铁路投融资体制改革及融资模式创新工作

郭良

摘 要：文章分析了铁路投融资体制中存在的投融资模式落后，投资主体单一，观念、政策滞后，铁路企业直接融资、再融资能力有限，投资壁垒过高，管理体制呆板使得非公资本难以进入等问题。针对这些问题，总结并阐述了如何实施铁路投融资体制改革和融资模式。

关键词：铁路投融资 存在问题 模式创新 措施

中图分类号：F505

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）08-285-02

铁路属于我国国民经济发展的基础性产业，在我国经济和社会发展的过程中，发挥着重要作用。铁路进行建设和运营需要投入大量的资金，但在运营模式上又具有较强的社会属性，导致其在长期发展过程中不能进行投入，并实现产出的均衡。这种情况下，需要对相应的体制进行改革和创新。

一、铁路投融资体制存在的问题

（一）投融资模式落后，投资主体单一

我国铁路建设投资主要依靠国家建设资金以及财政预算内的专项资金。铁路局作为铁路总公司出资代表人，对铁路总公司进行管理的过程中，一般是利用统一调度或者安全监管等模式进行。铁路规划建设过程中，由于对资金的需求，需要非公资本投入，但是非公资本的投入将会打破铁道系统当下的运作模式。因此，需要对铁路投资体制进行改革，投资模式需要转变。

（二）观念、政策滞后，铁路企业直接融资、再融资能力有限

部分铁路运输合资企业虽然在法人治理结构上相对完善，但是铁路企业的产权一般是国家高度控股，这种情况有可能导致所有者缺位，或者存在着监管不力的现象。日常运行过程中，铁路由铁路总公司统一调度，运输所带来的收入一般是铁路总公司统一清算，铁路收入清单很难看清，这些因素的存在均是导致铁路运输企业改革困难的原因，从而使融资困难。

（三）投资壁垒过高，管理体制呆板使得非公资本难以进入

铁路属于国家经济发展的动脉，同时也是关乎国家安全以及领土完整的战略性行业。当今世界各国对铁路均有相应的管制措施。在我国，对铁路系统进行管制的过程中，其制度过于严格，这也是造成我国铁路投资改革缓慢的原因。伴随着我国在投资和融资方面政策的改革，特别是改革开放以后，一些民营企业逐渐发展壮大，这些企业具备着雄厚的经济实力，其有能力参与国际和国内的一些大项目的投资。当下，我国铁路投资主体单一的局面还没有得到根本解决。

（四）地域差距较大，铁路投融资改革不宜“一刀切”

一些人口密集的城市，铁路网十分发达，并且有能力实施市场化改造；处于经济起步阶段的地区，需要逐渐的向着市场化方向推进；一些人烟稀少的欠发达地区，还没有改革的条件，这些地区的铁路建设应维持现状。

（五）融资观念不新，市场融资渠道单一，金融供给体系不完善

当今我国相关政府认为，“应当全部由政府无偿提供的公益性设施”因为铁路领域受到国家的监管，除了我国财政拨款等，还需要对铁路系统金融供给产品进行开发。相关政策鼓励民营外资等非国有经济单位进行铁路建设，因为这种导向属于纯政策性质的，缺乏相应的经济效益导向，操作起来相对困难。

二、推进铁路投融资体制创新的措施

（一）构建投资主体多元化格局

1.政府投资应发挥主导作用。当下，将铁路总公司作为主导的负债融资模式并不能作为市场行为或者企业行为，但在运行过程中，还本付息需要铁路运输企业承担，导致政府和企业之间存在着界限不清的情况。对国外的一些经验进行分析，铁路发展和改革复苏阶段，不能缺乏政府的扶持以及公共财政的相关投入。以德国改革为例，被列入计划的基础设施建设一般是政府为其提供相应的无息拨款。因此，要想使我国铁路得到快速发展，应当在扩大民营经济投资的基础上，将政府投入作为主体，充分发挥政府的主导作用。这主要是因为：（1）当下，我国还没有形成民间资本向铁路进行大规模投资的趋势，如果让民营企业向铁路进行大规模投资还面临着一定的阻力。（2）铁路属于国家的动脉，对于公益性铁路项目，需要政府主导投资，一些相对较好的项目也需要政府做出相应的投资，从而使国家对社会资本的带动以及引导作用得到充分发挥。（3）铁路独有的性质和体制等，需要国家主导投资，在此基础上吸引社会资本参与发展。

从以上内容得出，相关部门应当重视法律以及制度层面的保障制度，国家应当对铁路的改革和发展进行相应的改革。同时，我国铁路总公司出台相关法律和法规时，应当在税务上保持平等，还要保障在市场准入上相对平等，从而使铁路投资市场向着相对规范化和有序化的方向发展。

对于将在建设的铁路项目或者已经投入运营的铁路，在投资上应当结合相关标准，对其进行划分，将其分为公益性和经营性两种类别，通常情况下，政府利用的是财政投入的方式，从而对债务问题进行解决，或者为运输提供相应的补贴，使中央政府以及地方政府的主导作用得到充分发挥。

2.积极鼓励和引导民间资本投资铁路。当下，铁路融资一般是银行贷款或者发行债券的方式，在融资渠道上相对单一，这就导致铁路建设需求难得到满足。要保障铁路建设资金充足，就要对当下的融资模式进行创新，进行市场渠道的开发，鼓励社会资金的投入。此外，国家发改委对地方政府和城际铁路开发模式高度重视，并鼓励民营企业在内的企业投资，倡导企业参与到控股城际铁路建设当中。部分地方政府认为，国家对地方政府搭建铁路建设投融资平台，是吸引民营企业投资的重要措施。对民营企业向铁路建设进行投资，需要实施以下措施：

（1）遵循平等准入和公平待遇原则，从而营造出相对平等的市场，明确企业投资过程中不允许的部分，同时保障投资过程中放宽部分。还需要完善关于铁道民间融资的实施意见和配套措施，并针对运输资源分配以及收入的清算等方面，建设相关规章制度，同时为投资建立相应的通道和平台，以方便各个企业对铁路建设的投资。此外，还需要对铁路运营投融资分配方式进行科学完善，对投资过程中所面临的风险进行控制，针对重大事项建立相应的责任制度。在铁路运营过程中，对建设项目进行科学审查，并做出有力监督，从而保护投资者的利益。对铁路价格运行机制进行进一步完善，并且完善特殊运价政策。提高运行成本核算的透明度，将成本作为依据，结合行业的特点，进行运价的设置。

（2）对民间资本进行鼓励，需要设立相应的铁路产业投资基金，或者发行股票债券等，并且与土地和物业等进行联合。通过这样的方式对民间企业进行吸引。其中的产业投资基金属于一种按照相关规定和投资方向进行投资的利益共享，并且对风险共同承担，具体的操作方式是，为投资者提供基金，委托专业人员对基金进行管理。为铁路产业设立相应的基金，可以将各方投资进行汇聚，从而形成一种大规模权益性投资资金。

（二）明确铁路建设的投资主体

对铁路投融资进行改革，不能仅仅依靠政府投入和政府担保，应当将这一局面逐渐向着政府引导，不同经济成分和境内外企业法人多元化投资形式，对支撑铁路跨越式发展资金来源进行大力开发。这首先要对政企所担任的全责做出明确，保障企业投资的主体地位，而政府在铁路中的地位应当是为新建的普遍服务提供相应的补偿，对公益铁路项目加大投资力度。与此同时，政府可以采用注入资本金以及贷款贴息等方式对社会资本作出大力吸引，使其积极参与到铁路项目建设中去，从而使铁路投融资向着多元化方向发展，形成多种类型的投融资渠道。

站在具体的角度进行分析，可以将铁路融资分成两个重要组成部分，然后对投资的主体区分开来。第一种是将国家利益作为主要目的，建设国家政治、经济以及国防服务所需要的铁路，这一类型的铁路主要体现在社会效益上，并不是将盈利作为主要目的，例如国土开发铁路、国际通道铁路等等，对于这类型的铁路主要由政府铁路公司进行投资，其中包括青藏铁路等。另外一种是主要将铁路运输企业的经济效益为主的，这种类型的铁路主要是以盈利为准，但也兼有一定的社会公益，在运行过程中将铁路公司作为主体，例如苏黄模式等。

（三）规范市场化运营

以某铁路为例，其从成立开始就建立了相应的项目法人责任制，并且组建了合资铁路公司，还确立了公司制铁路投融资形式。但是在运行过程中，只是在形式上组建公司制企业是远远不够的，还需要在企业内部建立相应的公司制治理结构，从而使股东之间形成有效的制衡关系，形成科学合理股权结构。形成良好的控股结构，可以改变政府在铁路投融资的主导地位，对于公司实施重大决策均起着至关重要的作用，并且为今后公司的规范化运作奠定了坚实的基础。采用这种方式，进一步使我国铁路投融资改革的方向得到明确。在运行过程中，将政府单一投融资的局面进行改变。需要注意的是，坚持政企分开，使政府在经济上的管理职能做出改变。

结束语

总之，进行铁路投融资制度改革和创新过程中，保障政府主导的基础上，发展多元化融资渠道，主要措施为构建投资主体多元化格局，深化铁路经营管理体制机制创新，通过这样的方式，为铁路建设和运营提供充足的资金，并且使铁路的建设和运营得到保障。

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（作者单位：龙岩市铁路建设开发有限公司 福建龙岩 364000）

（责编：玉山）