新型城镇化引发的基础教育变革

褚宏启

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，使中国社会发生了翻天覆地的变化。我国独特的城镇化进程在促进经济社会发展的同时，也出现了一些问题，主要表现在：第一，人口城镇化滞后于工业化，大量农业转移人口在城镇生活和就业，却未能在教育、就业、医疗等方面享受与城镇居民同样的基本公共服务，难以融人城市社会；第二，土地城镇化快于人口城镇化，一些城市“摊大饼”式扩张，“圈地造城”占地过大，过分追求宽马路、大广场，建成区人口密度偏低，人气不足，建设用地等资源使用粗放低效；第三，城镇化的区域发展很不平衡，城镇空间分布和规模结构不合理，特大城市和大城市的主城区人口压力偏大，而中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；第四，城乡发展不平衡，农村发展严重滞后，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显。 我国城镇化和经济快速发展是建立在“三个廉价”即廉价劳动力、廉价土地、廉价环境成本的基础上的，特别是廉价劳动力成为我国主要的比较优势。但面向未来，主要依靠劳动力廉价供给、主要依靠非均等化基本公共服务等压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。这种发展是不以人为本的“剥夺式发展”，会引发诸多社会矛盾。

新型城镇化力求解决上述问题，其重要特征是：推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。新型城镇化的突出特征是注重人的发展，注重基本公共服务提供，关注人的生活质量。

教育是促进人的发展的基本手段，教育与新型城镇化有内在联系，教育有助于解决传统城镇化存在的问题，提高城镇化的质量。

新型城镇化对于教育的挑战是全面的，涉及各级各类教育，本文只关注基础教育。力求系统论述我国新型城镇化对于基础教育的目标定位、机会公平、空间布局、制度安排等提出的挑战以及基础教育如何主动适应并积极促进我国新型城镇化进程。

重构教育目标，提升农民工随迁子女和农村中小学生的现代性水平，促进人的城镇化和现代化

此处所说的教育日标“重构”，不是否定原来的教育目标（诸如全面发展、素质教育、==维目标等），而是指把目标进一步聚焦。在新型城镇化视角下，城乡基础教育的核心使命是促进人的城镇化和现代化，尤其是提升人的现代性水平。

“人的城镇化”是新型城镇化的核心。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出推进城镇化的首要原则是“以人为本，公平共享”，具体要求是：“以人的城镇化为核心，合理引导人几流动，有序推进农业转移人几市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人几全覆盖，不断提高人几素质，促进入的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”

“从字面上看，是指把农村人“变成城镇人”“变成市民”，使农村人与城镇人（市民）一样，没有差别，能够安居乐业、具有同样身份、享受均等的基本公共服务、具备同等素质。严格来讲，人的城镇化的这些维度中，只有“具备同等素质”是从教育目标层面即从“培养什么人”的层面，来论述人的城镇化的，它揭示了人的城镇化的本质内涵与教育意蕴。

进一步讲，人的城镇化、农村转移人口的市民化，其实质是人的现代化。人的现代化是指个人传统性减弱而个人现代性增强的过程，即个体从传统人转变为现代人的过程。农村转移人口“从乡村到城市”，某种意义上意味着“从传统社会到现代社会”。

农业文明的封闭性容易使农村人口具有传统人的一些特征如消极被动、不思进取、知足常乐、小富即安，往往凭借经验、常识、习惯而白发生存与活动。而现代人具有以下特点：第一，平权开放。秉持人人平等、男女平等理念，尊重他人人格，心胸开阔，乐意接受新思想、新经验，积极参与公共事务。第二，独立自主。不过多依靠依赖他人，有个人主见，不屈从权威，不人云亦云。第三，乐观进取。对人对事都持乐观的态度，相信个人的力量，积极向上，不怨天尤人，不宿命悲观。第四，科学理性。不信鬼神，不把一些现象归因于超自然的力量，相信科学和理性的力量，并积极运用科学方法去解决遇到的各种问题。

城镇化在表面上是农村人口向城镇集聚的过程，在本质上则是农村转移人口精神世界转变的过程、农村生活方式和人格特征转变为城市生活方式和人格特征的过程、传统人转变为现代人的过程。

城镇基础教育应该把提升农民T随迁子女的现代性、把培养现代人作为其核心使命，使他们适应和融人城市生活，并为其未来的升学和就业奠定坚实基础。这就要求城镇学校深入研究随迁子女的精神状况、心理特点与特殊需求，充分运用正式课程、隐性课程、同伴影响、教师榜样等多种方式，形成合力，促进其现代性的发展，使他们具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养。

农村基础教育的培养目标也要反映新型城镇化的要求，不应局限在培养“新型农民”上。基础教育，不论是空间位置处于农村的还是处于城里的，其目的都在于为学生的一生发展奠定基础，都是为了培养合格公民，都要促进人的现代性和全面发展，并不需要涉及是否“为农”的问题。实际上，在人口自鄉村向城镇流动的背景下、在乡村的年轻人都进城打T的背景下，农村的基础教育如果还是以培养新型农民作为目标，是不符合实际的。农村基础教育要树立“新质量观”。

还要注意的是，当前中国的城镇化在时间上处在21世纪，知识经济、信息化、全球化等是2l世纪社会的典型特征。在教育与城镇化的关系上，要求教育培养人的“21世纪核心素养”，如创新与创造力、信息素养、国际视野、沟通与交流、团队合作、社会参与及社会贡献、自我规划与管理等素养。这些素养是适应个人终身发展和社会发展所需要的“关键素养”，是21世纪‘人的现代性”清单，也是素质教育、三维目标、全面发展、综合素质等的“聚焦版”。新型城镇化进程中，针对农民和农民工子女的城乡基础教育，要把培育核心素养作为核心目标。

为随迁子女提供均等的受教育机会，改善教育过程，促进社会融合

在城镇化进程中，我国传统的城乡二元结构还未破除，新的“城市内部二元结构”已经成型甚至同化，农村转移人几与城镇居民这两大社会群体之间难以融合。社会融合意味着社会距离的缩小或者消除。社会距离的存在与加剧是社会排斥的结果。被排斥是一种被抛弃、被隔离、被边缘化的消极体验。农民丁随迁子女所遭遇的排斥主要有制度排斥和文化排斥两种。

首先，要破解教育方面的“制度排斥”，破除城镇内部的城乡二元教育制度，完全开放城镇各级各类基础教育，为随迁子女提供均等的受教育机会。

城镇化给当前教育带来的最大挑战，是农民工随迁子女在城镇地区的基础教育机会均等问题。从20世纪90年代以来，城镇地区对于农村转移人口的歧视性制度有明显改进，逐步放开了一些基本公共服务。例如，在教育方面，“两为主”政策即“以流人地政府为主、以公立学校为主”政策的实施，保障了农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，打破了原有户籍制度的二元刚性。但这只是解决了随迁子女的义务教育问题。随迁子女在流人地按照“两为主”原则完成义务教育以后，高中阶段教育及就地高考问题逐步凸显出来，异地中考、异地高考政策成为当前考量教育是否公平的一个关键变量，成为教育政策领域中的热点问题。

为因应这种形势，2012年8月国务院办公厅转发教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部《關于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试T作意见的通知》，明确要求各省、自治区、直辖市人民政府制定随迁子女在当地参加升学考试的具体办法。《国家新型城镇化规划（ 2014-2020年）》也明确提出“保障随迁子女平等享有受教育权利”，此处所说的“教育”并不仅仅限于义务教育。

不论是各省的异地中考政策还是异地高考政策，存在的主要问题是对于报考资格所设置的“门槛过高”，表现在或明或暗、或直接或间接与户籍挂钩。有的“门槛”貌似“不高”，但这些“门槛”事实上并非是孤立存在的，而是以其他“门槛”的存在为前提的，实际上这些门槛并不低。

异地中考、高考之所以设置高“门槛”，是因为涉及多种利益冲突，其中最主要的是流人地非户籍群体与流人地户籍群体的利益冲突。异地中考、高考政策会导致流人地中学阶段教育资源的紧张，异地高考的前提条件之_是非户籍学生在流人地上高中，户籍学生家长认为这会稀释流人地优质基础教育资源，并挤占户籍学生的优质学位名额。而且异地高考增加了流人地的教育承载力，流人地政府主要担心是否有能力、有财力去承载，最后导致流人地政府具有强烈的地方保护主义动机，深度推进异地中考、异地高考的动力不足，为流动人口子女设置了较高的报考条件门槛。

为保障农民工子女在城镇地区的高中教育、高等教育的机会均等，政府在适当时机逐步要推进以下改革：（1）取消根据考生户籍的中高考报名招生方式，使报考资格与户籍分离，与居住证制度挂钩。户籍制度改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，将教育、就业、社会保障等公共服务制度框架与户籍制度分离开来。（2）大力发展流人地高中阶段教育。异地中考和异地高考都对流人地高中教育的发展提出了挑战，要求流人地扩大高中阶段教育规模，提供更多的教育机会，向随迁子女完全开放高中阶段教育特别是普通高中教育。政府可以通过扩容改造、新建或扩建公立普通高中，提升公办学校的承载能力。同时要大力发展民办高中，推进办学体制改革，引导、扶持社会力量重点兴办高中阶段学校，吸收社会资金发展高中阶段教育。政府可以加大购买公共服务力度。

其次，要破解针对随迁子女的文化排斥。这种排斥是指，城镇居民、城镇学校的教师和城镇户籍学生对于农民工随迁子女，在行为方式、生活方式、价值观、语言方式等方面的排斥。文化排斥往往起于偏见，加强沟通、增进理解后，排斥会得到减弱。

城镇地区需要改进针对农民工随迁子女的基础教育，把促进随迁子女文化融合作为城镇学校的教育目标之一。基础教育的内容、形式等，要为促进融合服务，要让城乡学生更多进行社会交往与互动，让随迁子女更快更好地习得城市生活方式。学校应该要求本校的教师和当地学生尊重在本校就读的农民工子女及其父母，并通过家长委员会、家长会等形式，促进本地学生家长与农民工子女家长的沟通与交流，使得基础教育机构不仅促进未成年人群体间的文化融合，也促进成年人群体间的文化融合。

同时，还要通过继续教育和大众媒体等手段，改变某些城镇居民对于农村转移人口的认识，改变城镇学生对于农民T随迁子女的认识，提升城镇居民的包容性素养，为建设包容性城市奠定认识基础，推进农村转移人口融人企业、学校、社区。

通过教育空间布局优化，促进城乡教育的优质发展和公平发展，促进城乡一体化发展、各类城市合理布局

城镇化进程巾的人几集聚、产业集聚，使人几与产业的空间布局发生重大变化，这必然导致教育空间布局的变化，也对教育空间布局的优化提出了要求。

城镇公共服务提供不足、城乡发展不平衡、城镇间空间布局不合理等问题，是新型城镇化需要解决的问题。这些问题，在教育上都有突出的反映，表现在教育资源在城镇空间巾“总量不足”、在城镇之间空间分布巾“结构不当（布局不当）”，农村学校在农村地区空间上“布局不当”、在城乡教育空间对比上的“差距过大”。解决这些问题的措施有三点：

第一，优化城镇内部的学校空间布局，增加教育用地，重点解决城镇学校班额过大问题。我国快速城镇化在教育上的一个直接后果是大量学龄人几涌人城镇地区，导致城镇巾小学班额过大。平均班额远远高于发达国家水平。2010年我国小学和初中平均班额分别为38人和52.9人，而OECD国家则分别为21人和23人，是OECD国家的1.8倍和2.3倍。而城镇学校的平均班额高于全国平均水平，某些人口大省、某些发达地区、某些县城的平均班额更是远远高于全国平均水平。要提高教育质量，促进因材施教，城镇学校大班额的局面必须改变。而降低班额的重要举措就是在城镇地区新建更多的学校，而这就需要更多的教育用地。

当前，我国的土地资源极为紧缺，需要节约集约使用城镇土地，为发展教育腾f}{宝贵空间，要按照“总量够用、增量合理、存量盘活”的原则，处理好教育用地总量、增量和存量的关系。（1）在总量上，要保证教育用地的“相对充足”，根据本区域适龄儿童总量（包括流动人口）确定教育规模，进而确定教育用地总量。有条件的城镇，可以在城区和郊区为教育发展留出储备用地，以保证将来之需。（2）在增量上，可以实行城镇教育用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，保证随教育人口的增加及时对教育予以扩容和增容。（3）在存量上，要盘活利用已有学校资源，通过重新划片、学区制改革、集团化办学等方式，优化学校布局，提高教育用地使用效率。

第二，通过优化农村教育布局，提高农村教育质量、缩小城乡教育差距，进而提高农村公共服务水平，促进农村发展。优化农村教育空间布局，有两个方面：（1）从城乡教育关系上，解决农村学校在城乡教育空间对比上的“差距过大”（或者说农村教育“质量不高”）的问题。加快农村教育事业发展，推进城乡教育一体化发展，缩小城乡教育质量差距，提高农村教育质量和均衡发展水平。在城乡之间配置教育资源时，重点向农村地区倾斜，在推进义务教育学校标准化建设的同时，特别要注重教育人力资源的倾斜性配置，加强农村教师队伍建设。（2）在农村地区空间分布上，解决农村学校的“布局不当”问题。农村地区受教育人口的减少，要求优化农村教育布局，合理“撤点并校”，重点解决农村小规模学校的发展问题。

农村小规模学校的存在具有重要价值，有助于解决边远地区学龄儿童上学远、难、贵的问题，为社会弱势群体提供就近入学的机会；农村小规模学校也是信息的集散地，为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。从城乡一体化发展视野看，农村小规模学校不仅要保留和恢复，更要高质量地发展。

在合理撤并农村学校时，还要统筹考虑如何积极发展农村学前教育，可以考虑把闲置、废弃的农村小学改造成为学前教育机构，防范教育资源流失。

第三，通過不同层级城镇间教育空间布局的优化，重点加强中小城市的优质教育资源建设，增进中小城市的教育吸引力，促进各类城市布局调整与协调发展。由于特大城市和大城市能提供更好的就业机会和基本公共服务，其吸引人口集聚的能力很强，导致此类城市大量人口集聚，人满为患，引发“城市病”。而县级城市以下的绝大多数小城镇就业机会偏少，基本公共服务供给严重不足，哪怕放开户籍限制也没有多少农村转移人几愿意到此集聚定居。基于此，在整个国土的空间布局上，我国新型城镇化发展的基本战略是优化城镇规模结构，促进各类城市协调发展，其战略重点是加快发展包括县城在内的巾小城市，以解大城市之困境，并避小城镇之缺陷。

这就需要提升中小城市的引力和拉力，在数量和质量两个层面加强产业和公共服务资源布局引导，向中小城市倾斜。中国人历来有重视子女教育的传统，城镇优质教育资源也是引导人口集聚的重要拉力。农村转移人口向城镇流动的动机，已经从城镇化初期的单一的经济动机，转变为现在的多样化动机，他们更愿意在城镇地区寻求更好的发展机会，更愿意让自己和子女受到更好的教育。在新的城镇化结构布局巾，中小城市将会成为教育的新增长极，特大城市、大城市的基础教育优质资源以及高等教育、职业教育资源、继续教育资源，应该更多扩散、覆盖到中小城市，巾小城市的教育吸引力将大大增加。这样，教育就可以发挥其独特的拉力作用，促进城镇化进程巾不同层级城镇空间布局的合理化。

通过教育管理改革，为城镇化进程中基础教育的质量提升、机会均等、布局优化扫除制度障碍

城镇化进程巾基础教育的质量提升、机会均等、布局优化，要求在教育管理上进行深度改革，涉及管理体制、教育投入、教育人事、民主管理等方面的制度创新。

第一，健全城乡一体的基础教育管理体制，加大统筹规划和协作联动力度。新型城镇化要求构建城乡一体的教育管理体制，解决教育城乡分治问题、区域分治问题。政府要统筹城乡基础教育发展，打破城市内部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视，建立以常住人口为基准的公共服务提供机制；同时大力发展农村教育，从多方面加大投入和补偿力度，缩小城乡教育供给水平、供给质量和供给标准上的差距。政府要以城乡一盘棋、区域一盘棋的思路，通过顶层设计，加强城乡教育空间布局的统筹规划。

除加强统筹外，同级政府不同职能部门之间的协作与联动也需大力加强。以农民工随迁子女教育为例，随着人口向城镇集聚，城镇面临的教育压力越来越大，导致城镇教育用地、教师数量、教育经费短缺，而这些问题，仅靠教育行政部门无力解决，需要规划、土地、编制、人事、财政等政府职能部门协力解决。

第二，完善教育投入制度，为破解新老城乡二元教育结构提供财力支持。现行财政制度、税收制度与城镇化发展严重不相适应。主要表现为地方政府财力不足，无法为农民工随迁子女提供与户籍人口同样的基础教育服务。因此，增加地方政府财力、增大中央政府转移支付力度就成为政府财政制度改革的中心。

改革的要点有三：（1）进一步深化分税制改革。在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例。在税制设计上，要稳定地方税基，构建有利于人口城镇化的地方税体系。根据国际经验，可建立以财产税、房产税为主体税种的地方税体系。（2）深化财政体制改革，充分考虑公共事项的受益范围、信息对称性和地方自主性、积极性，合理划分城镇化进程中不同层级政府的事权和支出责任，加大中央政府和省级政府的支出责任，减轻地方政府的财政压力。（3）适应人口流动，以常住人口为基础完善教育转移支付制度。积极探索中央政府直接补助到人的转移支付形式，中央政府统筹全国财力，为跨省流动的随迁子女建立账户，使他们无论迁徙到哪个地方，享受教育公共服务的权利都能得到续接。同时，还可以建立“学费随学籍走”的经费流动机制，减少流人地地方财政的教育投入压力。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题。

第三，改革教育人事制度，重点解决城市地区教师数量不足以及农村地区教师结构性缺编问题。随着城镇化的快速发展，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，直接导致城镇学校教师缺编，不少学校遂招聘临时“代课教师”以应急需。这些人员待遇低下、流动性强，其职业素养、社会保障、专业发展都值得忧虑。长期以来，人们更多关注农村教师问题，对于城镇化进程中城镇教师缺编问题关注不够。我们建议，应该加强城镇化背景下城镇地区教师问题的政策研究，教育行政部门、编制管理部门、人事管理部门和财政部门共同协商解决教师的缺编问题和待遇问题。

伴随城镇化进程，农村学龄人口的主动流出与自然减少，导致一些农村学校教师与学生比例失调。一方面，部分农村学校教师的绝对数量出现富余，但又出现教师结构性缺编的现象；另一方面，随着农村义务教育布局调整的逐步规范，农村小规模学校数量有所回升，小规模学校教师数量不足问题比较突出。解决农村地区教师的缺编问题，关键是要完善农村教师配置标准，改革方向是：在以“生师比”为主的基础上，引入“班师比”和“科师比作为辅助配置方式。引入“班师比”有助于缓解小规模学校教师数量不足问题；引入“科师比”有助于缓解大部分农村学校教师结构性短缺问题，因而值得探索。在核算农村教师编制时，需要在重点考虑学生数量的基础上，兼顾学科课程类别、学校类型特点、班级数量等因素，保障农村学校的师资需求。

近十年来，城乡教师交流问题一直是教育政策与教育研究的热点问题。城乡教师交流旨在缓解城乡师资差距的燃眉之急。需要关注的是，在城镇和农村都存在教师缺编的情况下，抽调城镇教师去支持农村学校，会使城镇学校的缺编问题更加捉襟见肘、“雪上加霜”。也就是说，即使城乡教师交流机制能顺畅运行，这种机制所解决的也只是缩小城乡师资力量差距，而不能解决城乡教师总量都缺编的问题。从根本上讲，解决我国城乡教师总量不足问题的关键是政府要提高教师待遇、放宽教师编制，以吸引足够数量的优秀人才从教。

第四，完善民主参与机制，促进教育管理的民主化和教育治理的现代化。我国城镇化面临的首要教育难题就是如何促进教育公平，解决城乡间教育二元结构问题，特别是解决城镇内部教育新二元结构问题。从管理和治理的角度看，在教育差距背后，存在着话语权、决策权的巨大差距，农村地区、弱势群体的话语权不够甚至缺失，是导致教育不公现象持久存在的重要原因之一。教育不公平背后隐藏着社会不公正，教育中弱势群体的声音容易被遮蔽、被掩盖、被忽视。因此，需要建立健全弱势群体有效参与、深度参与教育治理的体制机制。

在教育管理中，城镇化进程中要建立民主参与机制，使农业转移人口向政府、向社会充分表达其对于各级各类教育的利益诉求特别是机会诉求，使农民工及其子女（包括留守儿童）充分参与学校内部管理，使他们享有对于政府教育政务与学校校务的知情权、参与权、决策权和监督权。教育中的民主参与，将是城镇化进程中破解二元教育结构、实现教育机会均等、提高教育决策民主化科学化水平的关键性制度保障。