代表委员献计农村“土改”

本刊记者　李春艳



代表委员献计农村“土改”

本刊记者李春艳

土地制度作为农村改革中的核心领域，已经成为社会各界广泛关注的焦点。今年全国“两会”期间，土地制度改革的重点及难点问题再次引发代表委员们的热烈讨论。

确权要定权定心，更要发挥成果效用

自2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”以来，各地试点遍地开花，工作稳步推进。据农业部统计，目前，全国整省试点省份已达22个，试点范围扩至2323个县（市、区）、2.4万个乡镇、38.5万个村，完成确权面积近4.7亿亩。

几年来的实践证明，土地确权登记工作已经取得了实效，受到了农民的欢迎，为维护农民土地权益、推动农业规模经营、盘活农村土地资源打下了坚实基础。

全国人大代表、海南省东方市委书记吉明江由衷地说，农村土地确权是土地经营权流转的基础，东方市借助确权，建立农村土地流转服务中心，破解了土地小而散问题，建成了海南最大的甜玉米种植基地、火龙果种植基地和绿萝种植基地。

在实际确权中，各地多以确权确地方法为主，明确了农户承包地的实际面积、四至边界和空间位置，厘清了农村土地权属。对于土地较少的城中村、已实行土地股份合作的村或由村集体统一经营的土地，一些地方还创造性地摸索出了“确权确股不确地”（下称“不确地”）的办法，较好地解决了人地关系难界定的问题，这一创新举措在2014、2015年的中央一号文件里也有明确表述。然而，全国人大代表、浙江省温岭市农林局农技推广站副站长林燚在调研中发现，尽管中央明确了“要从严掌控确权确股不确地的范围”，但一些试点地区“贪省力”，使“确权确股不确地”模式过度发展，且出现一些不规范现象。

为此，林燚认为，应进一步细化“不确地”模式操作标准，避免政策“左右摇摆”。要把“确地”与“不确地”的决定权赋予村级组织，由村级经济合作社（或村民代表大会）讨论并作出决定。对于如何界定“不确地”范围，林燚给出了明确标准：人均耕地面积较少，户均（三口之家）不足一亩的；二轮承包期间有过土地整理、征用等，使地貌发生改变，地块“四至”不清的；村庄社会经济发展水平较高，土地社会保障功能较弱的；二轮承包以来已形成事实上的“不确地”模式，且效益明显的。

“通过出台标准、统一‘杠子’，使一些有条件和意愿的村‘对号入座’选择‘确地’或‘不确地’模式，可以减少不必要的折腾。” 林燚进一步解释说，无论“确地”还是“不确地”，承包权必须是“实权”，农村土地承包经营权证是“铁证”，权能同样享受，不影响农村土地流转、抵押、担保等。无论采取何种土地流转形式，农户土地流转须完全自愿，流转收入（或股份分红等）全部归承包权人所有，使承包权人放心选择适合的确权模式。

根据中央工作部署，通过此次确权，各地要建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理系统，进行信息化动态管理，最终实现定权定心，赋予农民更多财产权利。针对当前土地确权成果使用中存在的一些问题，安徽代表团的李爱青等6名代表联名建议：“确权成果运用不仅要体现在涉及土地承包经营权设立、转让等内容的常态化管理服务层面，更要体现在产权关系、财产性权利、农业经营和农村治理层面。”

李爱青等认为，应通过分层化解、梯次突破的途径，放大确权登记颁证的成果效用。一要尽快明确农村土地承包经营权确权登记成果的法律地位。二要建立农村土地承包经营权常态化管理的机制和队伍，加快确权登记成果的信息化建设。三要按照增量改革的原则解决农村土地利益分配格局变化的问题。“稳定既有惠农补贴，避免因与确权登记成果挂钩而改变原有普惠制农业补贴的利益分配格局。将增量补贴与确权成果挂钩，采用多种形式补贴适度规模经营，放大确权成果效益，提高强农政策的精准性。”李爱青说。

放活土地经营权需要政策法律护航

落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，这是当前我国深化农村土地制度改革的基本方向。2016年中央一号文件进一步指出，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。如何放活土地经营权，激活农村沉睡的土地资源，俨然成为重要的议题。

杨小平是人民银行昆明中心支行行长，作为此次“两会”的人大代表，他认为，放活农村土地经营权，最根本的是要先从法律上明确其地位。“因为土地经营权至今没有通过法律确认合法地位，所以银行业金融机构难以对土地抵押贷款持续跟进，农村集体土地的资产权能难以完全发挥。”至于背后的原因，杨小平一语道破，“归根结底是存在法律障碍。”

同样持此观点的还有全国人大代表、人行成都分行行长周晓强。“当前，放活土地经营权仍然存在很多障碍。”周晓强说，特别是受到经营权流转期限不明确的制约。土地承包经营权作为一种用益物权，分离出来的经营权同样应该具有用益物权的属性，其有效性是以经营权的流转期限为基础的。由于目前经营权没有明确的流转期限规定，现实中土地经营权的转让大多都是按年流转，土地经营权实质上成为了一种债权，而未成为真正意义上的物权。

全国政协委员、人行重庆营管部主任白鹤祥也表示，在土地承包经营权一体的情况下，很多农民担心承包权流转出去后无法收回，承包户主观上存在保留承包权仅出租经营权的需求，因此，迫切需要将土地经营权从承包经营权中进行分离。但是，当前土地经营权模糊的法律地位且权属证明没有明确，导致流转双方的权益保障度低，成为阻碍农村土地有效流转的事实障碍。

为此，他们建议，相关部门应完善土地制度规定，系统修改《物权法》和《担保法》等法律规范，进一步优化农村产权结构，明确农村集体土地经营权，探索颁发农村集体土地经营权权属证书，加强土地承包经营权分离后对土地承包权人和土地经营权人的法律保护。

近年来，土地流转势头迅猛，已然成为激活土地经营权的实现形式之一。农业规模经营的步伐势不可挡，涌现出了大批诸如合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体。然而，随之而来的土地流转价格逐年上涨让他们倍感吃力，一些地方甚至出现了土地流转漫天要价、种粮大户圈地倒卖等突出问题。

全国人大代表、安徽省农村合作经济组织联合会副会长徐淙祥对此深表忧心。他认为，要遏制土地流转价格盲目攀高的势头，应制定土地流转法，把土地流转方式和流转费价格用法律的形式固定下来。同时，还要把土地流转后只准种粮食作物或经济作物、不准改变土地的用途也用法律形式固定下来，防止出现圈地倒卖的情况，确保现代农业健康有序发展。

此外，针对土地流转效率不高、动力不足等问题，山东团王银香代表提出可以采取先集中、后分配、再集约的方式。“先集中”是指根据村、镇等行政区域规划，进行集中测量、统一规划，由财政出资统一建设农用基础设施，包括沟渠、道路等。“后分配”是指在做好对地块的统一规划建设之后，根据农民本身具有的土地面积和地理位置进行重新分配确权。在“再分配”的过程中，对选择自主经营的农民，要采取就近原则（靠近居住区），鼓励他们走生态、绿色、观光农业的道路；对有选择流转经营意愿的新型主体，鼓励他们选择远离居住区、价格相对低廉、适合规模化生产的地块，增加农业生产的规模效益。“再集约”是指在土地基本建设完成、土地确权分配到位的基础上，通过市场化手段，在政府机构的监管下，进行合理有序的土地流转，最终实现农业的集约经营。

“这样一来，一方面能使支持农业生产的财政资金落到实处，促进基本农田建设，减少经营者的投入成本。另一方面也使农业生产有了规划框架，土地流转过程中的权责更加清晰，减少了风险和矛盾，为规模化、现代化农业发展提供条件。”王银香说。

有些规定落后于改革实践 土地承包法亟待修订

2015年，《农村土地承包法》修改即已列入十二届全国人大常委会立法规划和当年立法工作计划。今年“两会”期间，修法议题再次升温，一些代表委员就法律中落后于改革实际的具体规定提出了修改意见。

全国人大代表、浙江华海药业股份有限公司总经理陈保华说，现行的《农村土地承包法》自2003年3月实施以来，为稳定和规范我国的农村土地承包经营管理发挥了重要作用。但随着农村经济社会快速发展变化、城镇化的推进以及户籍制度改革的实行，暴露出了很多现行法律无法解决的问题，很有必要对该法进行修改完善。

陈保华建议，对现行法律第二条中“农村土地承包经营权”加以定义，即“农村土地承包经营权，是指农村集体经济组织成员及其他民事主体对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利”。十七届三中全会以来，中共中央多次明确提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，但对“长久不变”，社会各界有不同理解，不利于正确认识和处理农村集体与农民的关系，建议修改时对“长久不变”的具体含义予以明确。现行法律未将“不得弃耕抛荒”明确规定为承包方的义务，致使一些经济发达的农村“土地抛荒”现象比较严重，建议修改时明确规定承包方“不得将土地弃耕抛荒”，为遏制和处置土地弃耕抛荒提供法律依据。对现行法律第二十六条第二款，建议取消关于转为非农业户口土地承包权收回的规定。

来自湖南的全国人大代表胡建文则言称，当前农村出现了一些消极现象。有些农民外出打工，但对于闲置的土地却既不种也不转，以致出现农田大量撂荒的现象。一些想要种地的人在流转土地时却困难重重。根据《农村土地承包法》的规定，在办理土地流转手续时，一项重要程序就是需召开村民会议并经三分之二以上村民代表同意。但由于现在很多村民都外出打工，要满足“三分之二同意”的要求很困难，如果处理不当，容易产生纠纷，影响当地的经济社会稳定。为此，他呼吁，对阻碍经济发展的法律条文进行修订完善。

多年来，农村妇女土地承包权益屡被侵犯，“两会”期间，这一问题再度被提及。全国政协委员、全国妇联副主席、书记处书记崔郁分析说，由于国家没有统一规定，现实中，不少地方村民会议在涉及集体利益分配讨论时，往往依据村规民约中的不平等规定，强行剥夺妇女的集体经济组织成员资格，绝大部分妇女虽然有理但求助无门、投诉无据，成为影响农村社会稳定、在农村地区落实男女平等基本国策的难点问题。

据了解，2015年，妇联系统受理的农村妇女土地权益问题投诉6409件次，其争议焦点都在于农村妇女集体经济组织成员资格难以认定，因而无法从法律上保障其正当权益。

“建议修改《农村土地承包法》部分条款，进一步维护农村妇女土地承包权益。”崔郁如是建议，尤其是在修改农村土地承包法时明确农村集体经济组织成员认定标准或程序。

她还强调，修法时还应明确“家庭承包的农户家庭成员对于土地承包经营权依法共同共有”，参照物权法和婚姻法中关于家庭成员共同共有的有关规则，明确权利归属，明确救济途径，保障包括广大农村妇女在内的农民对承包土地享有的各项权益，从源头上预防、统筹解决农民与村集体之间、农民之间的利益矛盾纠纷。