为留学人才“松绑”

苗绿

近期，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），着眼于破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，解放和增强人才活力，形成具有国际竞争力的人才制度优势，聚天下英才而用之。习近平总书记作出重要指示，强调要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长。

留学人才是国际化人才的重要组成部分，留学人才回国就业、创业已逐渐成为我国国际人才资本的重要流动方式，但以往留学人才回国就业、创业还存在一定的束缚，其中不乏思想观念和体制机制方面的障碍。

有哪些束缚

首先，留学人才界定标准固化。以往办理留学人才引进，首先面对的问题就是留学人才的界定标准。海外高层次留学人才，主要指在海外从事科研、教学、工程技术、金融、管理等工作并取得显著成绩，为国内所急需的人才，对资历、成果、职级、声望等有较高要求。一般性的留学人才引进，往往也对年龄、专业、国外学历或出国前的学位、职称等有一系列要求。随着中国经济和社会的不断发展，学校、科研院所、企业等各种类型的用人主体在自身发展过程中形成的具体人才需求愈发多元化、个性化，其中很多受到界定标准的限制，不能被纳入到引进范围中，这使得人才的多样性、层次性和相对性并没有得到很好的承认和尊重。

其次，用人主体自主权有限。高校、科研院所等事业单位，对包括留学人才在内的各类国际化人才有大量的、迫切的需求，但长期以来没有用人自主权，必须按照统一年度编制配备人员，无法根据自身实际发展状况及时优化人才资源配置，阻碍了高水平人才的顺畅流入，也使得淘汰机制长期缺位。同时，大量的教学、科研人员受制于体制岗位工资的限制，难以获得与知识和劳动水平相称的市场化薪酬，这些都对人才活力的释放和国际人才竞争优势的形成造成了不利影响。

再次，出入境和永久居留服务管理制度不完善造成国际人才流动壁垒。以往的外籍人才出入境和永久居留服务管理等配套政策，在办理出入境手续、申办工作签证、申请永久居留许可的条件方面，对申请人的年龄、专业、学历学位、在华居留时间、对华贡献和申请单位的资质都设置了较高要求，同时有关部门的工作缺乏协调配合，手续繁琐，操作时间长，而外籍人才来华后的工作、生活、子女签证、就学等相关配套服务措施也不够完善，这些都不利于有效地吸引、留住合适的国际人才。

此外，创新创业的配套机制不健全。通过调研发现，留学回国人员创业过程中遇到的问题主要有：融资困难、经营运行成本高、政府相关政策配套不齐、难以引进和留住适用人才等。他们在创业阶段最需要获得关于市场开拓、金融服务、创业场所提供等方面的帮助，希望政府能够解决诸如科研资金申请过程限制较多、加大科研资金支持力度、政策落实等问题。另一方面，国内产权意识不足，对知识产权的保护力度不够，科研成果转化困难等因素，也对留学回国人员创新创业造成了不利影响。

最后，公共管理服务部门的进入障碍。据统计，留学回国人员就业单位类型呈现多样化，但主要集中在民企和外企，在公共管理服务部门工作的比例较低。目前中国提升政府决策、公共治理、法治建设同样迫切需要高水平国际化人才，但受现有体制限制，具备相应学历背景和专业素养的留学回国人员往往难以进入公共管理服务部门任职。

“松绑”的方向

《意见》的出台，为我国下一步的人才体制机制改革提出了总体思路，是我国未来几年内人才制度建设和改革的纲领性文件。针对原有的留学回国人员就业、创业的种种束缚，应着力从几个方向“松绑”。

首先，要进一步开放观念、提升战略。《意见》指出，要“扩大人才开放。树立全球视野和战略眼光，充分开发利用国内、国际人才资源，主动参与国际人才竞争，完善更加开放、更加灵活的人才培养、吸引和使用机制，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才，确保人才引得进、留得住、流得动、用得好”。我们需要更加尊重多元化人才的价值，不断提升我国的国际人才竞争战略，从国家战略层面出发做好留学人才及其他国际人才吸纳工作，通过更加开放、包容的人才政策，向全世界释放积极的信号，促进国际人才竞争优势的形成。

其次，要突出市场化导向。《意见》强调，要“充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，加快转变政府人才管理职能，保障和落实用人主体自主权，提高人才横向和纵向流动性，健全人才评价、流动、激励机制，最大限度激发和释放人才创新、创造、创业活力，使人才各尽其能、各展其长、各得其所，让人才价值得到充分尊重和实现”。我们需要尊重社会主义市场经济规律和人才成长规律，真正让市场来决定人才的价值与配置。

此外，还要完善配套服务，全方位建设人才生态。国际人才竞争优势的形成，离不开利于国际人才集聚的社会生态环境。我们需要持续改进人才出入境、永久居留管理等配套措施；持续完善留学人才回国创新创业的支持政策；持续优化产业、科研、市场、法治等外部环境；持续创造多元文化融合的良好氛围。

如何落实

《意见》要求各地区各部门结合实际，采取有力措施，把各项任务落到实处。针对为留学回国人才就业、创业“松绑”，有以下建议：

首先，让市场决定人才的评价标准和价值，充分发挥市场对人才资源的配置作用。人才包含不同的领域、不同的层次，高层次人才固然重要，然而，与实际需要相匹配的人才对用人主体来说才是最合适的人才。新时期、新形势下，不断变化的多元、个性的人才需求，很多并未包含在政府制定的人才引进计划中，但这些人才也是社会迫切需要的。我们需要真正地让市场来决定人才的评价标准和价值，让用人主体能够自主地选择其所需要的人才，并决定其薪酬标准，充分发挥市场对人才资源的配置作用，实现人尽其才。

其次，向全国范围内推广试点城市的成功经验，逐步完善外国人才来华的配套政策，带动整体人才竞争优势的形成。在《意见》出台之前，中央和地方颁布了一系列促进国际人才引进的政策文件，包括中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》、“北京人才20条”“上海人才20条”等。新的政策在北京、上海的实施取得了良好的社会反响。可以总结、改进包括永久居留申请条件、华裔人才优惠政策、投资移民规定等成功经验，并向全国范围内推广，逐步完善外籍人才来华工作、签证、居留和永久居留管理的政策法规，加强后续服务管理，带动国家整体人才竞争优势的形成。各地区应在中央有关指导意见和试点城市经验基础上，结合本地社会经济发展实际、产业结构规划和发展目标等具体情况，针对性地制定适应本地区吸引国际人才的实施措施，充分体现灵活性和地区性差异。

再次，加强各级政府部门之间的协调与配合，优化办理流程，提高操作性。“为人才松绑”不是简单的权力下放，各级政府部门要在改变过去大包大揽办事方式的同时，建立配套的监督制度，避免权力下放过程中产生的滥用，指导用人主体更加自主地释放人才创新、创造活力。而国际人才引进和配套服务工作所涉及的相关政府部门与地方政府，需要切实加强相互之间的协调与配合，在制定相关实施细则时，注意简化办理流程，减少不必要的审批程序，提高政策的可操作性和便利性。

此外，加强对国际人才就业、创业的理论研究与实践总结，为完善政策和改进管理提供依据。作为人才资本的重要组成部分，留学回国人员等国际人才在新时期、新环境下就业、创业方面的理论实践，同样需要人才领域的专业智库、学研机构进行深入研究总结，为中国的国际人才竞争战略提供接地气的研究成果，为完善政策和改进管理提供依据。

最后，要不断完善相关配套政策，提升留学人才回国创新创业的整体环境。当前的人才竞争，一定程度上可以归结为人才创新创业整体环境的竞争。为了吸引更多的留学人才回国创业，需要各级政府部门长期不懈地完善相关配套政策，全面提升留学人才回国创新创业的整体环境。这体现在多个方面，包括：为留学回国人才提供宜居环境，放宽落户政策，提供子女入学优惠、购买住房及交通工具优惠等；消除人才流动壁垒，打破人才跨区域、跨体制流动的限制，推动科研院所与企业间的人员流动、合作；改善产权意识，加大保护知识产权的力度，提高创新积极性；完善科研资金申请与科研成果评价、转化应用机制，以及科研奖励的相关税收优惠政策；给予合理的创业支持政策，提供金融服务、人才引进、创业场所等合理的创业支持政策；完善相关法治环境等。

当前，我国的人才制度体系愈发开放、包容，我们期待我国的人才政策未来可以不断地改进完善，从而更好地建立国际人才竞争优势，聚天下人才而用之，让他们更好地发挥作用。（作者系北京师范大学博士后，中国与全球化智库〔CCG〕秘书长）