PPP生态环境建设刻不容缓

丁伯康

自2013年以来，各级政府和社会机构在PPP推动和实施上取得了不少的成绩，但是各地在具体实施PPP模式的过程中，不同程度出现了对PPP模式的深刻内涵理解不透、在PPP操作中公平性和规范性不够、对PPP模式可能存在问题和风险披露不足的情况，这些问题应当引起各级政府部门和社会各界的广泛重视。同时，政府部门之间在PPP工作方面的配合和协调也多多少少存在一些问题。因此，要真正发挥好PPP模式的作用，营造一个健康、有序、可持续的PPP生态环境就显得尤为重要。

PPP生态环境是指作用于PPP模式运用的相关因素及其相互关系影响的复合系统的总称，内容包括理念建立、政策制定与调整、立法与监督、金融工具与产品支持、信用体系建设与评价和能力建设、专业服务等诸多方面。

PPP生态环境更多地体现维护和促进PPP模式运用和发展的长期性、系统性、复杂性和关联性，强调以促进PPP模式可持续运作为核心的外部影响的建立，以及为PPP模式的发展提供广泛的空间和充裕的资源。一个良好的PPP生态环境，必须是具有有序性、有效性、稳定性和正反馈效应的有机系统。

政策引领

2016年5月发布的《财政部国家发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）（以下简称“32号文”），从PPP项目的规范操作出发，在项目识别、项目准备、项目采购和项目监管等方面提出了明确要求，澄清不少模糊观念，做出了不少合理安排。

32号文的字里行间也凸显更加客观、更加理性的味道。一方面，文件要求从加强部门间的协调配合入手，形成政策合力，解决多头指挥、政出多门的问题，做到政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。另一方面，地方政府要对本地的PPP项目做好理性决策，真正按照文件的要求，从PPP项目的可行性分析和论证入手，通过科学决策，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，而不是为做PPP而做PPP，把PPP当作一个筐，许多不符合条件的项目都往里面装。要对确实能有效提供公共产品和服务的、适合采用PPP模式的项目进行选择和加快推进。可以说，32号文对于解决当前我国PPP市场出现的一些不正常现象，特别是构建良好的PPP生态环境，提供了有力的政策保障。

多措并举

PPP生态环境建设涉及与PPP模式的推广和运用相关的政策环境、法律环境、金融环境、信用环境和社会环境等多方面的环境营造。

建立稳定的政策环境

政策不稳定是PPP推进和实施中政府部门、社会资本方、PPP实施与服务机构遇到的最棘手问题。自2014年以来，国务院和相关部委先后出台了40多个与PPP相关的政策、文件等，平均每个月两个。频繁出台文件，一方面体现了各个部门对PPP的重视，但另一方面，在项目实际操作和落地方式选择上，给地方政府带来了很多烦恼。因为政策不稳定、不连续，对社会资本特别是民营资本介入PPP项目产生了巨大的负面作用，不仅影响了社会资本特别是民营资本、外资参与的积极性，也直接影响到PPP的签约率。

重构规范的法律环境

相对于PPP快速推进的节奏，我国有关PPP模式适用的法律及其法律环境建设明显滞后与僵化，存在大量的交叉、冲突和空白，迫切需要规范。具体表现在以下三方面。

（1）现有法律位阶较低，覆盖能力有限。现行对于PPP适用性较强的法律，如《政府采购法》、《招标投标法》等，多是在当时历史条件下由国务院下辖部门推动完成的，和当前PPP模式的运用存在诸多脱节和相互冲突。此外还有一些中央规范性文件，如《市政公用事业特许经营管理办法》，以及地方政府出台的政策性文件，如贯彻实施特许经营和PPP模式方面的地方规章，也是参差不齐、各行其是。总体说来，上述法律法规位阶较低、效力有限，不规范、不稳定的情况较为严重。

（2）部门立法权争议问题。就像目前《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》征求意见虽然已经结束，但是站在对历史负责和对全局负责的角度，如何处理好其与《基础设施和公用事业特许经营法》之间的交叉关系，不仅仅涉及两个部门的立法建议权问题，还涉及后续PPP项目的运作和管理权限的划分问题。因为对特许经营的合作关系而言，政府与企业之间更多是垂直关系，即政府授权企业独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而业内基本共识是，PPP既包括政府与企业合作之间的垂直关系（如特许经营），也包括政府与企业合作之间的平等关系（如政府管理外包、政府服务外包、政府租赁、私有化等）。这种两个部门之间利益关系的协调并不简单。最终PPP和特许经营是分别立法还是统一起来立法，还需要国家高层进行决断后，才能明确立法方向。

（3）部分法律僵硬滞后，不适应当前PPP发展的条件和需求。PPP是一个涉及整个金融行业和社会投资，贯穿政府项目投融资、建设、运行和监管全过程的创新模式，势必会在诸多方面取得突破。如果突破的步子迈大了，会进入法律禁区；如果极其严格地限定在现有法律框架内进行，创新力度又难免受限。部分法条严重的滞后性和僵硬性就凸显出来，这也是造成近期政府部门大量文件多头出台的原因。

构建良好的金融环境

构建良好的PPP发展金融环境，是新常态下加强金融对PPP发展支持、发挥金融市场对PPP的促进和调控作用，同时也是促进PPP持续、健康发展的重要举措。建设好PPP发展的金融环境，对于发挥财政资金杠杆、有效支持社会资本方的融资，有着十分重大的作用和深远的意义。PPP发展的金融环境建设，主要体现在三个“度”上，即政府信用程度、金融支持力度、融资操作难度。

（1）要解决好政府信用程度问题，就必须强化诚信、守信意识。一个地区的信用程度越低、诚信意识越差，这个地区的经济发展速度就越慢，PPP也难以推进。

（2）金融对PPP项目的支持体现在金融政策上、PPP项目贷款上、既有金融产品及其衍生品的开发利用上，以及如何规避、修改和完善现有的金融监管政策和条件，如何积极支持对PPP项目采取创新的融资方式，如何鼓励和扩大不同种类的金融工具在PPP项目中运用，以及如何满足不同社会资本方、不同类型PPP项目的融资诉求等方面。

（3）尽快解决金融支持PPP运作的问题，如建立制度化、规范化和标准化的PPP项目融资操作指引和规范流程，丰富各类金融工具和产品，应当成为金融监管机构尽快解决的问题。只有操作指引和流程规范了，金融产品和衍生品丰富了，PPP项目融资才会更加清晰、丰富和方便，极大地降低融资操作的难度，提高PPP项目融资的可行性。特别是目前金融机构对PPP项目性质认定不一、对不同社会资本方身份待遇不一、对PPP项目贷款条件和要求不一的现状，迫切需要尽快解决。

构筑良好的信用环境

按照国家2014年6月颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》精神，我们需要在以下方面做出努力。

（1）全面推进包括政务诚信、商务诚信、社会诚信等在内的社会信用体系建设。在PPP推广和运用中，政府部门要以身作则，带头推进政务公开，提高项目决策的透明度，发扬履行合同的契约精神，以政务诚信引领PPP发展的诚信环境建设。

（2）加强信用环境的基础建设。在全国统一的PPP信用信息采集和发布平台建设基础上，构建信息共享和信用评价机制，依法规范和行使法律赋予的惩治失信的行为，使各类社会主体的信用状况透明，让失信行为无处藏身。

（3）培育和规范信用服务市场。完善相关的信用评价体系，形成全社会共同参与、推进PPP发展的信用环境和体系建设，让诚实守信、履行合约成为PPP参与各方共同的价值追求和行为准则。

营造健康的社会环境

（1）加强PPP作用和使命的正面宣传和舆论导向，避免把PPP过于神秘化、过于浮夸和现实。PPP模式牵涉面广，涉及问题多，操作复杂，应积极做好有关内容的宣传解释和舆论引导工作。特别是要大力宣传PPP在深化政府投融资体制改革和推进政府项目投融资机制运行的长期作用，辩证看待PPP模式在拉动经济增长、调整经济结构、化解政府债务危机中的有限作用，淡化PPP在政府项目中的融资、减负作用，集中全部注意力提高政府性投资效率和政府项目的运营效率。

（2）充分激发市场在PPP项目实施中的决定作用。针对当前PPP运动式推进和粗放型实施的现状，各级政府应该重新思考，是否需要政府如此强烈推动而忽视市场自我调节的作用，是否需要以行政方式和经济手段——包括使用财政资金对PPP项目进行奖补、以政府资金设立PPP引导基金的方式推波助澜。只有在符合我国当前政策、法律、金融环境的形势下，在地方政府财政能力和匹配的实施能力可支撑的范围内稳步推进，才能使PPP这一长效机制持续健康地发展。

（3）重视PPP运用的本源，真正体现物有所值的基本精神。地方政府应把降低投资成本、提高投资和运营效率，作为推进PPP模式的出发点和落脚点，把PPP项目是否物有所值放在突出的判别位置，差别化、针对性做好具体项目的运作。此外，目前市场资金成本正在步入下降通道，大量利用直接融资和项目融资进行建设，对于缓解政府项目融资压力、减少财政负担也会带来一定的效果。因此地方政府要注意适当筛选PPP项目，限制PPP项目的规模和节奏。

（4）重视和加强专业咨询和服务机构本身的能力和职业道德建设。PPP模式推进三年来，从市场上反映的问题看，专业咨询和服务机构在推进PPP项目实施和落地方面，确实发挥了积极的作用。但也有一些咨询机构缺乏对PPP专业知识的了解、缺乏实际操作项目的经验，少数咨询机构缺乏良好的职业道德，在为政府提供咨询服务时，利用政府在PPP专业知识、能力上的不足，简单地照搬照抄项目方案，对可能出现的风险和问题不进行深入的判断，置政府的形象甚至根本利益于不顾，由其设计的方案实施后，项目成本居高不下或者违反行业常理等情况屡见不鲜，导致政府陷于被动。这些现象若不及时改变，不仅直接影响同行业其他咨询和服务机构的形象，还会对PPP发展造成不利影响，需要引起各方面的高度重视。

结语

构建PPP发展的良好生态环境，不仅要坚持发挥政府部门在PPP生态环境建设中的主导作用，还要发挥好政策和法律在营造良好生态环境中的保障作用；不仅要坚持规范有序、均衡发展的原则，还要兼顾好PPP各利益相关方的利益；不仅要坚持实事求是的态度，客观看待和冷静处理好快与慢、利与害、优与劣的关系，还要加快中国PPP模式的标准化建设，排除运动式推进弊端。只有这样，才能使PPP模式真正发挥其应有的经济价值和社会价值，助推新型城镇化长期、健康发展。