以章程为抓手全面推进高校依法治校工作

邱福军

摘要：章程在高校办学中具有“宪法”性根本作用，也是依法治校的首要步骤和推动内涵建设的着力点。在当前依法治国大背景和高等教育综合改革的关键期，须针对高校章程建设质量不高、内部制度体系不健全和执行力不强等问题，从提升高校章程权威性、细化配套规章制度和完善监督机制等方面进行完善。

关键词：章程；抓手；全面推进；高校；依法治校

中图分类号：G4 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.076

自2013年以中国人民大学为代表的第一高校章程正式公布以来，我国高校章程制定进入了全面推进阶段。特别是在党的十八大将依法治国战略提高到新高度并提出加快建设社会主义法治国家的工作要求后，作为高校的基本“宪法”，章程的地位和作用更加凸显。高校依法治校应以章程为抓手，推进全面综合治理，提高整体发展水平。

1 全面推进高校依法治校需要以章程为抓手的重要原因

1.1 章程在高校办学中具有“宪法”性根本作用

从《高等学校章程制定暂行办法》的规定来看，章程是高校办学的总依据、根本大法。因为章程规定的内容都是高校办学方面的基本准则，也是现代大学具体制度建设的基本主线。从章程的实际作用来讲，它上接国家法律法规，下连校内规章制度。高校的依法治校实质就是在以章程为基本框架而构建与高校建设发展相匹配的规章制度体系，进而提升高校整体工作的法治化水平。

1.2 章程建设是高校依法治校的首要步骤

虽然我国《教育法》和《高等教育法》明确要求高校“有组织结构和章程”，并应“按照章程自主管理”，但是，长期以来，高校章程建设一直基本处于停滞状态。改革开放，才开始关注高校章程建设问题。在依法治国和建立现代大学制度的背景下，高校章程建设才被更加得到重视。在庞大的高校基数内，具有高校章程的比例不高。通过加强高校章程建设，反过来可以促进高校全面依法治校。

1.3 以章程为抓手全面推进依法治校是加强内涵建设的着力点

章程涉及高校办学的指导思想、基本原则和功能定位等重要事项，将为高校的内涵建设提供最可靠的法律保证。同时，各行为主体的责权利在章程得到明确规定，能够防止各主体之间因责权利不清而导致的各种利益纠纷，最大程度上减少了内部消耗对管理效率的影响，对于学科建设、人才培养、学校内部学术权力与行政权力的合理分配、整体效能的提升等都具有重要意义。

2 当前以章程为抓手全面推进高校依法治校存在的突出问题

2.1 高校章程建设质量不高，高校的根本大法未真正普遍建立

长期以来，国家、社会和高校等各层面对高校章程建设重视和关注不够，不仅建设步伐缓慢，推进力度不够，已制定章程的高校数量不多，而且即使在已经制定的高校章程，内容简单化、形式化、原则化的情况突出，难以体现出《教育法》和《高等教育法》等上位法的硬性和各高校的管理体制、历史文化特性。可以讲，从根本大法角度看，我国高校章程建设任重而道远。

2.2 内部的制度体系不健全。存在矛盾和空白

不少高校内部的规章制度和章程没有形成配套关系，有些方面甚至脱节。在已制定的不少高校章程中，存在内部有些规章制度和国家法律法规等上位法相冲突的情况。甚至有些引起了学生的诉讼。典型的有刘燕文诉北京大学学位委员会案和田永诉北京科技大学案等，作为被告的高校因为校内相关制度违背现行法律法规规定或相抵触等等原因而败诉。同时，已有内部规章制度配套性不强、存在不少空白或漏洞，特别是由于传统的权利意识淡薄，在教师、学生的具体权益制度设计上急需加强。

2.3 规章制度的执行力不强。“人治”的现象仍然存在

政策的制定，关键在执行。如果政策制定了之后就被束之高阁，不去执行，或者执行不到位，那政策本身就成了空头支票，就会丧失人们对于它的公信力。在我国高校治理实践中，长期以来，“人治”色彩浓厚。高校领导以言代法、重要决策“一言堂”、漠视高校学术委员会、学位委员会职能的现象经常发生。这有在我国法治是舶来品，传统“人治”文化影响深厚的问题，但是基于利益本位，高校领导自身推进的积极性不高是主要原因。

3 以章程为抓手全面推进高校依法治校的落实途径

3.1 加强科学、民主性建设，提升高校章程的权威性

高校章程建设事关高校建设发展的根本和服务经济社会发展的方向。各级教育主管部门应将高校章程作为根本大法来看待，确保高校章程制定过程的严肃性、认真性和程序性。各高校应成立高校章程制定工作领导小组，结合国内外相关高校开展高校章程制定的工作经验，按照相关要求尽快启动本校的高校章程制定工作。在高校章程制定过程中，应严格遵循公开、公平和公正原则，广泛吸纳校内师生员工、各类组织主体和社会公众的意见和建议，不断提升高校章程建设质量。

3.2 细化章程配套制度，健全高校的整体制度体系

没有高校后续配套规章制度的支撑，高校章程易成无源之水、无本之木，难以有效发挥作用。章程制定通过后，要加快完成校内规章制度建设，形成以高校章程为核心的制度体系，并切实推动高校内部治理结构的转型，更好的服务于高校的现代大学制度建设和长远发展。在高校内部制度体系建设中，应充分体现高校自主办学和自我管理的特色，应细化章程条款的规定，应进一步明确高校治理过程中各行为主体的权力和权力的边界以及完善相关的程序性规定。

3.3 完善章程及制度体系的监督机制。切实增强执行实效

制度的生命在于执行。即使颁布了高校章程，一些高校的党委行政领导依然有可能把控最重要的权力资源，并据此而架空章程及相关的制度习题。各级教育主管部门应大力开展对大学落章程及配套制度的监督检查，增加各高校依法治校的积极性和紧迫感。社会各界也要积极关注高校章程等制度建设活动，并未高校依法办学营造良好的氛围。针对当前问责意识不强，责任虚化等问题，应建立完善高校内外的问题反馈渠道和相应的问责制度，明确责任追究的程序和实体处理措施。