解读PPP项目合同要点

周兰萍

PPP项目合同作为项目合同体系的基础与核心，是政府与社会资本长期合作关系的纽带。如何合理设置合同条款，无论是政府方还是社会资本方均应当对此引起高度重视。本文对PPP项目合同的核心条款逐条梳理，并重点提及示范条款，希望对PPP项目合作各方草拟PPP项目合同提供帮助。

PPP项目合同概述

在中标通知书规定期限内，由中选社会资本或PPP项目公司与政府方（本级人民政府或项目实施机构）共同签署PPP项目合同。双方通过PPP项目合同的协议约定形式，明确项目全生命周期范围内的权责利关系：经政府方授予，中选社会资本或项目公司获得对PPP项目的经营权利，由此实现对项目的经营维护、获取“收费”或“补贴”的权利、承担运营维护的义务；政府方因签署《PPP项目合同》而实现向社会公众持续、稳定提供公共产品或服务的职能，亦因此而负有支付“补贴”、配合项目运营等义务。因此，政府方和社会资本方开展PPP项目合作过程中，应当重视通过合同约定方式明确彼此权责关系，合理分配与分担项目风险，稳定双方长期合作关系的基础，实现合作共赢。

PPP项目合同核心条款

项目合作范围及合作期限

项目合作范围

PPP项目合作范围属于PPP项目合同的核心条款，主要明确PPP项目合作各方针对具体的PPP项目在哪些事项上即将开展合作、建立合作关系。项目的合作范围可包括设计、投融资、建设、运营、维护、移交中的一项或多项。

示范条款：

项目的合作范围为由中选社会资本或PPP项目公司负责本项目的投融资、设计、建设、运营维护、移交等工作。具体范围如下。

1.项目的投融资范围；

2.项目的设计范围；

3.项目的建设范围；

4.项目的运营维护范围；

5.项目的移交范围；

6.其他。

项目的合作期限

在PPP项目的实际操作层面，针对项目合作期限条款的设置，存在两种做法：单时段合作期限、双时段合作期限，并在项目合同中就合作期限延长、终止等事项予以明确。

项目的用地条款

土地使用权的取得

符合《划拨用地目录》的PPP项目用地可通过划拨方式取得项目用地。根据《土地管理法》第54条和2010年10月22日施行的《划拨用地目录》（国土资源部第9号令）规定，城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，可以划拨方式取得，但应当经县级以上人民政府依法批准。

不符合《划拨用地目录》的PPP项目，应当以招标、拍卖、挂牌、租赁以及作价出资或入股等有偿方式取得项目用地，具体方式取决于项目本身的特点以及项目所在地的土地管理实践。

若项目用地被国土部门认定为经营性用地的，则需要通过招标、拍卖或者挂牌等方式取得；若项目用地被国土部门认定为非经营性用地的，则一般可通过协议出让方式取得。

不符合《划拨用地目录》的项目，除了招拍挂方式外，亦可通过租赁方式取得项目用地。租赁方式取得项目用地的，需要注意PPP合作期限与土地使用权租赁期限不一致的风险处理。若是PPP合作期限长于租赁年限的，尚有租赁期限届满后的续租风险问题，在PPP项目合同中对此风险应当做出预先防范安排。

政府还可通过以项目所占用的土地使用权作价出资或者入股方式为项目用地提供支持。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

项目土地使用权的用途及限制

由于PPP项目合作范围内的土地使用权是专门用于PPP项目的建设及运营等实施事项，不能从事其他任何的经营性活动。同时，如利用项目自身资产（包括设定土地使用权抵押等方式）融资的，在PPP项目合同中将包括土地使用权在内的项目资产抵押或者质押仅设定以本项目融资为目的的，需排除其他用途。

项目融资条款

PPP项目实践操作中，政府方一般要求由社会资本主导、项目公司负责项目融资，项目融资风险的控制对于PPP项目的成功运作非常重要。项目公司作为PPP项目的特殊目的公司，负责项目的具体执行包括对外融资事项。在PPP项目实践中，多以项目公司完成融资交割作为合同生效的前提条件之一，并且以项目公司为主体对外融资时，其资产状况等财务指标会影响其主体信用评级，对于项目融资成本会产生直接的影响。所以，PPP项目资产归属是PPP项目合同中涉及项目对外融资的重要条款之一。

示范条款：

在本项目合作期内所形成的资产及其所有权归中选社会资本/PPP项目公司所有。合作期限届满或提前移交的，中选社会资本/PPP项目公司按照合同约定获得合理收益或合理补偿后，项目资产及其所有权移交给政府方指定接收机构，并依法办理相应的资产及其所有权转移手续，由此产生的费用依法分担。

项目的建设条款

项目设施的建设条款并非所有PPP项目合同的必备条款，但是，对于新建类（BOT）或者改建类（ROT）的PPP项目，项目设施的建设条款则属于项目协议的核心条款。项目设施的建设包含两部分：项目设计和项目建设。

项目设计

项目设计根据项目类型不同，可能会分为方案设计、初步设计和施工图设计阶段。对于项目设计的责任主体，通常属于双方在PPP项目合同中的约定范畴。常见分工为：方案设计由项目发起人负责，初步设计和施工图设计由项目公司负责。同时，在PPP项目合同中亦对设计标准、设计文件的审查等相关设计条例做出明确约定。

示范条款：

1.项目设计的责任主体：在PPP项目合同生效后，中选社会资本/PPP项目公司应当按照法律、法规和工程建设强制性标准负责编制本项目的初步设计和施工图设计，完成全部设计工作。

2.项目设计的审查：设计文件完成后，中选社会资本/PPP项目公司应当组织有关专家或者委托有相应工程咨询或者设计资质的单位，对设计文件进行审查并出具审查意见。由中选社会资本/PPP项目公司将设计文件及审查意见报请政府主管部门审查批准或备案，在政府主管部门未完成审查及批准或备案前，中选社会资本/PPP项目公司不得进行项目的施工建设。

项目建设

项目公司负责PPP项目的具体实施，而项目建设作为项目公司在项目执行阶段的重要合同义务，即由项目公司按照PPP项目合同约定的工期、质量标准等要求进行新建PPP项目的建设。另外，就项目的建设标准及要求包含设计标准（可在项目设计条款中予以约定）、施工标准、竣工验收标准、安全及环境保护标准等，应当在PPP项目合同的项目建设条款中具体列明。

项目设施的运营与维护条款

项目设施的运营维护主体

项目公司是PPP项目运营、维护的责任主体，但是，项目公司基于自身管理能力以及运营可能需要的资质等因素考虑，往往会通过与运营商签署《委托运营维护协议》将项目的全部或者部分运营和维护事务委托给具备专业资质、管理经验丰富的运营商。需要强调的是，项目公司对政府负有的运营、维护责任不因对外委托给运营商而得以免除。

项目运营维护的内容及标准

PPP项目合同中应当明确运营维护的内容即项目设施，以及运维应达到的技术标准、环境标准、安全标准和产品（如有）标准以及其他适用的质量标准，并作为PPP项目合同附件。

另外，项目开始运营是政府方和项目公司均非常关注的关键时间点，并在PPP项目合同中明确项目开始运营的条件、标志事件、逾期运营的后果、暂停服务等具体安排。

项目付费机制

项目付费机制关系到项目的风险分配及收益回报，是PPP项目合同的核心条款。根据PPP项目的直接付费主体不同，项目付费机制分为：政府付费机制、使用者付费机制、可行性缺口补助机制。在使用者付费机制下，项目定价是运营与维护阶段PPP项目合同的主要内容之一。通常在制定项目产品或者服务价格时，需要考虑项目设施在符合运营负荷标准时的费用标准及项目设施在超出运营负荷标准时的费用标准。

由于项目采用不同付费机制、项目运作方式的差异，并结合项目相关法律法规的规定，可采用项目调价机制方式防止过高或过低付费导致中选社会资本/PPP项目公司亏损或获得超额利润。在PPP项目实践中，政府付费的机制下，多采用公式调整机制、基准比价机制、市场测试机制三种调价机制。

因此，在PPP项目合同中，合同双方应当根据相关法律法规规定、结合项目自身特点，设置合理的定价和调价机制，以明确项目定价的依据、标准，调价的条件、方法和程序，以及是否需要设置唯一性条款和超额利润限制机制等内容。

项目的移交

项目移交通常是指在项目合作期限届满或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件、范围和程序移交给政府或者政府指定的其他接收机构。

移交的内容及标准

除了在PPP项目合同中约定移交情形、移交内容外，对项目移交的标准也应当予以明确。通常，项目移交的标准包含权利和技术两方面的标准，移交时项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人的权利。但在提前终止导致移交的情形下，如移交时尚有未清偿的项目贷款，则为该未清偿贷款所设置的担保允许存在。同时，项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，如对项目外观质量、系统功能、安全性能等进行要求，且不应存在任何环境问题或环境遗留问题。

移交的程序及移交效力

（1）移交的程序。双方可以约定将项目合作期限届满前的某特定期间（通常为期满前12个月至36个月）作为移交的过渡期。在过渡期内，政府方和项目公司应共同成立移交工作组商定项目设施移交的详细程序、确认移交情形和补偿方式以及制定资产评估和性能测试方案。在过渡期内，项目公司应继续负责项目的运营管理工作，并给予政府或其指定接受机构充分的配合，在具体移交过程中按照移交方案执行。

（2）项目移交的效力。PPP项目合作各方应当在PPP项目合同中约定，自项目正式移交日起，除质保义务外，项目公司在PPP项目合同项下的权利和义务即宣告终止，项目实施机构或者政府指定机构应接管项目设施的运营，以及概括承受因PPP项目合同而产生的于协议终止后仍有效的任何其他权利和义务。

其他关键性条款

PPP项目合同中，除上述关键性条款外，其他常见条款如下：股权变更限制，履约担保，风险分摊方式，应急机制，项目的变更、提前终止及补偿，政府承诺事项，违约责任，著作权和知识产权，环境保护，声明与保证，通知，合同可分割，合同修订等。

结语

PPP项目合同是PPP项目合同体系的核心所在，是政府实施机构与中选社会资本/项目公司据以确定PPP项目合作的核心边界条件、经济技术指标等权责关系的重要文件。如何合理设置协议条款，是PPP项目合作方均应关注的问题。需要说明的是，实际操作中，PPP项目合同可能还会包括一系列附件，包括合同签订当时形成的附件，也包括合同履行过程中针对特定事项双方达成的补充协议文件，这些文件对于双方均有相应约束力。