电力在快速发展经济体中的未来：吸引投资以提供可承受、易使用、可持续的电力

2016-07-12节选自世界经济论坛网站2016年1月沈凝芬

国外社会科学前沿 2016年6期

节选自世界经济论坛网站 2016年1月沈凝芬/译

节选自世界经济论坛网站 2016年1月
沈凝芬/译

概要

快速发展经济体的电力市场比那些更为成熟的电力市场面临更多不同的挑战。成熟市场具有对电力的稳定需求，在继续为经济发展提供低价、安全的能源支持的同时，正逐步向更具可持续性的混合发电技术过渡。随着经济的发展，越来越多的顾客接入电网，人均消耗量也不断增加，快速发展经济体正竭力满足对电力如饥似渴的新需求。

本报告认为政策有必要权衡能源三角结构的目标：安全性和可及性，短、中期的可承受性，环境的可持续性。2012年，12亿人口无电可用，这个事实与贫困程度相结合，必然使注意力集中于可及性和可承受性。但即便在实现可靠的普遍覆盖上取得进展，快速发展的市场亦将需制定指导方针，在充分利用新科技提高环境可持续性的同时使电力价格合理。

要在这些快速发展的经济体中满足居民、商业和工业消费者对电力的需求，就必须对燃料供应、集中和分散发电、遍布整个价值链的网点进行史无前例地投资。在快速发展的国家中，绝大部分新电量来自可再生能源，这就需要大量的前期资本投入和相应较低的运营成本。

在电力需求不断上升和资本密度不断提高的联合作用下，非经合组织成员国将不得不加倍投资电力来满足不断增长的需求和实现能源政策目标。2015—2040年间，从年投入约2400亿美元上升到年投入4950亿，合计共13万亿，投资以2∶1远超经合组织成员国（见图1）。

正如2015年12月在巴黎举办的缔约方大会（Conference of the Parties）上提交的国家自主贡献预案（Intended Nationally Determined Contributions，简称INDCs）中所示，以往这些发展中市场集中讨论的是进口矿产品为常规发电站提供燃料，今天集中讨论利用进口资金建设可再生电源和常规电源。这与联合国的“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals）也是完全一致的。

图1.非经合组织市场未来几十年的投资将翻倍，达到经合组织市场投资水平的1.9倍

不幸的是，快速增长经济体吸引私人资本的记录异常复杂，包括多数最大市场回报不稳定，长期投资者极度担心政策法规的透明度和可靠性，当决策者有更短期的政治优先事项时尤其如此。

虽然非经合组织成员国市场中60%～70%的电力基础设施投资历来出自政府或国有公用事业，未来所需的投资规模依然将迫使决策者依赖私人投资者资助大部分投资。为了吸引到所需资本，快速发展经济体亟需提高电力部门的投资可行性。正如2015年的《电力的未来》（The Future of Electricity）报告特别关注改善经合组织成员国的投资环境一样，这里也为非经合组织成员国的决策者、监管者和企业提出八项建议。

1.决策者

● 追求实现政策目标的最有效途径

决策者在鼓励电力部门追求实现能源目标的最有效途径中起重要作用。他们应当制定好指导方针，力求不同发电源在常规与再生、集中与分散这些不同的模式间取得平衡。他们应当促成基础设施的“无悔”投资，促使快速发展经济体离普遍覆盖更近一步。通过鼓励需求方（比如更高效的设备和建筑）和供给方（升级低效能的电站）采用能效技术，他们可以帮忙减少新发电量的投资需求。通过所有这些措施，决策者既降低了由不利的财政或利益相关者压力造成的政策不稳定的风险，又提高了经济竞争力。

● 制定综合政策以确保电力价值链的平行发展

政策需要全面深入到整个电力价值链，确保上游的燃料供应、发电资产、输配电和谐发展，确保投资者不会只剩下虽全面运营却举步维艰的资产，因为缺乏燃料供应或顾客接触而无法获得回报。综合政策不仅应考虑制定管理条例这样的运营问题，还应考虑进口税和价目调整这样一些影响价值链不同参与者生存能力的经济问题。

● 利用技术成本的下降曲线

随着成本下降，2015—2040年，非经合组织成员国将比经合组织成员国多34%的非水力可再生能源发电量。而且，能源资产的日益数字化能提高改善运营效率和可靠性的能力，从而降低电力和排放物的运输成本。决策者应当利用全球部署快速发展带来的技术成本下降曲线，避免推广独特技术的冲动，否则成本会因规模不足而居高不下。对于需求方，决策者也应利用新技术来提高能效。

2.监管者

● 为技术提供一个公平竞争的平台，合理反映碳减排和能源供应安全

监管者应当建构充分肯定技术价值和成本的电力市场，包括碳定价。监管条例应与技术无关（technology agnostic），要顾及到灵活性、可靠性、碳减排性质、土地使用和确保燃料供应的成本等问题。这可能也意味着取消支持特定常规发电技术的燃料补贴。在特殊情况下，监管者可以支持在特定市场中展现出前景的新技术，但必须有能使该技术具有中期竞争力的可靠计划，并且逐步取消补贴。

● 确保整个价值链中的技术和财政运作皆可行

监管者可以通过清除财政上的障碍来确保整个价值链的生命力。他们应当与供应者携手降低非计量供应（non-metered supply）造成的损失，确保全面资助关税补贴和阶梯式关税结构。他们应当确保发电机的生产力不受燃料关税威胁，因为燃料关税可能误报利润或把电力需求提高到无力供应的地步。

3.企业和投资者

● 创造有效的公私伙伴关系来吸引私营部门资本

私营部门——企业和投资者——应与决策者和监管者一起努力让围绕公司伙伴关系的管理和法规变得清晰、透明和独立，以确保投资者对长期投资有信心。

● 营造良好的投资环境

私营部门与公共部门应一起采取措施减轻风险、降低资金成本，把风险分摊给最适当的市场参与者。私营部门还应积极主动与公共部门一起调整对电力部门盈利能力的期待。创新融资计划和当地成分要求（local content requirements）的均衡方案也有助于鼓励投资。

● 投资教育与研发（R&D）以缩小知识与人力资本的差距

公私部门应携手促进那些在未来几十年培养改革、发展和管理电力部门的人才的大学和科研机构的发展。

各个国家在对待这些建议时，都应当根据自身在能源使用与安全、经济发展与环境可持续性方面的能源政策目标来处理优先顺序。优先顺序应由经济与自然资源、能源市场成熟度和政策目标来决定。本报告尤其密切关注两个快速发展经济体，印度和墨西哥，这两者皆处于各自电力市场发展的关键期：

——印度快速发展的经济促使电力需求随之增强，供应也竭力保持同步增长。印度的决策者希望未来能从私人投资者那里吸引绝大部分的资金来投资以往政府资源投资的领域，这就意味着要解决一些结构上的问题，例如无利可图的配电公司、燃料问题和监管阻力。认识到这些挑战，印度政府已启动一系列渐进式改革，包括确保价值链均衡发展的综合政策，着手处理妨碍输配电企业活力的损耗，通过减低金融成本来营造更好的投资环境，以及认识到可再生能源的重要性。

——墨西哥过去十年的经济增长在某些方面受到某些关键部门监管结构的阻碍，包括电信、金融服务和能源。为了解决这些障碍和鼓励国家经济发展，墨西哥发起了一些列改革。在电能方面，改革正引导着国有电力系统转向一种新兴模式，该模式敞开大门欢迎私人投资和电力生产的多方参与者打入高效批发市场。为了确保投资的可行性，墨西哥正在寻求一种整合办法来支持整个价值链的发展和改善电力价值链的资金流。墨西哥将来也要保证新市场能顺利运转，并带给投资者有适当吸引力的回报，同时为常规和可再生能源发电引来所需的投资规模。

图2.金砖四国的电力公司努力想跟上大盘的表现较小的发展中国家公共事业表现更好

电力的增长转向快速增长的市场

在快速发展的国家中，绝大部分新电量将来自可再生能源，而这些可再生资源虽然在整个使用寿命期间与常规发电相比越来越有竞争力，却需要监管机构强有力的支持才能实现这些技术所需的密集资本投资。

非经合组织市场的输配电（T&D）投资预计达5.8万亿美元——远高于经合组织成员国家2.5万亿美元的投资。同样，非经合组织成员国中化石燃料发电依然占投资的很大份额，约2.1万亿美元，相比之下，2015—2040年经合组织的投资仅为7500亿美元。在此期间，非水可再生能源——风能、太阳能、生物质能及其他——在非经合组织成员国中总计将达2.9万亿美元，约比经合组织高出10%。

这些市场的讨论曾围绕着进口矿产品为常规发电站供应燃料，现在集中讨论的是利用进口资本建设可再生能源电力和常规电力。

在那些最大的快速发展经济体中，公用事业难以吸引私人投资者，因为公共事业股票的表现低于市场平均水平（见图2）。电力部门是需要长期投资的资金密集型产业。长期投资者尤其关注政策的透明性和可靠性。他们的关注源自决策者的短期政治优先事项、市场设计和监管的稳定性、货币和债券市场的波动这类金融风险的缓解以及国有企业的参与。

从历史上看，非经合组织成员国电力部门有60% ～70%的投资来自公共部门，相比之下，欧盟只有45%，日本25%，美国20%。私人投资在未来几十年可能发挥更重要的作用。例如，印度到2017年的五年计划旨在将私营部门电量比例从2007年的13%提高到2012年的27%，再到2017年的43%。未来所需的投资规模将迫使决策者依赖私人投资者提供大部分的投资。

当电力部门寻求吸引越来越多的投资量时，它就不得不与那些对投资者而言更可预测、更透明和友好的市场竞争——快速发展经济体内的其他部门与成熟市场的电力部门。

结语

快速发展经济体建设电力部门为发展提供动力所面对的所有挑战（清除障碍、防止亏损、确保用电）中，或许没有任何挑战可以比得上从获取矿产品燃料到吸引所需规模资本这种思维模式的转变。以上提出的建议将有助于提高快速发展经济体电力系统的投资吸引力，并帮助他们实现社会和经济目标，包括普及可靠、便宜的电力和保持环境的可持续性。