忠县“双网联动”推进信访稳定协同治理的路径探析

陈强

基层一线是群众信访的源头，又是新时期创新社会治理的重心所在。党的十八大报告中提出，要完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。2016年4月，习近平总书记就做好当前信访工作作出重要指示，要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。

近几年来，面对库区改革发展、移民安稳致富和扶贫攻坚重任，重庆市忠县牢固树立“发展第一要务，民生第一目标，稳定第一责任”意识，坚持信访稳定工作“底线思维”，按照“重前期、重平时、重基层、管未来”工作理念，把百姓放在心上，把功夫用在平时，立足“事要解决”，努力探索创新“双网联动”一线工作法，充分发挥人民调解“第一道防线”作用，把大量的矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，有效分流了群众信访，减轻了维稳压力，融洽了干群关系，推进了社会治理创新，连续3年实现“四降三升两无”目标，即：集体访、越级访、重复访和信访总量下降，矛盾纠纷排查调处率、信访案件办结率、人民群众满意率上升，无群众进京集访、无重大群体性事件发生，被国家三建委和市领导赞誉为“人口大县、移民大县，信访小县”。

一、坚持关口前移、重心下移，夯实信访稳定协同治理基础

创新社会治理，关键在强化基层、夯实基础。我们以基层社会治理中的信访稳定突出问题为导向，始终坚持一线工作法，关口前移、重心下移，不断优化机制体制，调整力量架构，协同治理基础得到进一步巩固。

力量向一线倾斜。依托29个县级扶贫集团，深入开展“帮联县领导当村官”和扶贫集团县管领导干部驻村扶贫行动，定期到村（社区）宣传党的路线、方针、政策，与群众同坐一条板凳，共商发展大计，协调解决基层工作实际问题，化解基层矛盾。加大乡镇（街道）、部门信访工作力度，落实接访工作制度、办信工作制度和领导接访制度，从部门选派干部到村任“第一书记”，定点负责，结对帮扶，实现乡镇（街道）与部门信访力量的有机整合、协调互动。切实发挥村（社区）信访工作服务功能，明确支部书记、 “两委”成员、专职干部的信访职能。注重发挥群团组织纽带作用、社会组织服务功能和引导企业履行社会责任，综合施治，协同配合，构架起听民声、察民情、办民事、排民忧、解民怨的制度体系。

决策寻一线意见。在重大决策制定和重大项目实施前，广泛开展调研，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、村民代表、法律专家等的意见，对决策事项进行风险评估，并同步制定信访稳定工作预案，从源头上减少和预防群众信访事项的发生。2015年，对旧城改造、天然气冷热电联产项目、《烽烟三国》大型山水实景演出项目、公务员非领导职务晋升等15个重大决策和项目进行了社会稳定风险评估，确保了政策稳妥实施和项目顺利推进。

情况从一线收集。健全了“县—乡镇（街道）—村（社区）—组（楼院）”“县—主管部门—企事业单位—站（所）”两线四级信访网络与“县—乡镇（街道）—村（社区）、企事业单位—组”四级人民调解网络。全县建立信访接待室116个，村（社区）群众说事室365个；成立人民调解巡回指导组29个，乡镇（街道）调委会29个，村（社区）调委会365个，企事业单位、区域性行业性等调委会25个，村（居）民调解小组2727个。充分发挥信访和调解网络延伸至基层的优势，从一线及时收集矛盾纠纷信息，逐级分批化解，基本做到了“小事不出村（社区），大事不出乡镇（街道）”。

矛盾在一线化解。落实各级信访稳定联席会议制度、矛盾纠纷排查和信访排查资源共享制度、调解与信访案件分流制度、重大突发性案件联调联处制度等，充分运用“枫桥经验”，及时就地化解矛盾纠纷。对排查掌握的重点问题、重点群体、重点人员，逐一建档立卡，实行网格化管理，做到去知动向、行知轨迹。坚持信访干部与司法调解员一同接访制度，在向群众宣传政策，提供法律咨询、帮助等服务的同时，努力做好矛盾双方的劝解、安抚工作，有效缓解了信访工作压力。

关系到一线凝结。深入开展各级干部接访下访群众工作，落实县领导定点接访、乡镇（街道）部门领导开门接访、村居干部随时走访“三访”工作机制。县领导带头带案下访、定点约访、定期接访，把党员活动日、居民开放日、民情分析会搬进农家院坝、小区楼院。各级各部门领导和机关干部主动走出机关，走进农家，与贫困党员、贫困群众及信访群众开展结对帮扶，解决群众所急所盼。2015年，各级领导干部共下访3.8万件次、6.5万人次，投入资金1760万元，解决群众困难和问题3.2万件，群众满意率达98%。

二、坚持资源整合、条块结合，健全信访稳定协同治理体系

我们立足当前、着眼长远，建立健全了信访和人民调解两张网，从点、线、面三个层次做到资源整合，将信访和调解网络向基层每个角落延伸，协同治理体系逐渐完善。

突出“点”的多元性。即村（社区）、组人员配备和工作场所的设置。在人员选择上，本着方便、快捷、有效的原则，将基层村（社区）、组干部安排兼任信访员和基层调委会的调解员，从源头上避免了工作上的推诿扯皮。在每个组选聘了1～2名懂政策、法律、在当地有一定威望的人担任人民调解员，以利于调解工作的顺利开展。在工作场所的确立上，将村里的信访接待室、说事室和人民调解室有机整合，实行一套班子，三块牌子，采取固定地点合署办公和田边地头灵活办公相结合的方式开展调解工作。

突出“线”的互动性。即县、乡镇（街道）信访与人民调解工作机构在纵向上的相融。在县级层面上，成立了以司法局干部、律师、公证员、法官、信访办干部为组成人员的“忠县人民调解巡回指导组”，主要负责指导全县重大疑难纠纷的调处、培训调解骨干、监督调解质量等。在乡镇（街道）层面上，以司法所为依托，分别成立了以司法助理员、调委会主任、基层法律服务工作者、信访工作者、法官为成员的各乡镇（街道）人民调解巡回指导小组，主要负责指导辖区内重大疑难纠纷的调处、培训调解员、调解文书制作等。县人民调解巡回指导组和各乡镇（街道）人民调解巡回指导小组分别成为了信访与人民调解在县和乡镇（街道）工作互动的机构载体，在实践中完全实现了调解中有信访、信访中有调解的工作局面，效果非常明显。其经验和做法分别受到重庆市司法局和司法部《人民调解》专刊的肯定，予以转发和刊载宣传。

突出“面”的整合性。即信访与人民调解工作在横向上的相通。将信访与人民调解作为加强社会治理的一支重要力量纳入总体规划，与安监、公安、武装、综治、司法等协调配合，进行整体建设，形成乡镇（街道）“六位一体”、村（社区）“七位一体”的社会治理工作格局。在全县信访稳定联席会议中将调解员列为与会人员，让他们了解信访稳定形势，及时反映可能影响和谐稳定的问题，做到早发现、早处置。同时，将信访员收集了解到的一些不稳定信息，及时通过各级调委会反馈给调解员，提醒加大预防、排查和调处力度，从源头上化解矛盾。

三、坚持整体联动、多方互动，保障信访稳定协同治理效果

我们坚持人民调解与信访在预防、分流、调处、回访四个环节上整体联动，创新思路，完善措施，务实推进，有效化解了矛盾纠纷，有力保障了协同治理效果。

主动介入抓预防。建立了信访、调解信息互通制度，各基层信访、调解组织按照《忠县重大信息报送工作办法》规定，及时沟通收集掌握的矛盾纠纷信息，畅通了社会治理信息渠道。完善了调解与信访联合排查会议制度，坚持月排月报，随排随报，急排急报，侧重抓“重点问题、重点部门、重点人员、重点时段”等四个方面的排查。针对排查出的矛盾纠纷隐患，一是建档造册，明确责任单位、责任人员、调解时限、调解要求，按照“抓早、抓小、抓了”的原则，早介入、早调解、早处置，有效避免一般性矛盾纠纷激化上升为信访、集访；二是制定完善工作预案，每个矛盾纠纷隐患均由责任单位牵头，联合相关职能部门，制定相互协调运转的调解预案，把任务分解到每一个岗位，把责任落实到每一个人头，确保工作落到实处。

科学分流抓有序。一是坚持合理科学分类。对已发生的矛盾纠纷，按照其性质、所属区域、激烈程度等进行科学分类，能调解化解的，及时调解处理；应进入信访程序处理的，纳入“三级终结”处理程序；需通过行政复议、仲裁、司法诉讼等途径解决的涉法涉诉信访问题，教育引导其走法定途径解决；二是坚持“双向思维”。在人民调解时对信访可能性进行评估，在调解不成功的情况下，引导当事人依法解决；在信访工作中对信访事项进一步激化的可能性进行评估，引导当事人尽可能通过调解的方式解决诉求，防止小纠纷演变成大矛盾。三是坚持统筹运行。在调解工作中发现应当通过其他渠道处理的，由调解员开具“人民调解分流函”，为信访人指明正确反映诉求的方式；在信访工作中发现可采用调解方式处置的事项，在征得信访人同意后，由信访工作人员开具“信访事项分流函”，信访人凭该函到相应的调解组织进行调解处理。调解、信访机构均坚持“首问首接”负责制，即由最先接到群众诉求的工作人员全程负责跟踪办理情况，协调、督促相关部门及时处理群众信访事项，并将结果反馈给信访人，确保“事事有交代”、“件件有着落”。

务实解决抓调处。一是开展包案调处。我们按照“事要解决”的要求，对历史沿革久、涉及面广、案情复杂的疑难信访问题，落实“五个一、四包、三不限”机制，限期办结。“五个一”即一个信访案件、一名县级领导、一个牵头部门、一套工作班子、一包到底；“四包”即包调查、包处结、包息访、包稳控；“三不限”即不限原调查结论、不限原处理意见、不限原领导表态，重新全面核查、实事求是予以妥善解决。二是开展专业调处。在全县35个信访热点行业和部门内，挑选最熟悉本领域政策规定和历史沿革的人员，纳入全县信访与人民调解工作“专家库”；将部分律师、基层法律服务工作者同时聘请为信访接访员和人民调解员，建立起人民调解与信访联动的“智囊团”。在处理复杂信访事项时，请出“专家库”和“智囊团”的相关成员，现场参与处理，确保处理结果合情合理合法，让信访人心服口服。三是多方联动调处。调动党政、司法、民主党派爱心企业和群众组织等多方力量，集中开展信访老户感化转化等调处工作，力求信访人情感得到疏通，矛盾纠纷得到有效化解。四是多措并举调处。按照“便民”“及时”的原则，不限时间、不限地点、不限方式调解调处，尽最大努力让当事人双方化解怨气，理顺情绪，握手言和。

防止反复抓回访。一是及时反馈疏导。矛盾纠纷调解完毕后，由调解组织或信访机构及时将调解意见反馈双方当事人，现场签订调解协议书，督促、疏导双方及时按调解协议履行责任，确保调解成功有效。二是加强教育引导。对不服调解意见，或不履行调解责任的，由调解组织或信访机构教育引导其以理性合法的方式反映诉求，依法维护自身的合法权益，有效预防减少越级上访、非正常上访的发生。三是开展“回头看”。调解组织或信访机构定期对调解处理事项开展“回头五看”，即看调解意见是否与相关法律法规相抵触，看调解意见是否真正维护了群众的合法权益，看群众对调解意见是否满意，看调解意见是否兑现落实到位，看群众是否真正息访罢诉。从“五看”中总结工作经验，提高联调能力。