农村集体建设用地直接入市流转过程中的利益方博弈分析

刘　戈，冯　樷，3

(1.天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384；2.天津市城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384；3.河南工业职业技术学院 城市建设学院，河南 南阳 473009)



农村集体建设用地直接入市流转过程中的利益方博弈分析

刘戈1，2，冯樷1，2，3

(1.天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384；2.天津市城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384；3.河南工业职业技术学院 城市建设学院，河南 南阳 473009)

摘要：随着十八届三中全会召开，农村集体建设用地流转问题成为人们关注焦点。目前，农村集体建设用地的流转形式包括所有权流转、内部流转及直接入市流转，对其直接入市流转问题进行重点研究，分析该过程中地方政府、农村集体经济组织、用地方三方利益主体博弈关系，建立三方博弈模型，得出政府应逐步放开集体建设用地流转市场，辅助农村集体经济组织开展集体建设用地的自主流转，使现有土地市场上的供给者由国家供应变成国家与农民集体两方供应。

关键词：农村集体建设用地；流转；博弈分析；影响

1 现状分析

随着社会经济发展和城镇化水平提高，我国面临的土地资源约束不断加大，对农村集体建设用地的需求与日俱增。长期以来，农村集体建设用地的流转受到国家严格限制，未能较好地发挥其作为存量土地资源的作用。而促进农村集体建设用地流转将有利于缓解我国城镇化进程中建设用地供给紧张的现状，对于稳定建设用地市场，提高土地利用效益和实现经济发展都具有重要的现实意义。

目前农村集体建设用地存在3种流转形式。一种为所有权流转，《土地管理法》第三十四条和第四十四条均指出建设用地绝大部分只能使用国有土地[1]，农村集体建设用地所有权流转在法律许可范围内限于国家对农民集体土地的征收[2]，令集体土地转化为国有土地。另一种形式为内部流转，《土地管理法》第四十三条和第六十三条对于集体土地的使用权限和流转途径有相应规定，这些规定在一定程度上反映出国家对集体建设用地在农村内部流转的许可，如使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化等。而目前研究和争论的焦点集中于第3种流转方式，即农村集体建设用地直接入市流转，以往国家对集体建设用地的直接入市流转一直采取严格限制和禁止的态度，但自2004年《土地管理法》修订之后，广东省紧接着在2005年就颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，作为我国首部关于集体建设用地流转的地方性法规，其中明确了广东省行政区域范围内的集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押，这意味着农村集体建设用地使用权流转进入了市场化的阶段。2013年11月召开的十八届三中全会上明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”，2014年3月16日中共中央、国务院又印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，提出要进一步推进土地管理制度的改革，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行[3]。从这些政策规定可以看出，国家已逐步为农村集体建设用地使用权流转的立法控制松绑，为建设用地入市流转指引了前进的方向。

国家在集体建设用地市场管理问题上出台的政策日益完善，但随着城镇化进程的加快，建设用地需求不断增长，供需矛盾日渐加剧，造成了在隐形土地市场上，大量集体建设用地私自交易[4]，加之法律规范及政府监管的缺乏，使得隐形市场往往处在一种无序的状态，严重影响了土地市场的正常秩序，并导致集体土地产权的混乱。在农村集体建设用地流转过程中，地方政府、农村集体经济组织和用地方等利益相关者的相互博弈正是引起这一现象的主要原因[5]。针对农村集体建设用地的所有权流转，内部流转，直接入市流转3种流转形式，本文重点研究其直接入市流转问题，通过该过程中相关利益方的博弈分析，找到农村建设用地流转的困境所在，提出流转过程中需要解决的关键问题，并指出农村集体建设用地合理流转对城镇化进程的积极意义。

2流转过程中三方博弈分析

2.1 博弈分析的前提假设

(1)参与人是非合作的。

(2)参与人均为理性“经济人”，以追寻经济利益和实现自身效益最大化为目标[6]。随着农民自身维权意识的提高及信息获得渠道的多样化，作为农民的代理方农村集体经济组织，其行为选择具有一定的理性；地方政府一方面对土地市场的交易行为进行监督，一方面也参与市场资源整合及市场要素有效配置，采取“公司化”的模式进行运作；用地方尽可能地降低获取农村集体建设用地过程中的投资成本，实现收益最大化。

(3)博弈中信息是完全的，即参与人对其他参与者的战略空间和战略组合下的效用函数有完全的了解，且后行动者可以观察到先行动者的行动，并了解先行动者行动的所有信息。

2.2 博弈过程分析

(1)参与人：地方政府、农村集体经济组织和用地方，三者分别用i=1、2、3 表示。

作为理性“经济人”，他们根据各自的利益，会作出不同的判断和选择，相应得到各自的报酬，当某一方做出某项决策时，事先会受到他人决策的影响，同时反过来也会影响其他几方的行为。集体建设用地流转市场上制度的变迁很大程度上是相关利益方共同博弈的结果，博弈结果提出了对制度变迁的需求，需求导致新制度的产生[7]。本文研究的各利益主体间博弈关系链如图1所示。

图1　博弈关系链

(2)行动空间：在博弈过程中，地方政府有两种行动选择方式：一是允许农村集体建设用地流转，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[8]，也就是说政府可以通过对现有的流转模式进行制度创新，建立相关制度，规范管理集体建设用地直接入市流转交易。二是禁止农村集体建设用地流转，由此会在一定程度上导致集体建设用地隐形市场交易的发生，地方政府为此将付出较大成本并需制定相应政策来规避隐形市场交易。农村集体经济组织的行动选择空间包括：被国家征用、私下流转和公开自主流转。用地方行动空间的选择包括：从农村集体经济组织私下流入、公开流入和从政府渠道流入。

(3)效用函数：①地方政府征用农村集体建设用地后转出土地的价格为R1，用地方的用地收益为R3，农村集体建设用地流转过程中，用地方支付给农村集体经济组织的补偿为B32，政府征用给予补偿为B12；②农村集体经济组织和用地方在土地流转过程中发生的交易成本为C23，地方政府与农村集体经济组织及用地方在征地过程中发生的交易成本分别为C12、C13；③地方政府允许农村集体建设用地流转并参与其中，向农村集体经济组织和用地方收取的收益分别为K12和 K13；④对农村集体建设用地流转问题上，地方政府允许流转的概率为P0，禁止流转并查处的概率为1-P0，成功查处概率为 P1，查处失败概率为1-P1，地方政府查处的成本为V，查处成功后对农村集体经济组织和用地方的处罚分别为V12和V13。

由表1可得，在流转土地和国家征地两种模式下，各利益方的收益分别为：

(1)地方政府：

U1=P0×(K12+K13+V)+(1-P0)×P1×(V12+V13)-V

(1)

(2)

(3)

表1　农村集体建设用地流转三方博弈模型

(2)农村集体经济组织：

U2=B32-C23-P1×(1-P0)×V12-P0×K12

(4)

(5)

(6)

(3)用地方：

U3=R3-B32-C23-P1×(1-P0)×V13-P0×K13

(7)

(8)

(9)

由公式(9)可知，对用地方而言，其同农村集体经济组织交易使农村集体建设用地流转的价格B32通常低于国有土地出让价格R1，且流转过程中用地方与农村集体经济组织协商交易的手续也相对容易，交易成本C23小于C13，因此农村集体建设用地入市流转对用地方也是有利可图的。

3结果分析

由博弈模型可以看出，农村集体建设用地入市流转是一种趋势，政府应逐步放开集体建设用地流转市场，尽量减少土地市场上的独家垄断，完成角色过渡，使国家与农民集体共同为土地市场供给土地。本文结合中国当前实际和经济学相关理论，提出农村集体建设用地入市流转过程中需要解决的关键问题。

(1)明确各利益相关者在农村集体建设用地流转中的角色。在农村集体建设用地入市流转过程中，若要获得最佳效益，各利益方应变革传统模式。对于政府而言，应放开集体建设用地流转市场，通过税收、规划等手段实现对集体建设用地流转的调控和管理，充分发挥其指导监督职能，制定相关法律法规，整顿灰色交易市场，辅助农村集体经济组织开展集体建设用地的自主流转；农村集体经济组织和用地方在推动集体建设用地入市流转交易的同时，应探索新型交易模式，自觉遵守国家政策法规，规范交易市场；对于宅基地等与农民利益直接相关的土地，应保持农民主体地位，让其自主流转，而其他的公共用地由农村集体经济组织代表农户进行集体流转[9]。

(2)建立完善土地交易平台。为方便集体建设用地加速流转，需建立统一的城乡土地交易市场，为土地交易提供场所、发布信息。推进城乡统一的土地交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易。农村集体建设用地、宅基地、土地承包经营权、建设用地指标的转让、出租、入股、抵押等，逐步纳入城乡统一的土地交易市场。如目前兴起的土地银行可以做到将农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权等分类整合，“零存整贷”，进而加快农村集体建设用地的流转。

(3)公平利益分配机制，保障农民权益。当前农村集体建设用地流转过程中的利益分配方式存在着诸多问题，地方政府掌握大部分土地流转收益，而农村集体经济组织却只拿到小部分，到农户手中的更是少之又少，因此，改革利益分配方式至关重要。在改革方案中，应允许农村集体经济组织同用地方直接谈判，令其享有土地流转收益，地方政府仅收取管理及提供信息服务等费用，并通过税收等方式调节土地流转收益分配，以此保证农村集体经济组织享有平等的土地所有权。若农民集体与政府达成协议，同意政府拥有集体的土地使用权，则政府必须按同地同价原则租用农民集体土地[10]。若非政府部门要使用农民的集体土地，令其与农民集体进行平等交易，政府作为第三方，不参与交易，但严格监督土地使用的合法性，并收取一定额度的土地交易税。此外，还需明晰农民集体和农民土地产权，对外深化农村土地确权登记发证工作，将集体土地所有权确定到每个具有所有权的农民集体，依法维护农民土地承包经营权；对内通过土地股份化，成立社区股份合作社，使农民将土地承包权变为股权，加入到合作社中，农民折股入社的土地，由合作社统一按土地类型、区域进行规划布局，并通过健全合作社监管制度和完善内部法人治理结构保护农民合法权益。

4结语

国家对农村集体建设用地入市流转一直采取限制态度是考虑到建设用地入市流转后带来的风险。对国家而言，集体建设用地的入市流转会给农村集体经济组织和农民带来巨大收益，而这种流转收益会诱使其滥用农业用地，进而威胁到国家耕地保护政策的实施。对地方政府而言，农村集体建设用地的入市流转将会改变土地供给一级市场上政府的垄断地位，给目前的土地征收带来更大困难，缩小政府征地范围，进而影响到地方政府财政收入[11]。同时由于农村集体土地权利主体和产权关系的不明确，在流转过程中一些村政府充当了农村集体的代言人，有可能会增加寻租机会，使得腐败现象频发。对农民而言，包括宅基地在内的农村集体建设用地的流转，会造成农民卖掉长久以来赖以生存的土地，获得一定的土地出让金，但由于农民理财知识的匮乏，可能导致其在10年内用完所有收益而无家可归。

虽然农村集体建设用地的入市流转可能会导致一些风险的产生，但这并不代表我们就该维持现状，只要做出周全的部署，改革的结果往往利大于弊。通过集体建设用地入市流转为农民带来更多的是发展机遇而非生存危机，流转可使经济效益和土地利用效益差的企业通过转让、出租土地等方式实现收购、联营、兼并、合作，令原土地得到合理高效利用；将集体建设用地中低效利用及闲置的土地有偿转让给土地需求方，以此达到有效配置土地资源的目的；通过土地流转置换可促使农村居民加速聚集到中小城镇，集中进行农村居民住宅建设，旧村庄复耕工作，从而有效增加耕地面积[12]。农村集体建设用地入市流转为农村城镇化提供土地条件，弥补国有土地供应的不足，对缓解土地供求矛盾，促进农村城镇化具有重要作用。

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Stakeholders’ Game Analysis in the Process of Direct Conversion of Rural Collective Construction Land

LIU Ge1,2, FENG Cong1,2,3

(1.School of Economics and Management,Tianjin Chengjian University,Tianjin 300384,China; 2.The Research Center of Urbanization and New Rural Construction in Tianjin,Tianjin 300384, China;3.College of Urban Construction,Henan Polytechnic Institute,Nanyang 473009 China)

Abstract:The Third Plenum of 18thCPC Central Committee puts forward the issue of land expropriation system reform,which arouses public attention on rural collective construction land circulation.At present,ownership circulation,internal circulation and direct conversion of rural collective construction land are the three transfer modes in the land circulation market.This paper focuses on the direct conversion of rural collective construction land,and it makes an intensive study of trilateral game relationship among local governments,rural collective economic organizations and land using enterprise in the process of rural collective construction land circulation.Through the establishment of trilateral game model,it is concluded that the government should gradually relax the control of rural collective construction land trading market and assist the rural collective economic organizations to become the main body to transfer the collective construction land,which will make both the country and farmer collective become suppliers of the existing land market rather than country only.

Key words:rural collective construction land;circulation;game analysis;impact

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.03.009

收稿日期：2015-12-01；改回日期：2016-01-04

基金项目：“十二五”国家科技支撑计划项目(2013BAJ13B02)

作者简介：刘 戈(1977—)，男，教授，博士，从事城镇化与城市发展研究。 通信作者：冯 樷(1990—)，女，从事城镇化中的土地利用及工程管理研究。E-mail：fengcong618112@163.com

中图分类号：F301.2

文献标志码：A

文章编号：1009-4210-(2016)02-066-06