国库集中支付条件下高校精细化财务管理研究

苏巧巧,俞海刚

(浙江工业大学 计划财务处,浙江 杭州 310014)



国库集中支付条件下高校精细化财务管理研究

苏巧巧,俞海刚

(浙江工业大学 计划财务处,浙江 杭州 310014)

摘要：高等院校是集各种性质的经费收支于一体的综合性预算单位。高等院校全面推行国库集中支付制度以来，在经费管控、反腐防弊方面起到了很好的效果，但同时在具体执行中也存在着诸如零余额账户限制过紧而导致的使用效率降低、资金被它项挤占等问题。探讨在国库集中支付条件下，高等院校如何从预算编制、经费开支、到账户使用等全过程引入财务精细化管理的具体措施。

关键词：高校；国库集中支付；精细化管理；预算

国库集中支付是以国库单一账户体系为依托,将预算单位财政收支相关经费统一纳入到单一账户体系中完成的一种新型支付制度。我国高等院校自2007年全面推行国库集中支付制度以来,对经费收支实行直接缴库、直接支付,减少了经费违规开支的现象,基本上抑制了经费预算与执行“两层皮”的现象,强化了对财政资金的管理与控制。但是,由于国库集中支付制度在高等院校的实施尚处于摸索阶段,在账户使用及经费管理等实践中依然存在一些问题,有待进一步的探讨与改进。

一、国库集中支付的高校财务管理的现状

全面实行国库集中支付以来,高等院校财务管理在预算的编制与执行、经费的收支、资金及账户管理都呈现了一系列新的特点。

(一)高校财务预算

我国高等院校以国家公立院校为主,经费收支纳入统一的财政预算体系进行管理,单位预算的编制与执行是衡量和考评高等院校财经管理水平的重要标准之一。

我国高等院校由于机构编制成分多,经费来源复杂,预算外的临时性开支多,导致高等院校长期以来预算编制与执行脱节,经费开支不按预算执行,违背财务规定的现象时有发生，造成极为不好的影响。高校预算一直存在的问题主要有以下两方面的原因：

第一,高等院校是由各个二级学院、实验基地、实习基地、盈利性的招待所等部门组成的,这些部门的预算汇总构成了高等院校总预算。总预算编织的精确与否取决于各个部门预算的编制情况,而各个组成部门往往由于缺乏足够的重视和专业技能,难以对接下来整个年度的经费收支情况做出准确的预测,导致实际执行时与预算脱钩。

第二,经费支出是由各个部门的经手人完成的,在执行事业任务时,经手人经常会遇到计划之外的情况而无法与预算保持一致,为了保证任务的顺利、及时进展,往往选择背离预算甚至忽略预算,在事后报销结算时,财务人员由于顾及事情的特殊原因以及人际关系,大都予以核销,造成经费开支与预算脱节[1]。

(二)高校财务收支

经费是高等院校财务收支的源头。高等院校的经费主要来源于财政拨款,而财政拨款需要经预算批复后逐级拨付,导致高等院校的经费落实时间要滞后于新年度的开支时间,高校往往需要准备“备用金”来应对年初经费拨付前的开支需要。

在全面实行了国库集中支付制度后,经费开支需要根据预算审核,并由国库集中支付,那么在经费预算批复之前,如何解决经费开支的审核标准以及经费拨付前的开支需要，成为困扰高校财务管理的现实问题。

此外,为了应对高校运转中的各种现实问题,有时经手人会“变通”地解决一些实际需要,例如,由于课题调研计划变化,导致调研经费不足,经部门领导同意后从本部门掌握的行政办公经费予以支持,财务人员审核时考虑到实际情况通常予以核销。这种经费开支制度下存在较大的灵活性,便于解决实际问题,但也容易滋生一些具有隐患性的不良影响的甚至是腐败问题。

在实行国库集中支付后,经费开支必须严格按照预算执行,审核通过后由国库统一支付,在应对复杂多变的实际情况时往往不易变通。这在一定程度上给予了堵塞和抑制。

二、国库集中支付的高校财务管理存在的问题

高等院校国库集中支付改革后,在控制经费开支、防腐防弊方面起到了很好的效果,但由于高等院校在预算编制、经费使用、资金划转、物资采购等方面的特殊性,使得国库集中支付下的财务管理存在一系列的问题。

(一)资金拨付与经费开支不同步

在当前预算编制实行“两上两下”及预算项目库管理制度下,预算是资金拨付及经费开支审核的重要依据,但是由于预算审批的滞后性及经费划拨的层次性,高等院校各项经费落实到位往往滞后于经费的开支,尤其是在国库集中支付体制实施后,由于资金不到位,很多经费无法支出,致使事业任务无法得到及时开展。此外,某些类别经费的资金拨付甚至到下半年才落实到位,但又无法结转到下年继续使用,迫使经费使用单位虚列支出,套取资金,以应对经费回收后的开支需要,在现实需要客观存在的同时,也给腐败滋生了土壤。

(二)零余额账户使用功能不完善

零余额账户是国库集中支付体制下给高校开设的经费开支专用账户,但由于零余额账户在使用功能上除财政划款外只支不收,且必须专户专用,不得将支出款项另行划转到其他银行账户,所以,一旦发生支出款项退回或者无法完成支付的情况,资金只能退回国库而无法在零余额账户上留存,以后再次支付时需重新完成支付手续,降低使用效率[2]。这种功能上的欠缺给高等院校经费开支带来了很大的不便,高等院校经费开支有很大比例是支付给众多学生的,由于学生人数众多,极易出现账户错误、金额错误、银行卡丢失、信息更换等情况而无法支付成功,资金只能退回国库,再次核对无误后只得重新履行程序,缺乏便利性。

(三)高校各账户使用范围不规范

在实施国库集中支付前,高等院校的银行账户包括用于日常工资划转、经费开支的基本存款账户、用于借款转存的一般存款账户、用于建设项目的基建账户等专用账户,以及临时账户。经过长期以来的实践磨合及制度规范,各账户在使用功能和范围上已经得到较好的完善。在实行国库集中支付后,每所高等院校均设置了零余额账户,要求高等院校经费的开支必须按要求纳入国库集中支付范围,通过零余额账户划转；对于不属于国库集中支付范围的经费开支,由高校其他银行存款账户开支。由于零余额账户的设立,导致高校其他银行账户的核拨额减少,高校出于“利己”因素的考虑,往往将不属于国库集中支付开支的范围也通过零余额账户结算,挤占零余额账户资金,最大限度的保留自有银行账户的资金量,造成了账户开支范围的混乱。

三、国库集中支付的高校精细化财务管理的措施

国库集中支付制度运用的好坏,关键在于严格按照预算开支。因此,强化高等院校精细化财务管理,可以有效促进国库集中支付制度的落实。

(一)预算的精细化管理

年度预算编制是经费运转的开端。在国库集中支付模式下,纳入国库集中支付范围的经费支出需要严格按照预算执行,无预算、超预算的不予核销。在这种制度下,必须贯彻预算的精细化管理。

预算的精细化管理首先要求对预算项目进行充分的论证,建立预算项目库。预算是对下一年度的经费收支做的详细规划。预算工作不是一蹴而就的,需要根据单位上一年度的开支情况,并结合新年度的任务变化进行编制,预算编制的时间贯穿于整个上一年度。实务工作中往往存在等预算编制通知下来了,仓促之间根据上一年度的预算稍加修改,草草应付,导致预算执行与预算编制脱节,这种情况在国库集中支付模式下会造成很大的问题。预算的精细化管理要求必须对预算的编制进行充分论证,细化到具体执行的内容,建立预算项目库,经由党委审议通过,并对预算项目按照任务的轻重缓急进行排序,优先保障基层教学单位的经费需求,教学科研项目优于行政办公项目,上年未完成项目优于当年新增项目等,当经费不足以保障所有项目时优先保障排序在前的项目[3]。

其次,预算的精细化管理要求对预算的执行要严格。国库集中支付模式下,需要根据预算审核开支的合理性和合规性,并由国库零余额账户直接支付,堵塞了以往“事先办、钱先花,报销再想办法”的违规操作,要求必须按照预算严格执行,同时,预算的严格执行需要有精细化的预算编制作为依据。当然,事物是处在不断变化中的,无论预算编制工作如何缜密,总会出现难以预测的计划外事项,因此,做好年度预算执行过程中的预算调整工作事关重要,一般安排在预算年度执行过半时,将实际与预算安排不一致、不合理的地方作为预算调整项目进行追加或删减调整,以增强预算的可执行性。高等院校预算的编制与执行见图1。

图1　高等院校预算的编制与执行流程

(二)经费开支标准的精细化管理

国库集中支付条件下,经费需要严格按预算执行,而预算编制需要参考各类开支标准,因此,各项经费的开支标准影响着高等院校的财务管理水平。当前国内很多高等院校对各项经费的开支标准不够明确,存在较大的弹性空间；或者缺乏部门之间的沟通。例如,事业主管部门的经费开支标准与财务部门的标准不一致,各行其是,缺乏沟通,导致经手人不知按哪个标准执行,预算制定缺乏参考标准,在实施国库集中支付之前,这种状况尚可以通过沟通或者项目经费之间协调解决,但在国库集中支付模式下,由零余额账户根据预算直接支付,势必要求预算严格按照经费开支标准编制,经费开支标准的精细化科学落实成为当务之急。经费开支标准的精细化管理,要求各个事业主管部门要充分调研事业执行的实际情况,制定科学、合理、可执行的具体标准,并主动加强和财务部门的沟通,完善各项经费开支的具体标准[4]。

以二级学院的一般业务经费为例,各高等院校可以根据下属各二级学院的专业设置、培养模式等不同专业需求,通过校、院、财务等部门的充分论证,将核拨经费按照开支项目进行人均细分核算、项目总量控制、限额支付见图2。如“教学差旅费”项目,可根据专业特点和要求设定核算期内人均国内外、省内外会务、调研等差旅次数和明细开支标准,按学院人员总量进行预算与总量限额支付；特殊情况下总量超支部分,经校级内审的严格审核之后,通过校级“其他教学业务费”或“调剂经费”等项目进行适当解决，以保证预算执行的严肃性。

图2　各项经费开支标准流程

(三)账户运用的精细化管理

实施国库集中支付制度后,除了高等院校以往所使用基本账户、一般账户、基建账户、临时账户等账户外,还包括财政零余额账户。由于账户种类多、功能杂,容易出现混用、乱用的现象,必须对账户的运用实施精细化管理。在国库集中支付模式下,由于高校存在为保留单位账户内资金而变相挤占使用财政零余额账户的情形,因此需要对各类账户的适用范围实施精细化管理,明确各类账户的具体开支范围和使用功能。例如,单位财务部门可以以制度的形式规范各类账户的详细使用范围,尤其是零余额账户的开支功能，并在确定各类账户的详细使用范围时,尽量将范围的界定与经费预算或经费开支标准的划分,在文字上对应和统一起来,以减少经费使用者与管理者在用途或项目归属方面可能出现的歧义,便于规范账户的使用。同时,财务部门也应协同学校相关管理或内审等职能部门注意做好各类账户的分类、管理与使用规范的宣传、普及工作,强化各业务经手人及部门负责人关于账户规范使用的意识、帮助高校教职工合理、规范、

科学、高效使用经费①赵善庆：《高校财务预算精细化研究综述》，《财会通讯》,2013年第8期第47-49页。。

国库集中支付体制下可以很好地规范高等院校的预算编制、经费收支、账户使用等工作,有效的抑制贪污腐败及违规操作,但国库集中支付在高等院校的实践运用中还存在需要完善的地方, 有必要通过财务精细化管理,借助于对各层级、各项工作或业务环节的流程梳理、费用细化,实现对每一项业务开支、每一笔经费使用都清楚透明、有迹可循,达到提高经费使用效率、减少或杜绝滥用经费的目的。

参考文献：

[1] 徐丽萍,孙加洪.高校财务预算精细化管理改革探索[J]. 价值工程, 2014(6)：180．

[2] 张燕萍. 试论如何进行高校财务预算精细化管理改革[J]. 财经界(学术版),2015(6)：217.

[3] 黄婕,张健铭.试论高校财务预算的精细化管理[J].财会通讯, 2011(20)：117-118．

[4] 赵善庆. 高校财务预算应做到精细化管理[J].财会月刊,2011(1):87-88．

(责任编辑：王惠芳)

Studies on meticulous management of universities finance against the background of a centralized treasury payment system

SU Qiaoqiao, YU Haigang

(Financial Department，Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014，China)

Abstract:Colleges or universities are a comprehensive budget unit with the financial revenue and expenditure of various properties. They have received the positive effect in the financial control, antifraud and corruption since the implementation of the centralized treasury payment system. However, problems arise at the same time, such as low efficiency of utilization due to the intense restriction on zero-balanced account, capital occupation and so on. Under the background of the national treasury centralized payment, this paper discusses possible ways for elaborative management in higher institutions in terms of budgeting, expenditure as well as usage of account.

Keywords:colleges and universities；treasury payment system centralization；financial meticulous management; budgeting

收稿日期：2016-05-26

作者简介：苏巧巧( 1981—)，女,浙江苍南人,会计师,硕士,从事高校财务管理研究；俞海刚(1968—),男,浙江台州人,会计师,从事高校财务管理研究。

中图分类号：F275

文献标志码：A

文章编号：1006-4303(2016)02-0226-04