论我国生态文明制度建设的历史演进

2016-07-13梁兴印陈正良宁波大学马克思主义学院浙江宁波315211

中共宁波市委党校学报 2016年3期

梁兴印陈正良（宁波大学马克思主义学院，浙江宁波 315211）

论我国生态文明制度建设的历史演进

梁兴印陈正良
（宁波大学马克思主义学院，浙江宁波 315211）

[摘要]新中国成立后，我们党领导人民在巩固新政权，发展国民经济，摆脱落后贫困，进行现代化建设的历史进程中，对于生态文明制度建设大体经历了四个阶段：最初萌芽时期，初步形成时期，逐步完善时期和继续发展时期。通过对这四个阶段我国生态文明制度建设的考察，有利于深化对生态文明制度建设的理解，从而发挥制度建设对生态文明的重要作用。

[关键词]生态文明制度；历史演进；制度特点

陈正良（1965-），男，宁波大学马克思主义学院院长、教授，主要研究方向为思想政治教育。

随着改革开放的深入，我国工业化、城镇化进程不断加速，经济发展对资源环境的要求也不断增加。面对资源环境对经济发展的压力，党和国家将生态环境问题上升到人类文明的高度，提出了生态文明的理念并强调从制度层面加强生态文明建设。十八大以后，党和国家对于生态文明建设提出了更高的要求和更为具体的规划，尤其是党的十八届三中全会、十八届四中全会和十八届五中全会，针对生态文明制度建设作了更详细的论述，生态文明制度建设得到继续发展，从而对于推动绿色发展，建设美丽中国有着十分重要的作用。

一、生态文明制度建设的最初萌芽时期（1949～1978）

在我国，首次使用生态文明概念的是生态学家叶谦吉。1987年，他在全国生态农业问题讨论会上指出，我们应该大力建设生态文明，并且对生态文明的含义作了阐释。这样，我们可能就会有一个疑问：1949～1978年，以毛泽东为领导核心的党中央领导集体有没有提出生态文明制度建设的思想？如果从合理使用和利用资源的角度看，当时的主张是含有生态文明制度建设思想的。在社会主义革命和建设的过程中，虽然发展生产、建设国家是当时的主要目标和最迫切任务。但是，围绕生产发展而提出的“蓄泄兼筹”、“绿化祖国”、“实行大地园林化”、“农业八字宪法”都蕴含着生态文明制度建设的主张与观点。这些主张和观点具体体现在河流的综合治理、林业建设、农业发展等领域。

（一）河流的综合治理

我国是一个水患较多的国家。新中国成立初期，水患灾害给人民群众的生命和财产带来了巨大的损失。因此，治理江河水患成为党和国家面临的重大问题。当时比较严重的水患主要集中在淮河和黄河等流域。1950年6月，淮河又发生水患，淹没了大量农田和房屋，治理淮河水患被提到了国家的重要议程。对此，毛泽东明确提出“导淮”的主张，其目的就是要把水害变为水利。政务院根据毛泽东主席的指示，制定蓄泄兼筹的治淮方针。正如，毛泽东给周恩来的批示中指出：“除目前的防治外，需考虑根治方法，现在开始准备，秋起开始准备大规模的导淮工程，期以一年完成导淮，免去明年水患。”[1]P85经过几年的不懈治淮，到1957年，治理淮河初见成效，特别是淮河流域的分洪工程、治河工程、水库建设，既能够发挥抗洪作用又能灌溉农业，促进农业的发展。由此可知，当时党和国家在治理淮河的理念上是科学的，不仅有助于解决淮河的水患，而且保护了淮河流域的生态环境。黄河也是建国初期一个多灾的河流，在历史中发生过无数次洪灾，毛泽东对于黄河的综合治理特别牵挂。1952年10月，毛泽东在视察黄河时提出“要把黄河的事情办理好”的号召。根据毛泽东的号召，各省、市开始治理黄河，引黄入河、植树造林、修筑水渠、灌溉农田。1955年，全国人民代表大会第二次会议通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划》。在党和国家的政策和主张下，黄河流域建设起了不同规模的水电站，其中最为著名的三门峡水电站就是在那个时期建设的。总之，新中国成立初期的治淮和治黄主张，对于流域的生态环境保护发挥了重要的作用，蕴含着生态文明制度建设的思想。

（二）林业方面的建设

作为“大自然的调度师”和“地球之肺”，森林是生态系统中不可或缺的环节。保护森林资源，重视林业建设对于生态环境的持续健康发展有着重要的意义。新中国成立之初，由于连年战乱，加上自然灾害，我国的森林覆盖面积很低，而且社会主义建设又需要大量的木材。正如毛泽东在《给东北森林工业劳动模范大会的贺电》中指出：“你们在恢复与发展东北的森林工业和供应国家与人民的需要的木材工作中，起了巨大作用。”[2]可见，森林资源无论对于经济建设，还是生态保护都是十分重要的。1955年，毛泽东在《征询对农业的十七条意见》中指出，“要一切可能的地方实行绿化”。[3]1956年，毛泽东先后发出“绿化祖国”和“实行大地园林化”的口号和任务。《论十大关系》论述汉族和少数民族的关系中，对于森林的重要性就有一段论述：“天上的空气，地上的森林，地下的宝藏，都是建设社会主义所需的重要因素。”[4]党和国家在这个时期的口号和决策，一方面，从认识上提高了人民保护森林资源的意识；另一方面，从实践上激发了人民大众植树造林，绿化祖国的热情。这对林业的发展和生态环境的保护产生了重要的影响。

（三）农业方面建设

农业是国民经济重要的产业。在农业生产中，水资源和土地资源是其重要因素。处理好农业发展过程中的环境问题，对于生态保护至关重要。如果在农业发展中不注意农业生态环境的保护，就可能引起水土流失、土地荒漠化、农药污染、空气污染等一系列的环境问题。因此，在建国初期，毛泽东特别重视农业生产。1955年的《农业十七条》提出：“同流域规划相结合，大量地兴修小型水利，保证在七年内基本上消灭普通的水灾旱灾。”同年，毛泽东把《农业十七条》扩展到四十条，即《农业四十条》。在《农业四十条》提出的增产措施：“（1）兴修水利，保持水土。（2）推广新式农具，逐步实行农业机械化。（3）积极利用一切可能的条件开辟肥料来源，改进施用肥料的方法。（4）推广优良品种。（5）改良土壤。（6）扩大复种面积。（7）多种高产作物。（8）改进耕作方法。（9）消灭虫害与病害。（10）开垦荒地，扩大耕种面积。”[7]1958年，毛泽东在八届六中全会提出：“以深耕为中心的水、肥、土、种、密、保、公、管等八字宪法的思想确立。”[8]农业的这些措施，大大改善了农业生产的条件，为农业现代化建设奠定了基础。

二、生态文明制度建设的初步形成阶段（1978～2002）

改革开放初期，鉴于我国生产力水平处于生存型阶段，党和国家提出并实行了以经济增长为中心的现代化战略，环境资源问题开始凸现出来。为此，1983年举行的国家环保会议正式提出，环境保护是我们必须坚持的基本国策。但是，由于当时我国总体生产力水平不高，对于环境和资源的影响比较小，生态问题不够突出。因此，党和国家基本上很少涉及生态文明建设的问题。随着改革开放的深入，社会主义现代化建设的加快，经济发展和生态环境的矛盾开始日益突出。基于这个现实，以江泽民为核心的党中央领导集体开始关注生态环境问题。1997年，十五大报告强调，必须坚持环境保护的基本国策，正确处理经济发展和环境保护的关系。根据十五大的要求和部署，国家制定了《全国生态环境建设规划》，要求将生态环境和环境治理的重点工程纳入国家基本建设规划。面对越来越严重的环境资源问题。2002年，党的十六大报告指出全面建设小康社会的一个重要目标是可持续发展观。综合这个阶段我国生态文明建设的历程，可以看出，在这个时期，随着我国的经济持续发展，环境和资源问题开始受到党中央的足够重视，一系列的有关生态环境管理体制、环境市场体制、环境法律规范制度等逐步建立。同时，由于经济建设是这个时期的中心任务，生态环境问题还没有这么严重，人与自然的矛盾不是特别突出。因此，生态文明的制度建设还处于初步形成阶段，具体主要表现在环境管理体制、环境市场机制、环境法律法规制度三个方面。

（一）环境管理体制的确立

环境管理体制是生态文明制度建设的重要内容，其核心是环境管理机构的设置。改革开放以来，我国在环境管理体制的建设上主要集中在立法、行政、司法和社会组织等领域，形成了人民代表大会立法监督、国务院统一领导、各级政府分级负责、法院和检察院监督起诉、社会组织积极参与的环境管理体制。

人民代表大会是我国的立法机关，其作用就是制定环境保护的法律制度，为生态环境提供法律保障。为了更好地发挥人民代表大会在环境管理体制上的作用，1993年，全国人民代表大会设立了全国人民代表大会环境保护委员会，作为其专门的委员会之一。1994年，改名为全国人民代表大会环境与资源保护委员会，主要负责起草和审议有关环境方面的法律草案，监督环境资源方面的法律执行，提出与环境资源有关的议案等。改革开放前，我们国家已经成立了专门的环保机构——国家环境保护领导小组。之后，国务院先后设置了城乡建设环境保护部、环境保护委员会、国家环境保护局、国家环境保护总局等行政管理机构，对全国环境保护工作进行统一领导。各省、市、县也设立相应的环境行政主管机构，如环境保护厅、环境保护局和其他的环境管理机构。法院和检察院作为环境管理体制的审判机关和法律监督机关，在处理有关环境和资源的民事、行政、刑事诉讼等案件中，为环境和资源的保护提供了司法保障，确保了环境政策实施中的公正性。改革开放以来，由于我国民主体制的改革和西方社会民间组织的影响，我国的环境保护组织也开始逐渐兴起。这些环保组织作为政府和企业的第三方力量，对于环境保护起到了重要的推动作用。比如，我国政府部门发起的中华环保联合会、中国环境文化促进会、野生动物保护协会。还有一些民间自发、学生社团以及国际的环境保护组织。总之，整体上看，在当时经济快速发展，环境资源问题日益严重，环境管理手段较弱，人民环保意识有待提高的特殊阶段，我国环境管理体制建设对于生态环境的保护发挥了积极的推动作用。

（二）环境市场机制的形成

环境市场机制就是市场体制内的供求、价格、竞争、风险等要素之间的相互关系及作用机制。改革开放以来，特别是十四大确立了社会主义市场经济体制后，面对复杂的环境问题，要求我们既要发挥政府的宏观调控作用，也需要发挥市场在资源配置的决定作用。实现政府和市场的并行是构建生态文明制度体系建设的重要环节。表1体现了生态文明制度建设中环境市场机制表现形式。通过运用市场经济中的经济手段、行政手段和其他手段，优化制度设计，合理配置生态资源，规范和引导全社会的生活和生产行为，使人与自然的关系更加和谐，保障了经济的可持续发展。同时，环境市场机制也为政府的管理和政策上提供了一定的空间，让政府全面的监管权在一定程度上让给市场主体，从而大大减低了生态环境保护的成本。

表1我国环境市场机制类别

表2我国主要的环境保护法律

（三）环境法律规范制度的建设

法律是约束人类社会的基本规范，是经济社会发展的保障，完善健全的法律体系是生态文明建设的法制保障。我国生态环境的法律制度起步较晚，直到20世纪70年代初才颁布有关环境保护的法律规定。尽管专门的环境法律起步较晚，但是，我国宪法对于生态环境的保护还是作了相关规定。《中华人民共和国宪法》第二十条规定：“国家保护生活环境和生态环境，防治污染还有其他公害。”这是首次将环境保护写入宪法，为环境保护及立法提供了宪法依据。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，结束了我国无环境保护法的历史，标志着我国环境保护进入法制化轨道。此后，环境保护专门法律以及与环境保护相关的资源法律陆续出台。表2展示了生态文明制度建设初步形成阶段，我国主要的环境保护法律制度。

三、生态文明制度建设的逐步完善阶段（2002～2012）

进入新世纪，随着工业化、城市化进程不断加快，经济发展对资源环境需求快速增加，面对日益严重的环境资源问题，必须找到一种文明的发展理念，统筹协调经济发展和生态环境的关系。鉴于这种现实，以胡锦涛为核心的党中央领导集体基于改革开放以来生态环境建设的成果，提出了资源节约和环境友好型社会、可持续发展观、科学发展观理念并形成了中国特色生态文明建设思想。2003年，十六届三中全会，科学发展观首次出现在党的报告中。随后的十六届四中全会，十六届五中全会，十六届六中全会进一步论述了“科学发展观”的科学理念，科学发展观的内涵得到了深入发展。2007年，在党的十七大上，胡锦涛同志将这一认识进一步概括和升华为生态文明的新理念，“建设生态文明”的发展目标首次写入党的报告。这为我们正确理解和落实生态文明的理念指明了方向。2012年，十八大把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，生态文明建设提升到了“五位一体”战略高度。这一阶段的生态文明制度建设得到了不断完善，主要体现在两个方面。

其一，环境保护的法律制度逐渐成熟。我国的环境法制建设起步比较晚，同时还存在许多问题。党和国家在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国特殊的国情，按照防治和保护并重的方针，根据时代要求和生态文明建设的需要，完善既有的环境法律制度，加快环境法制建设。自2002年以后，我国政府陆续颁布了《防沙治沙法》、《固体废弃物污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济防治法》等一系列的法律制度。国务院和各级地方政府也制定了一些具体的行政法规和地方法规，比如，《全国污染普查条例》、《规划环境影响评价条例》等。除了具体的法律法规外，为了保护环境防止污染和生态破坏，国家不断完善生态文明建设技术标准体系。构建节能环保的产业体系，制定各种产业和行业的资源能源消耗标准。比如，环境保护行业标准、环境监测方法标准。健全和完善污染物排放标准，对于污染物进行严格控制，建立生态文明技术标准的认证制度等等。这些都是生态文明制度建设的重点，也是未来生态文明制度建设的具体标准。

其二，具体的生态文明制度，特别是十八大提出的有关生态文明的具体的制度。十八大报告中提出，“建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。”[5]从十八大报告中可知，生态文明制度建设主要表现在生态文明行政体制建设、生态文明经济制度建设、监督参与机制三个方面（如表3）。这些具体的制度形成一个完整的生态制度建设体系，为未来生态文明建设提供一个强有力的制度保障。

四、生态文明制度建设的继续发展阶段（2012年至今）

十八大以来，生态文明的理念已经形成，生态文明的制度建设继续发展。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”[6]这就要求我们既要全面深化原有的生态文明制度，又要适应社会经济的发展，改革创新生态文明制度。十八届三中全会对于生态文明制度的建设，主要体现在环境管理方面、生态保护修复方面、社会参与方面三个方面。

表3生态文明具体制度

（1）环境管理方面。在原有的环境管理制度上不断完善，对所有污染物排放实行最严格的监督和管理。尤其对于企业，继续完善污染物的排放许可制度，建立污染物排放总量的控制制度；针对污染防治，建立区域联防机制，既能根据区域环境的具体情况采取不同的管理措施，又能统筹规划未来区域环境保护的发展趋势，一定程度上解决了以行政区域管理为单位的弊端。近几年，生态环境破坏事件严重威胁国家和公众的环境权益以及公众的人身财产权益，十八届三中全会提出了最严格的生态环境赔偿制度和法律制度。这将有利于推进公民环境诉求的制度化和法制化，有利于保护生态环境和公众的环境权益，有利于维护社会的和谐稳定。

（2）生态保护和修复方面。不再仅仅局限于单方面的保护和修复，而实行海陆统筹机制和区域联防机制。据统计，我国近海的大部分污染都是来自陆地的污染，造成了赤潮，海水入侵，鱼虾死亡，土地盐渍化等一系列的海洋污染问题。因此，实行陆地和海洋的统筹机制，既有利于陆地环境的保护，防治陆地污染源进入海洋，又能够保护海洋生态物种的生存环境和生态系统功能，建立海陆统筹的生态保护制度。比如，在十二五规划期间，由环境保护部和海洋局共同编制的《近岸海域污染防治规划》，促进了海洋生态环境和沿海陆地经济的统筹协调。

（3）在社会参与方面，十八届三中全会提出，及时公布环境信息。及时公布环境信息更有利于扩大信息的公开范围，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，提高公众对于生态环境保护的热情和积极性。十八届三中全会同时还提出，健全举报制度。总之，生态文明制度建设，不仅需要政府发挥其主导职能，更需要引导全社会积极参与生态文明建设，让更多的人加入到生态文明建设和美丽中国的队伍中来。

十八届四中全会指出，“用最严格的法律制度保护生态环境”。[7]这表明，党和国家对于生态文明法律制度的建设将会更加规范、更加严格、更加系统，同时也为生态文明制度建设提供了严格的法律制度保障。比如，2015年8月，修订通过的《大气污染防治法》，从大气防治的标准、规划、监督管理，重点区域，重点天气等方面进行了说明。同时提出更加严格的法律责任，配合了2014年4月全国人大修订的《环境保护法》。这在一定程度上解决了一直困扰我国的“违法成本低，守法成本高“的难题。

十八届五中全会为实现“十三五”时期的发展目标，把“绿色发展”理念列为五个发展理念之一，通过绿色发展来改善生态环境。同时还提出：“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。健全环境信息公布制度。”[8]显然，制度建设已经成为了十三五规划的重点。总结起来，生态文明制度建设可分为两个方面，其一是市场制度建设，主要体现在产权制度、交易制度、价格制度。其二是政府制度建设，主要体现在激励制度、监管制度、问责制度和约束制度。党的十八届五中全会实现了生态文明制度更高层次的整合，我国的生态文明制度建设形成了一个相对完整的生态文明制度保护体系，生态文明制度走向系统化、全面化、科学化。

小结

在生态文明制度建设探索的历程中，我国生态文明制度建设具有以下三个特点：

（1）阶段性。新中国成立初期，国家一穷二白，百废待兴，发展生产，增强国家综合实力，改善人民生活水平是以毛泽东为核心的党中央领导的主要目标，加上当时生态环境问题还没有凸显出来，对于生态文明建设也只是初步的探索阶段。改革开放以后，受西方资本主义国家的生态危机和我国经济发展与环境问题的日益突出的影响，对生态文明建设开始重视起来。环境保护的法律法规逐步建立，与生态文明相关的具体制度也开始逐步完善。因此，生态文明制度建设具有明显的阶段性的特点。

（2）引导性。生态文明制度建设主要是引导人们合理利用自然资源，保护生态环境，处理好人与自然的关系，并通过建立各种行为模式，使人们的行为符合生态文明的要求。如果人们不遵守生态文明制度的要求就会受到生态文明制度的行政处罚，严重的还要追究刑事责任，这样才更利于发挥生态文明制度的引导性。比如，在改革开放后颁布的《环境保护法》《水污染防治法》《野生动物保护法》等法律制度对规范人们行为，保护生态环境发挥了重要的引导作用。

（3）实践性。实践是认识的基础。从毛泽东提出的“绿化祖国”、“大地园林化”，邓小平提出的“植树造林，绿化祖国，造福后代”，到胡锦涛提出的“美丽中国”，再到习近平提出的“既要金山银山，也要绿水青山，绿水青山就是金山银山”等一系列的思想理念，都是党和国家在社会主义革命和建设的实践中产生的。同时，这

些从实践中产生的政策制度、法律法规，又为生态文明提供了法律依据和制度保障。这表明，生态文明制度建设在不同的历史阶段具有深刻的实践性。

[参考文献]

[1]中共中央文献研究室．毛泽东文集(第六卷)[M]．北京：人民出版社，1999．

[2]中共中央文献研究室，国家林业局．毛泽东论林业（新编本）[M]．北京：中央文献出版社，2013：23．

[3]中共中央文献研究室．毛泽东文集(第六卷)[M]．北京：人民出版社，1999．

[4]中共中央文献研究室，国家林业局．毛泽东论林业（新编本）[M]．北京：中央文献出版社，2013：42．

[5]中共中央文献研究室．中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编 [C]．北京：人民出版社，2012：37～38．

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]．人民日报，2013-11-16．

[7]中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定[N]．人民日报，2014-10-29．

[8]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N]．人民日报，2015-11-4．

责任编辑：梁一群