湖南省主体功能区的规划实施绩效评估研究

张路路，蔡玉梅，郑新奇，崔海宁

(1.中国地质大学 信息工程学院，北京 100083；2.中国土地勘测规划院，北京 100053；3.河北瑞嘉土地评价咨询有限公司，河北 廊坊 065000)



湖南省主体功能区的规划实施绩效评估研究

张路路1，蔡玉梅2，郑新奇1，崔海宁3

(1.中国地质大学 信息工程学院，北京 100083；2.中国土地勘测规划院，北京 100053；3.河北瑞嘉土地评价咨询有限公司，河北 廊坊 065000)

摘要：为合理评价和提升主体功能区规划的实施绩效，从经济效益、社会效应及生态环境3个维度构建了不同主体功能区实施绩效评估指标体系，采用TOPSIS模型和GIS技术建立了绩效评估体系，并以湖南省主体功能区进行了实证研究。研究结果显示：(1)湖南省不同功能区实施绩效结果呈现中、东部高，西北和西南低的空间分布，84个县(市)为中级和良好水平，占全省总县(市)个数比重的68.85%；(2)湖南省实施绩效结果由好到差依次为重点开发区、农产品主产区、生态功能区，应加强对生态功能区的各种政策落实提高实施效果。说明构建的评价体系可反映同一功能区内各县市实施相对绩效，有针对性的找出规划实施影响因素，为规划调整提供参考。

关键词：主体功能区规划；绩效评估；TOPSIS模型；湖南省

主体功能区规划是构筑我国有序区域发展格局的依据[1]。实施评估是科学和完整规划的必备环节[2]，随着规划进入实施阶段，如何评估和提升这一战略规划实施的效果，成为推进规划贯彻落实亟待解决的问题。绩效通常理解为成绩和效益，包含着多元化的目标[3-4]。体现到规划方面，则是规划实施对经济、社会、生态等所产生的直接或间接影响，可用来判断实施成效[5]。当前学者围绕主体功能区规划绩效评价，主要是探讨了国家和省级尺度差别化的绩效指标体系的构建：国家尺度上，王茹等[6]总结了评估原则并细化了绩效评估指标；王传胜等[7]从空间数据要求角度设计了规划监管和评估的指标体系；李军等[8]提出了空间型监测评价指标的遴选原则并建立了包括资源、环境、生态、经济、人口社会等9个指标组和具体指标的体系；钱龙[9]、丁于思[10]分别构建了限制和重点开发区的地方政府考核指标体系。省级尺度上，金树颖[11]、黄海楠[12]、王玉明[13]等分别以东北地区、陕西省和广东省为例构建了主体功能区规划的绩效评估指标体系。上述研究对各类主体功能区的绩效评估指标体系进行了有益探讨，但实践研究方面尚不多见。传统绩效评价中多采用综合评价法[14]、层次分析法[3]、灰色关联分析[15]、TOPSIS模型[16-17]、空间相关分析[4，18]等方法可以借鉴。

规划实施情况最佳状态具有动态性，目前采取的是相对绩效性。即评价单元的实施情况可视为纵向年度上“自己跟自己比”，横向上则与同类功能区其他单元比较[19]。基于多目标决策分析的TOPSIS模型是在目标空间中定义一个测度，去测量目标靠近理想解和远离负理想解的程度，适用于多评价单元、多指标的大系统资料，可用于横向(多单位之间)对比，也可用于纵向(不同年度)分析，具有真实、直观和可靠的优点[17]。本文以湖南省为例，采用TOPSIS模型结合GIS空间分析技术，探索省级主体功能区的规划实施评估技术方法，为健全主体功能区规划实施评估体系提供参考。

1湖南省主体功能区规划概况

湖南省国土空间的开发利用，有力地支撑了工业化和城镇化进程，实现了经济社会持续快速发展。但面临着可开发空间有限、资源环境负荷重、经济发展方式落后、基础设施地区差距较大等突出问题。湖南省在资源承载力评价基础上编制了主体功能区规划，制定了包括空间开发格局清晰、优化空间结构、提高空间利用效率、增强区域发展协调性、两型社会建设取得明显改善等发展目标，并通过划分重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区和禁止建设区(禁止建设区多以点状分布，本文暂不涉及)，并实施差别化发展战略。某类功能区既要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。重点开发区以提供工业品和服务产品为主体功能，以工业化和城镇化强化为目标，农产品主产区则以提供农产品为主体功能，强化对农产品保障能力等方面发展，重点生态区以提供生态产品和服务为主体功能，以增强生态产品生产能力作为首要任务。为保障规划实施，湖南省通过明确省级政府及行政部门责任，在财政、土地、税收、金融、农业、人口、环境等9个方面实施差异化的保障政策，确保规划目标和任务完成。

实施过程中，湖南省贯彻主体功能区的措施并取得了良好的实施效果。如对湘西地区实施扶贫开发战略，2010年加大对该区域的扶持力度和政策保障，提高了湘西整体发展水平。长株潭地区是重点发展地区，2010年湖南出台相关政策推进该区域高新技术产业基地园区建设和重大产业集聚基地等，提升其核心发展地位。上述政策实施会对区域产生影响，带来经济、社会和生态环境效益。本研究重点即是如何评估这些政策实施所产生的结果和效益。

2主体功能区实施绩效评估

2.1评价指标体系构建

根据不同功能区发展定位和规划实施的影响，参考已有的研究成果[16，19]，分别从经济效益、社会效应及生态安全3个维度设定具有代表性和导向性的评价指标体系。虽然3类不同功能区的绩效都包括以上3个维度，但每个维度下的二级指标围绕不同的主体功能区的发展重点来设计，其中既有体现主要功能差异的指标，也涵盖其辅助功能的指标。考虑评价指标的科学性和可操作性，本文选择的指标尽量为平均指标或相对性指标。

(1)重点开发区。经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平、社会发展是重点评估内容[6]。经济效益侧重考虑经济增长及其质量效益。如人均GDP来衡量经济水平，经济质量侧重财政收入与GDP的协调性以及经济发展过程对资源利用和生态环境保护两方面，工业增加值占GDP比重也反映该区的经济质量；社会效应重点考虑与社会公众福利息息相关的教育、医疗、卫生、基础设施、分配合理性等。生态环境方面，尽管该区资源环境承载能力还比较强，但同样需要坚持发展与保护并重，保护好绿色空间，减少经济发展对生态环境的影响，选择城市绿化覆盖率和空气质量优良天数总量控制率表征。

(2)农业主产区。实行农业发展优先的绩效评估。经济效益中重点来考虑农产品保障能力，选择人均粮食产量、灌溉面积比重、机耕面积比重、农业占GDP比重等来反映。在社会效应中，与重点开发区类似，主要从社会保障体系、教育、医疗、居民收入等方面考虑。生态环境则从人均耕地资源和林地覆盖率表征。

(3)生态功能区。侧重对提供生态产品能力的评估。经济效益中选择人均GDP反映经济状况。社会效应方面，由于该区人口向优化开发特别是重点开发区域自愿平稳有效转移，因此用农村居民人均纯收入和社会保障覆盖度反映。生态环境则选择能突出该区重要性的生物多样性指数、林地覆盖率和生态系统脆弱性指数来反映。

2.2数据来源

社会经济数据来自于湖南省2013年国民经济统计年鉴、农村统计年鉴和各个县市的统计公报。涉及到的空气质量优良天数来自于各市年度空气质量报告。交通优势度的计算则是通过对湖南省现状交通线路在ArcGIS中进行矢量化、建立数据库，并按照《省级主体功能区域划分技术规程》(试行)计算获得。湖南省生物多样性数据来自于2010年《湖南省生物多样性调查和评价研究报告》、生态系统脆弱性评估来自于湖南省主体功能区规划。生物多样性的计算则主要考虑野生高等动物丰富度、野生维管束植物丰富度、生态系统类型多样性、植被垂直层谱完整性、物种特有性和外来物种入侵度、物种受威胁程度，各县(市)的生物多样性指数计算方法和结果来自《湖南省生物多样性调查和评价研究报告》(2010年)。

2.3评估方法

按照主体功能区规划的意图，规划的实施绩效评估应针对不同类主体功能区分别设计不同的绩效评估指标体系，设置各自的权重，考察不同的侧重面，从而实现对主体功能区的绩效实行分类评价，真正实现纵向年度上“自己跟自己比” 以及横向区域上跟同类功能区比，使绩效评估更加公平合理。由于实施时间短，本文仅在横向进行比较，采用TOPSIS模型和GIS相结合的方法，对不同功能区实施绩效评估。计算步骤如下：

假设某类功能区有m个待评价县市，每个县市评价指标有n个，构建判断矩阵：

X=(xij)m×n(i=1，2，…，m；j=1，2，…，n)

(1)

分别对每个功能区评价年指标规范化处理，采用极差标准化法构建决策矩阵A。除生态功能区中生态系统脆弱性外为负向指标采用公式(3)外，其余指标均采用公式(2)。

(2)

(3)

式中：Aij为某类功能区中第i个评价单元j项指标的实际值；xmin为最小值；xmax为最大值。由于主体功能区规划实施评价涉及社会、经济和生态等诸多方面，指标繁杂，需根据固有信息来判别指标的效用价值。但由于某项指标并不特别重要而其内部差异明显时，可能导致其权重偏大，故需借助评估者认识经验进行弥补，因此本研究采用AHP法和熵权法主客观相结合，并取二者的平均值作为指标的权重。AHP、熵值法是很常见的方法，本文不再详述，AHP在yaahp软件中计算得到，熵值权重是在公式(1)基础上得到，权重结果见表1。

表1　不同功能区实施绩效评价指标体系及权重

注：交通优势度的计算采用《省级主体功能区域划分技术规程》中规定的技术流程和评价方法，由公路网密度、交通干线的拥有性或空间影响范围、与中心城市的交通距离3个单项指标构成。

根据公式(2)中得到的指标权重W，建立加权的规范化矩阵M：

M=A×W

(4)

采用加权的规范化矩阵M，确定功能区内每个指标最大值的集合(正理想解M+)和指标最小值的集合(负理想解M-)。

(5)

计算每个评价单元的指标向量到正、负理想解的差距：

(6)

式中：Mij为第 i 项指标第 j 个评价单元加权规范化值。

计算各个评价对象与最优解的相对接近程度Ci。

(7)

最后将绩效指数 Ci值的大小进行排序，其值越大表明第i个评价单元规划实施绩效越好。参考已有研究成果[17]，将绩效指数划分为4个等级标准(表2)。

表2　主体功能区规划实施绩效评判标准

3湖南省主体功能区的规划实施绩效评估

利用湖南省2013年数据按照公式(1)～(7)，计算县市实施绩效指数并按照表2进行等级划分。

从图1可以看出，湖南省实施绩效等级空间分布呈现中部和东部高，西北和西南低的格局。中部和东部多为重点开发区，西北和西南多为生态功能区。结合表3发现，不同功能区的实施绩效以中级和良好为主，共计84个县市，占全省总县市个数的68.85%；实施绩效低的县市，共计20个县市，占全省总县市个数的16.39%，实施绩效优质的县市有18个。从不同功能区来看，重点开发区实施绩效良好和优质的个数达到30个，占该区总县市个数的69.77%，分布在益阳、怀化、常德市及环长株潭地区周边县市。农产品生产区实施绩效以中级为主，实施良好的县市个数共5个，分布在中部的邵衡盆地，处于湘中南丘陵节水农业带，农业区位优势明显，近些年通过粮食增产工程、高标准农田建设等项目，农业效益不断提高，整体绩效水平也得到提升；生态功能区实施绩效低级的总个数为15个，主要为湘西自治州、张家界及怀化市的县市，在区域协调发展以及生态环境建设方面仍不乐观，影响着重点生态区乃至全省实施效益，尽管已开展湘西地区扶贫开发，但仍需提升力度，注重生态保护，从整体上实现区域均衡协调发展和生态环境提升。

表3　湖南省不同功能区实施绩效等级统计结果

图1　湖南省不同功能区实施绩效水平空间分布

在ArcGIS中，使用 Getis-Ord Gi*统计识别具有统计显著性的空间聚类，可以得到高值或低值要素在空间上发生聚类的位置[20]。采用自然断点法，将热点分析结果分为高值的空间聚类(热点)、不存在明显的空间聚类(随机点)、低值的空间聚类(冷点) 3类(图2)。可以看出，湖南省不同功能区的实施绩效结果热点主要分布在一点一线的核心区域，包括中部长株潭地区—衡阳市区、北部的岳阳市以及南部的郴州市区，占全省总县市个数的21.31%。冷点则分布在湘中的娄底，西部的怀化，以及南部的永州市和株洲市部分县市，占全省总县市个数的26.2%，这些地区多为生态功能区，其余为随机分布。这种格局与湖南省长期重视发展一点一线地区，实施不均衡的发展战略有密切关系。而对生态功能区以及湘中地区，需要进一步强化长株潭地区的辐射带动作用，落实主体功能区对生态功能区的各项政策，扶持和帮助生态功能区。分析结果显示TOPSIS方法和GIS相结合的实施评估方法具有合理性。

4结论与讨论

(1)构建了不同主体功能区的实施绩效评估指标体系，采用主客观综合赋权方法，并与GIS空间分析技术对不同功能区实施绩效相对优良的评估。实证研究表明，该方法与技术得到的评估结果与实际吻合，具有一定的应用价值。

(2)湖南省主体功能区的规划实施绩效结果上呈现中部和东部高，西北和西南低的格局。重点开发区和农业主产区实施效果良好，生态功能区实施效果较差，应进一步加强对生态功能区的各种政策落实，以提高生态功能区实施效果。

图2　实施绩效结果的热点分析

对主体功能区规划实施绩效评估的实践探索，由于规划批准实施较晚，部分指标未能完全体现其意义。本研究提出的指标并非包罗经济、社会和生态发展各方面，其重要价值在于提出了基于主体功能区的实施绩效评估新视角。为全面主体功能区实施绩效，可完善评估指标，如在重点开发区实施绩效可补充主要污染物排放总量控制率、吸纳外来人口规模等指标等，同时可纵向比较县市实施绩效水平变化，反映县市实施绩效的趋势状况。

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Implementation Performance Evaluation of Major Function-Oriented Zone Plan in Hunan Province

ZHANG Lu-lu1，CAI Yu-mei2，ZHENG Xin-qi1，CUI Hai-ning3

(1.School of Information Engineering,China University of Geosciences,Beijing 100083,China; 2.China Land Surveying and Plan Institute,Beijing 100053,China;3.Hebei Ruijia Land Planning and Consulting Co.Ltd.Langfang City,Langfang 065000,China)

Abstract:With the adoption of Major Function Oriented-Zone Plan(MFORZP)by the Chinese central and provincial government,the implementation will be a core task in the following years.To enhance the implementation results and adjust regional policy,it is important to evaluate its implementation performance reasonably.Three Dimensional framework,regarding MFORZP at provincial level,including economic benefit,social effect and ecology-environment,was established.The TOPSIS model and GIS were also employed for an empirical study of Hunan Province MFORZP.The results show that:(1) the result of implementation performance evaluation of function zones are presented in the east to the northwest and southwest low spatial pattern,with 84 counties(cities) at intermediate and good level,the proportion of their total numbers accounting for 68.85% of total counties(cities);(2) the prioritization of implementation performance evaluation is as follows:key development areas,main Grain Production zone,the Ecological function zone.The TOPSIS model and GIS can reflect the relative implementation performance.The analysis results are helpful to examine whether Major Function Oriented Zone Plan is implemented,and provide reference and basis for MFORZP revision.

Key words:MFORZP;performance evaluation;TOPSIS method;Hunan Province

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.03.006

收稿日期：2015-09-14；改回日期：：2015-10-26

基金项目：国家国际科技合作专项项目(2015DFA01370)

作者简介：张路路(1985—)，男，博士研究生，从事土地信息技术与应用、土地利用规划研究。E-mail：zhanglulu0391@126.com 通信作者：蔡玉梅(1970—)，女，研究员,博士，从事空间规划与环境影响评价研究。E-mail：caiyumei@263.net

中图分类号：TU982(264)

文献标志码：A

文章编号：1009-4210-(2016)02-039-07