［8］ 杰弗里·菲佛，杰勒尔德·萨兰基克.组织的外部控制——对组织资源依赖的分析［M］.闫蕊，译.北京：东方出版社，2006：51.

［9］ 周业安.政治制定过程的新制度经济学视角［J］.管理世界，2005（1）：162 -168.

［10］黄新华.政治过程、交易成本与治理机制［J］.厦门大学学报：哲学社会科学版，2012（1）：16 -24.

［11］奥利弗·威廉姆森.资本主义经济制度［M］.段毅才，王伟，译.北京：商务印书馆，2002：78.

［12］JONES，HESTERLY，BORGATTI.general theory of net-work governance：Exchange conditions and social mecha-nisms［J］.Academy of Management Review，1997，22 （4）：911 -945.

［13］费显政.资源依赖学派之组织与环境关系理论评介［J］.武汉大学学报：哲学社会科学版，2005（7）：451 -455.

［14］迪克西特.经济政策的制定：交易成本政治学的视角［M］.刘元春，译.北京：中国人民大学出版社，2004：41.

［15］克莱因，克劳福德，阿尔奇安.纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程［M］∥陈郁，编.企业制度与市场组织：交易费用经济学文选.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996：115.

［16］牛德生.资产专用性理论分析［J］.经济经纬，2004 （3）：18 -21.

［责任编辑 肖 湘］

中图分类号：D035.5

文献标识码：A

文章编号：1671-394X（2016）05-0043-07

收稿日期：2016-03-20

作者简介：张建林，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，从事地方治理研究。

Policy-making Process of Local Government Cooperation

ZHANG Jianlin
（School of Politics and Public Business Administration，Sun Yat-sen University，Guangzhou，Guangdong 510275，China）

Abstract：Policy-making is the origin of local government cooperation.Analysis of policy-making process is helpful to understand the local government behavior logic in cooperation.The paper constructs an analysis frame-work based on policy-making process of local government cooperation and the influencing factors.Policy-making process is divided into two stages including agenda-setting and solution-making.Influence on these two stages has been analyzed of the vertical pressure，resource dependence and transaction costs.

Key words：local government cooperation；policy-making；vertical pressure；resource dependence；transac-tion costs