涪陵区人口城镇化与土地城镇化协调发展对策

倪春华

摘要：实现人口城镇化和土地城镇化的协调发展，是以人为核心的新型城镇化的内在要求。由于经济、制度、自然、历史等一些原因，涪陵区的城镇化发展出现了土地城镇化明显快于人口城镇化的趋向。在国家严控城镇建设用地规模的背景下，要实现人口城镇化和土地城镇化的协调发展，关键在于补齐“短板”，即有效推进以人为核心的新型城镇化，一方面努力做大“增量”，通过促进农业劳动生产率的提高，促使更多的农村剩余劳动力转移到城镇里来；另一方面，努力做好“存量”，通过推进公共服务均等化消除城镇常住人口的城乡差别，促进农业转移人口市民化。

关键词：人口城镇化；土地城镇化；协调发展；对策

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.009

城镇化是指农村居民向城市生活方式的转化过程，表现为城市人口增加、城市建成区扩展、景观和社会以及生活方式的城市环境形成。因此，城镇化的根本目标是人口的城镇化，土地的城镇化则只是前提条件和载体。但综合分析涪陵区的人口城镇化和土地城镇化发展趋势发现，较之于土地城镇化，涪陵区人口城镇化明显滞后，如2010-2014年，涪陵区城市建成区面积由43.0平方公里增加到57.9平方公里，建城区面积扩大了34.65%；而与之相对应的城镇人口（常住人口）由59.52万人增加到70.62万人，人口只增长了18.65%，两者相差16个百分点。为了遏制这种城镇化发展的这种趋势，实现人口城镇化和土地城镇化的协调发展，国家“十三五”规划明确指出，“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。”在国家严控城镇建设用地规模的背景下，要实现二者的协调发展，关键在于补齐“短板”，即有效推进以人为核心的新型城镇化，一方面努力做大“增量”，通过促进农业劳动生产率的提高，促使更多的农村剩余劳动力转移到城镇里来；另一方面，努力做好“存量”，通过推进公共服务均等化消除城镇常住人口的城乡差别，促进农业转移人口市民化。

1 大力发展现代农业，解放农村劳动生产力，促进更多的农村剩余劳动力转移

现代农业是指应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业，它是资本密集型产业，代表着农业发展和进步的方向。发展现代农业，有利于解放农村劳动生产力，促进农村剩余劳动力转移。为此，涪陵应立足现有的基础条件，按照现代农业的生产方式、经营方式、组织方式进行农业生产。

（1）组建和培育土地股份合作社。现代农业是规模化农业、集约化农业，发展现代农业首先需要破解以家庭为经营主体的传统农业经营方式，而这可以通过组建土地股份合作社等作为土地运营主体的方式来实现。坚持以农民自愿为前提，按照入社自愿、退社自由和利益共享、风险共担的原则，引导农户以土地承包经营权作价折资、折股，工商注册成立土地承包经营权股份合作社，并通过合同契约、资产参与、投资入股、租赁经营等多种形式，与农户建立利益共享、风险共担的经济利益共同体，推动农业生产由分散经营向规模经营、集约经营转变。

（2）大力培育龙头企业。现代农业离不开产业化经营，而千家万户的小生产和千变万化大市场的成功对接，则离不开龙头企业的中介作用，通过龙头企业带领进入市场，是分散农户规避市场风险的一种有效手。龙头企业，特别是加工型龙头企业，具有开拓市场、引导生产、深化加工、联动相关产业、延伸产业链条、提高农业综合效益的重要功能，是农业产业化的推进器，要进一步扶持、发展和壮大龙头企业，增强龙头企业对农民的带动能力和对农村经济的辐射能力；要围绕一个产业或一项产品，以实力雄厚的加工、贮藏、运输等企业为龙头，以市场需求为导向，确定产品布局，外联国内外农产品营销市场，内联农产品生产基地，同农户结成松散或紧密型的利益共同体，实行生产、加工、销售一体化经营。

（3）大力培育农业职业经理人和新型职业农民。在市场经济条件下，农业除了要面对自然风险，还要应对千变万化的市场风险。农业生产经营本身就是一项复杂的系统工程，涉及发展规划、生产技术、基地管理、农民教育培训、贮藏加工、市场营销等方方面面的知识。发展现代农业，除了要用现代物质条件武装农业，用现代科学技术改造农业以外，还必须要用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业。为此，培养一支懂技术、善经营、会管理的经营管理人才队伍极为重要，因此，涪陵应制定切实可行的农业人才队伍建设规划，加快培育新型的农地经营主体如农业职业经理人和新型职业农民，从而为现代农业的发展提供智力支撑。

2 加大改革力度，推动制度创新，消除人口城镇化的制度障碍

毋庸置疑，城乡分割的制度环境制约了涪陵区人口城镇化的进程。从表面上看，人口城镇化过程是乡村人口变成城镇居民的过程，但从更深层次看，人口城镇化是一个制度变革的过程。因此，通过制度的变革和创新，是当前涪陵区实现人口城镇化的关键环节。

（1）创新与规范农村土地制度。稳定农村土地承包关系，明确农民对其家庭土地（包括承包地、宅基地和林地）的财产权利，在此基础上，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以承包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。促使土地实现集中管理，解放农村的剩余劳动力，让他们有更多的机会进入城镇发展。对于农民工转户进城的，应预留政策缓冲期，在有效期内，他们在农村的承包地经营权、宅基地使用权和林权等财产应由他们自己处置，是否退出全凭转户居民意愿。

（2）创新和完善人口服务与管理制度。健全农业转移人口落户制度，全面推行以居住证代替暂住证的制度性改革。按照公开、公平、有序的原则，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇落户限制。完善人口服务和管理制度，以社区、学校和社会组织为平台，提升农业转移人口社会融入水平。建立健全以社区、学校和社会组织为主的农业转移人口与城镇居民的交往平台，学校可以搭建农民工家长与城镇学生家长沟通和交流的平台，让他们参与到社区管理中，与城镇居民进行互动和交往，增进他们之间的理解。发展和鼓励各种社会组织为农业转移人口与城镇居民的交往和交流。通过这种多渠道、多平台的发展和努力，使农业转移人口与城镇居民之间增进交往，消解隔阂、促进相互认可。

3 千方百计加快发展，做大做强经济总量，增强经济对农业转移人口的吸引力

在当今现代开放经济发展中，经济因素是制约人口流动的第一因素。经济总量小、人均水平低、经济欠发达这一最基本的区情，决定了当前及今后相当长一段时期涪陵发展的要求和任务。尽快做大总量是第一位的任务，没有一定的总量，涪陵经济欠发达的地位永远难以改变。毫无疑问，涪陵要加快崛起步伐，一方面要坚持从基本区情出发，千方百计做大经济总量；另一方面要坚持在动态中调结构、在发展中促转变，在扩大经济总量过程中，优化经济结构，加快经济发展方式转变，提高经济增长的质量和效益，增强经济发展的可持续性和综合竞争力。作为重庆工业化、城镇化的主战场之一，当前，涪陵正处于新型工业化和城市化加速发展阶段。这一阶段的特点决定了涪陵做大经济总量要牢牢把握住两个方面：一是工业挑重担，二是投资当先锋。近些年来，涪陵经济发展的实践已充分证明，工业是涪陵经济发展的主导和腾飞的引擎。坚持“工业立区”战略不动摇，坚定不移走新型工业化道路，是涪陵做大经济总量的必然选择。与此同时，正处于新型工业化和城市化加速发展阶段的涪陵，属十分典型的投入型经济、项目型经济。近年来，投资一直是涪陵经济增长的领跑者和先锋者，其贡献率远高于消费和出口。扩大投资，是当前和今后一个时期促进涪陵加快发展、加速崛起最重要的抓手和最主要的推动力。而资金跟着项目走，要投资就必须有项目，要扩大投资就必须有更多项目。据此，必须始终把项目建设置于中心地位，千方百计引进大项目在涪陵落地生根。

4 大力发展第三产业，不断优化产业结构，增强产业对农业转移人口的吸纳力

发展经济学认为，随着资本密集化程度的提高和科学技术进步，现代工业创造的就业机会越来越少，大量农村劳动力将转移到城镇商业、服务业等第三产业领域。发达国家的实践也证实了这点，即第三产业是现代城市的主要就业部门，是现代城镇的发展动力。事实上，涪陵区2014年第三产业吸纳就业人数30.35万人，高于第一产业、第二产业的就业人数，也有力的证明了这一点。对于第三产业的发展，涪陵区在继续发展传统服务业的同时，应大力发展生产性服务业，不断提高现代服务业的比重。

（1）大力发展生产性服务业。促进生产性服务业与生产制造的融合，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。加快发展现代物流业，大力发展多式联运、第三方物流等现代物流业态，提高现代物流服务功能和物流智能化水平，构建以龙头港物流园区为核心，黄旗、李渡、白涛、清溪港区为支撑的物流发展体系。大力发展面向制造业的信息技术服务，发展信息咨询、服务外包、创意设计等新兴产业，布局光电信息产业园、电子商务产业园、服务外包产业园、文化创意产业园，引导传统商贸流通企业与电子商务企业整合资源，积极向供应链协同平台转型。大力发展金融服务业，积极发展基金、金融租赁、小贷、私募等新型金融，加快建设多功能、多层次、开放式的金融市场体系，持续提升金融服务地方经济的水平。

（2）优化提升生活性服务业。推动生活性服务业向精细和高品质转变。加快大型现代商贸中心和高档城市综合体的优化布局，持续打造新老城区两大商圈及鹅颈关、龙桥、李渡、龙潭四个专业市场集群，增强服务辐射能力。深度开发武陵山、乌江画廊、白鹤梁、涪州古城、榨菜文化街区等优质旅游景区和项目，加快创建武陵山国家级旅游度假区，大力发展旅游经济，推动旅游业与其他产业深度融合发展，促进旅游业上规模上档次。重视坪上休闲养生旅游资源的保护和规划利用。加快发展文化休闲、医疗保健、体育健身、养生养老等新兴消费性服务业。

5 推进公共服务均等化，消除城镇常住人口的城乡差别，促进农业转移人口市民化

以人为核心的新型城镇化，其出发点和归宿点是实现农业转移人口市民化，即让进城的农民过城市居民一样的生活、享受一样的社会福利待遇。而长期以来，由于传统的户籍管理制度，教育、医疗、就业、住房、社保等公共服务与户籍挂钩，导致当前我国虽然已经有两亿多农民工及其家属被统计为城镇人口，但是仍然是“半市民化”状态，没有完全享受城镇的基本公共服务，并不是真正的城市居民。为此，必须通过推进公共服务均等化，来弥补历史欠账，消除城镇常住人口的城乡差别，才能实现农业转移人口市民化。

（1）完善公共就业创业服务体系。加强农业转移人口职业技能培训，提高其就业创业能力和职业素质；整合职业教育和培训资源，全面提供政府补贴职业技能培训服务。强化企业开展农业转移人口岗位技能培训责任，足额提取并合理使用职工教育培训经费。鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设。加大农业转移人口创业政策扶持力度，健全农业转移人口劳动权益保护机制。

（2）完善教育公共服务体系。将进城务工人员随迁子女义务教育纳入涪陵区教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障进城务工人员随迁子女接受以公办学校为主的义务教育；对未能在公办学习就学的，采取政府购买服务等方式，保障进城务工人员随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。建立健全全市中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务。

（3）健全住房保障体系。进一步完善城镇保障房分配的政策设计，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善进城务工人员的住房条件，完善商品房配建保障性住房建设，鼓励社会资本参与建设。农民工集中的开发区应该鼓励企业建立公共租赁住房，农民工数量较多的企业现阶段可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。

（4）健全社会保障体系。鼓励农民工积极参保、连续参保，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，整合城乡居民基本医疗保险制度。

（5）完善公共医疗服务体系。根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将进城务工人员及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。