发挥村民自治作用 做好土地确权登记

李晓玉 王晓伟

摘要： 为确保农村土地承包经营权确权登记工作有序推进，妥善处理农村土地承包关系，保证确权登记工作质量，圆满完成各项任务。本文针对农村土地承包经营权确权登记工作中存在的问题，从普及政策、依法依规办事、纠正误区、达到标准四个方面论述了如何发挥村民自治作用，做好农村土地确权登记工作。

关键词：村民自治；土地确权；做法

中图分类号： F321 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.01.017

按照吉林省农村土地确权办公室（吉农确权字〔2015〕1号）文件要求，我省农村土地承包经营权确权登记工作已经全面展开。通过一年的工作，笔者发现部分村、组在启动村民自治程序时存在着越俎代庖、程序违法等问题，应当及时加以改正。如何才能充分发挥村民自治作用，做好确权登记工作。笔者认为应当做到以下几点：

1普及政策法规，提高村民议事能力

农村土地承包经营权确权登记工作是一项政策性强、涉及面广、情况复杂的工作。从第一轮农村土地承包开始到目前为止，农村土地承包政策总体上经历六个阶段，即：1981年第一轮农村土地承包，1996年第二轮农村土地承包，1997年取消“两田制”（责任田和口粮田），2003年农村税费改革，2004年惠农补贴政策实施，2015年确权登记。每一个阶段发布的政策都与确权登记具有关联性，不了解有关法律法规和政策，就难以保证议事质量，也会影响确权登记工作的正常開展。各级政府要充分利用电视、广播、网络、宣传车、标语和培训班等方式认真宣传有关政策和确权知识，做到家喻户晓、人人皆知，提高村民议事水平和能力，确保农村土地承包经营权确权登记有序推进。

2坚持依法定事，做到公开、公平、公正

村民自治程序是维护农村社会稳定的基础，是做好农村土地承包经营权确权登记工作的关键。村、组在启动村民自治程序时，必须坚持依法依规，做到公开、公平、公正。

2.1议事范围合法

按照《吉林省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第九条、第十九条、第二十四条的规定，村民委员会、村民会议和村民小组会议在讨论农村土地承包方案时都有明确的议事范围，村民会议或村民代表会议主要议定村集体经济组织的土地承包经营方案；属于村民小组集体所有的土地，由村民小组会议讨论决定；村民委员会是执行和落实村民会议或村民代表会议的决定、决议的机构，不能越俎代庖，议定应当由村民会议、村民代表会议或村民小组会议议定。

2.2议事主题合法

按照《村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民会议或村民代表会议所议事项必须符合法律规定，不能以村民会议议定为由限制少数人特别是出嫁女、离婚女享有承包农村土地的权利，要认真贯彻执行《农村土地承包法》第六条和《妇女权益保障法》第三十二条的规定，依法维护妇女的合法权益。属于原承包地块范围内的土地，原则上应确权给原承包农户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。

2.3议事程序合法

一是有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议，就应当召开村民会议；二是召开村民代表会议必须是人数较多和居住比较分散的村，而且所议事项必须经村民会议授权；三是参会人数必须符合法律规定；四是实行入会人员签到制度，及时存档备案。

2.4做出决议合法

村民会议决议应当经村民会议2/3以上成员同意后确定。村民会议做出决议时，要充分运用土地承包合同、土地台账、经营权证书、农村税费改革登记表、地方制定的有关配套政策和法规政策没有明令禁止的村规民约等资料。村民会议决议不能违反法律规定，要在法律允许的范围内定事，村民会议决议的内容应当包括：会议时间、村民人数和到会人数、议定的内容、形成的决议等。

3纠正五个误区，妥善处理土地承包问题

3.1未参加第二轮农村土地承包的农户可向集体索要第一轮承包地

1996年第二轮农村土地承包合同订立时，因土地收益低，又承担很多税费，加上外出务工途径较多，一些村民主动放弃了承包地，村集体经济组织为了避免土地撂荒和及时收缴税费，将农户弃耕的承包地发包给其他集体经济组织成员经营，并签入了二轮承包合同，颁发了经营权证书。2003年农村税费改革后，随着党的惠农政策力度逐步加大，土地连年升值，这些村民返乡以第一轮土地承包合同为据，依据《农村土地承包法》向集体或现承包人索要承包地。按照国务院办公厅（国办发明电〔2004〕21号）文件规定，对未参加第二轮农村土地承包的农户向集体或现承包人索要第一轮承包期所承包的土地不予支持。如该农户户籍在原集体经济组织未动，其承包地可从集体机动地、农户退包地或复垦地中解决，暂时无力解决的，通过候地解决。另外，依据《立法法》第八十四条的规定，《农村土地承包法》不具有溯及力。

3.2承包期内承包户新增人口应当增加承包地

第二轮农村土地承包合同签订后，随着新生儿的出生，承包户内出现了新增人口，这些人员现已成年，他们或他们的家属以第二轮土地承包合同订立时新增人口无承包地为由，向集体主张土地承包权，该要求是不符合法律规定的，原因有三：

一是农村土地承包户，农村集体经济组织成员在法律允许的范围内，按照承包合同规定承包农村集体土地从事生产经营活动的单位。承包期内承包户新增人口对其家庭承包的全部土地享有占有、使用、收益权利。只要在第二轮土地承包时其家庭承包到了土地，就不存在该农户新增人口无承包地问题。

二是依据《农村土地承包》第二十六条、第二十七条规定，承包期内，禁止发包方收回和调整承包地，实行的是“增人不增地，减人不减地”，擅自调整土地违反法律规定。

三是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。坚持农村基本经营制度，核心是保持土地承包关系稳定并长久不变。农村集体经济组织根据人口变化情况调整土地不符合党和国家的农村土地承包政策。

3.3第二轮土地承包时采取顺延方式订立的承包合同，也顺延共有人

1996年第二轮农村土地承包时，我省许多地方是采取顺延的方式订立的承包合同，即原承包土地面积不变。此时有很多出嫁女已经将户籍迁出本集体经济组织，在其他地方承包到了土地。当原居住地的承包地被征占时，她们以在第一轮农村土地承包期间承包到该地为由，要求分配土地补偿款，由此引发争议，有很多村民因此兄弟反目，母女成仇，到各级政府上访的现象时有发生，影响了正常的工作秩序。按照《农村土地承包法》第五条和中共吉林省委、吉林省人民政府（吉发〔1994〕15号）文件规定，第二轮土地承包时，享受承包田的人口应当是土地调整前在籍农业人口，户籍迁出或农转非人员（未就业或没有固定收入的知青除外）不享有承包原农村集体土地的权利。所以，第二轮农村土地承包时，采取顺延方式签订承包合同的农户，顺延的只是承包面积，不顺延人口，只有具备本集体经济组织成员资格的人员，才享有土地承包经营权。

3.4村民小组发包土地收入应当归村集体经济组织所有

自从农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，有的农村干部对村、组概念认识模糊，会计核算方式和资金管理办法不明，集体资产产权权属不清，有些地方村集体经济组织擅自截留、挪用或平调村民小组发包土地收入，使村民的利益受到的侵害，群众意见很大。按照《农村土地承包法》第十二条和《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十二条、第二十六条的规定，村民小组发包的土地收入应当归村民小组所有，村集体经济组织平调或挪用属违法行为，应予制止和纠正。

3.5以家庭承包方式承包的农村土地可以继承

家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭，不属于某一个家庭成员。根据《继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产，故不发生继承问题。除林地外的家庭承包，当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡，承包经营仍然是以户为单位，承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营；当承包经营农户家庭的成员全部死亡，由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础，不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营，更不能作为该农户家庭成员的遗产处理。所以，以家庭承包方式承包的农村土地是不可以继承，当承包户全户消亡后，承包地收归集体所有。

4达到五个标准，保证确权登记质量

农村土地承包经营权确权登记，是保持土地承包关系稳定并长久不变的有效手段，与每个农户、每位农民的切身利益息息相关。农村土地承包经营权确权登记要达到五个标准：

一是情况真实。要真实的反映承包地和承包户内人口变动情况，测量土地时做到不漏测、不错测、不越界，对土地类型填写要实事求是。对地块名称要进行归纳整理，统一地名，并予公告，彻底解决原承包地名称多、散、乱的问题，为强化农村承包合同管理奠定基础。

二是数据准确。在土地测量时，村、組干部要及时组织人员到场指界，明确四至范围，把承包地的面积测准、四至查清，做到图、数、实地三者一致。禁止把林地等纳入测量范围。要以村民会议确定的标准留出田间作业道和水田渠道等公共用地，对已侵占的公共土地，要依据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字〔1995〕第26号）第二十二条的规定依法收回，从源头上排除纠纷隐患，为农村土地适度规模经营创造条件。

三是手续完备。村组要按照要求认真填写有关确权文书，对土地权属指界通知书和农户指界通知书，要及时送达到位，签字到位。承包人委托他人代理签订确权文书的，必须提供委托书，方可代理。对集体预留的公共用地必须经村民会议讨论通过后在本村范围内进行公告。对在外地居住的农户要发送确权通知书，并存档备案。

四是表册齐全。开展农村土地承包经营权确权登记涉及到“七表一台账”。七表：地块经营人员调查表，发包方调查表，承包方调查表，农村土地确权登记问题登记簿，承包地块调查表，农村土地承包经营权调查信息公示表，农村土地承包经营权公示结果归户表；一台账：土地台账。还有承包户的户籍信息和身份证信息等，这些资料都是承包户依法维权的有力证据，要做到不丢一张表，不落一本册，要全部归档。

五是档案规范。农村土地承包经营权确权登记档案是指在农村土地承包经营权确权登记工作中形成的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体，是确权登记的重要凭证和历史记录，要注意搜集、归纳、整理。凡是手工填制的表格，一律使用钢笔（碳素笔）填写，做到字迹工整，纸面洁净，并安排专人保管，防止毁坏和丢失，为实现农村土地承包经营权确权登记档案规范化管理提供保证。

作者简介：李晓玉，大专学历，桦甸市农村经济管理总站，高级经济师，研究方向：农村经济管理；王晓伟，大专学历，桦甸市八道河子镇农村经济管理服务中心，经济师，研究方向：农村经济管理。