国外网络社会治理的实践与启示

黎慈

摘要：网络社会治理是现代国家共同面临的一大难题。基于网络社会具有的共同属性及其发展规律，理应秉承取其精华、兼收并蓄的态度，借鉴和吸收各国网络社会治理的有益经验。梳理新加坡、日本、美国的网络社会治理实践，可以得出以下启示：网络社会治理需要贯彻综合防控的原则，建设法律规范、政府监管、行业自律、技术保障、国际合作相结合的信息网络管理体系，才能形成维护网络公共秩序的有效合力。

关键词：网络社会；社会治理；法律治理

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）03-0060-05

互联网的飞速发展，促进了各国政治、经济、文化的快速发展，但与此同时，网络诈骗、网络谣言、网络色情等违法犯罪行为危害着社会公共秩序，侵犯公民，法人及其他组织的合法权益。如何构建符合本国国情的网络社会治理体系，已经成为世界各国共同面对的重大课题。近年来，新加坡、日本、美国等国纷纷致力于网络社会治理，在成败交替过程中积累了大量宝贵的经验。作为网络社会治理的后来者，中国应充分发挥自身优势，借鉴这些国家的宝贵经验，探索出一套适合我国国情的网络社会治理模式。

一、新加坡：法律治理与社会自律相结合的网络治理模式

[JP2]新加坡自宣告成为独立国家以来，基于面积小（仅714平方公里）、自然资源匮乏、国内民族宗教关系错综复杂等问题，理性选择了秉承“一切服从生存与发展的现实需要”的理念，无论是在经济发展还是在社会治理方面，都形成了严格而有效的法律治理体系。与此同时，政府注重充分调动社会积极性，吸纳公众参与社会治理。近年来，新加坡政府为应对信息化和新媒体的挑战，将现实社会治理的有益经验延伸至网络社会，逐渐形成了法律治理与社会自律相结合的网络治理模式。[JP]

[JP3]（一）新加坡政府编制了严密的网络法律治理体系[JP]

新加坡在普及互联网的同时，认识到网络对国家安全、现实社会及个人的思想影响巨大，认为政府作为国家利益和公众利益的代表，有责任同时也必须积极介入互联网的管理。[1]经过长时间的网络治理实践，新加坡政府完善网络法律体系，形成了事前审查与事后监督有机结合的网络治理模式。在事前审查方面，新加坡政府设置了严格的网络准入机制。新加坡广播电视委员会根据《广播法》的授权，颁布了《分类许可证通知》，规定互联网使用实行分类登记制度，要求互联网接入服务提供商、互联网服务代理商以及在学校、公共图书馆、社会中心和网吧等公共场所提供服务的机构按照类别予以登记，登记目的主要在于明确网络服务商和用户负有阻止有害信息在网络空间传播的义务，如果没有尽到此义务，就要承担过错责任。[2]同时，根据新加坡《互联网行业准则》的规定，互联网服务提供商、特定的互联网内容提供商从业前需向广播电视委员会申请许可证。新加坡媒体发展管理局于2013年5月又发布新的规定，要求所有新闻网站都必须向政府申请经营许可，并上交5万新元（约25万人民币）作为保证金。[3]在事后监督方面，新加坡政府设立了严厉的处罚机制。新加坡1996年发布的《互联网行为准则》规定，网络服务提供商和网络内容提供商不得传播有害于公共利益、公共秩序、社会安全、国家和谐或有悖于道德伦理的信息。一旦政府确认属于上述信息，即有权要求内容提供者删除此类信息，否则要受到相应处罚。在打击网络谣言方面，新加坡立法规定了严厉的处罚手段，如新加坡《广播法》第45条规定，对于传播网络谣言信息的违法者，处以3年监禁或罚款1万新元（约合5万元人民币），也可以两者兼施。

（二）新加坡政府积极推进网络社会自律

[JP+1]其一，新加坡政府鼓勵网络行业自律。新加坡政府鼓励互联网服务提供商和内容提供商制定自己的内容管理准则，实行行业自律。在对用户意见予以调查的基础上，政府管理部门与互联网业界充分协商，形成了新加坡最有影响的行业自律规范——《行业内容操作守则》。《行业内容操作守则》要求网络服务提供商或内容提供商必须履行下列核心义务：不得故意在网上放置不恰当的、让人反感的或是法律明确禁止的内容；采用恰当的内容分级系统，将不同的信息加以区分，标明其所属的网站；不得使用错误或误导性的描述符号来区分和表明站点；尊重用户个人资料的隐私和保密性；未经对方请求不得无缘无故发出电子邮件；遵守新加坡现行的广告管理标准[4]。其二，新加坡政府倡导网民自律。为提升网民自律的程度，新加坡非常注重增强公民的媒介素养。新加坡教育部开发了网络素养在线教育平台，向学生、家长和教师提供安全使用网络的教育内容，对网络素养教育的课程内容与学习模式提出了指导性的建议。同时，新加坡教育部要求各学校开设网络素养教育课程时，应当明确的教学重点至少包括以下两个方面：教导学生们“使用网络时要学会尊重自己和他人”，教导学生们“对网络进行安全和负责任的使用”[5]。此外，新加坡广播局向社会公众公布了自己的热线电话号码以及网络主页的网址，鼓励网民及时向广播局报告网络上发现的有害信息。

二、日本：政府指导下的行业自律型网络治理模式

日本的网络治理模式起初呈现出行业自律为主、政府不干预的特色。随着互联网快速发展带来日益增多的网络信息安全问题，政府开始出台相关法律加以调控，逐渐形成了政府指导下行业自律型网络治理模式。这种模式主要表现出以下两方面的特点：

（一）行业自律在日本网络治理体系中居于主导地位

[JP+1]日本政府于1996年发布“关于互联网上信息的流通报告书”，强调互联网治理以行业自我管理为主。日本的互联网协会名目繁多，互联网信息中心、电子网络协会、电信服务业提供商协会、电气通信业者协会等是互联网协会的中坚力量，这些行业协会通过行业规范实现相互协作与自律。作为日本的第一部网络行业自律规范，《互联网伦理事业准则》规定了网络行业实现自律应当遵循的基本准则，《关于互联网行业中有关伦理的自主指针》《电子运营中有关个人信息保护的指针》以及《互联网用户规则与方法》等则从不同方面规制互联网企业的行为，保障行业自律目标的实现。

（二）政府在日本互联网治理系统中居于指导地位

政府对网络的治理不是凭借政府的行政权威，而是通过出台新的法律法规或者修改已有法律法规，实现对網络社会秩序进行治理。目前已经建立起比较严密的网络管理法律体系：一是针对网络安全和网络犯罪开展立法，如1999年颁布的《非法接入网络禁止法》旨在通过禁止非法接入互联网以防范互联网犯罪的发生。二是针对未成年人免受网络侵害专门立法，如制定了《打击利用交友网站引诱未成年人法》《青少年安全上网环境整备法》等相关法律加以调控。三是强化针对互联网服务商法律责任的立法，以《规范互联网服务商责任法》为典型代表，该法要求互联网服务商必须承担以下责任：其一是履行监督网络信息发布者的责任，即一旦发现网络不良信息，应立即予以删除并警告信息发布者；其二是履行保护公民权益免受网络信息侵害的责任，即有义务将致害信息发布者的相关信息提供给受害者，便于受害者获取法律救济；其三是协助政府部门开展打击网络犯罪等执法活动。

三、美国：综合型网络治理模式

美国是互联网发展较早的国家，面对网络社会涌现的诸多问题，一直致力于完善网络治理体系的建设，并逐渐形成了强化立法、支持网络行业自律、重视对网民道德教化以及完善技术治理手段等有机结合的综合治理模式。

（一）美国政府为网络社会治理编制了严密的法网

在防治计算机欺诈与滥用方面，美国先后颁布了《伪装进入设施和计算机欺诈及滥用法》《计算机欺诈和滥用法》《计算机滥用法修正案》等法案；为调控电子商务秩序，美国颁布了《数字签名法》《统一计算机信息交易法》等有重要影响的法案；为保护网络隐私权，美国颁布了一系列法律如《电子通信隐私法》《儿童在线隐私保护法案》《互联网保护个人隐私的政策》。此外，在网络社会治理的其他方面也颁布了相应法律加以规范，从而形成了“以法治网”的局面。

（二）美国政府支持网络行业自律

美国政府呼吁团体自律，组织、联盟自觉遵守网络法律和网络伦理道德，鼓励行业自律组织制定自律公约，促进达成共识，自觉遵守，自我约束，以共同维护网络秩序。美国网络行业自律发展到今天，已经形成涵盖知识产权、公民隐私权、电子商务、网上有害信息管理等网络社会治理的各个主要方面的自律网络，在美国网络社会治理系统中发挥着重要的作用。

（三）美国政府重视对网民进行道德教化

美国计算机伦理协会制定了著名的“摩西十诫”：不能用计算机危害其他人，不能妨碍别人的计算机工作，不能偷看别人的文件，不能利用计算机进行偷窃，不能利用计算机做伪证，不能非法拷贝软件，不能在未经允许的情况下使用他人的计算机资料，不能非法使用别人的智力成果，想一下你写的程序对社会将产生的影响，遵守计算机使用规则。上述十条戒律，是美国政府一直倡导国民从事网络活动应当遵守的基本道德准则。此外，美国政府呼吁网络运营商通过不同形式加强宣传，提升网民的网络素养，自觉规范自身的网络行为，共同维护良好的网络秩序。

（四）美国注重采用技术手段治理网络

分级系统与过滤系统是美国采用普遍的两种典型技术手段。在美国，使用频率较高的网络信息分级系统有PICS、P3P，其主要功能在于将网络信息按照预设的标准进行分级，对于有用的信息予以保留，供网络使用者使用；对于不合法以及严重违反道德规范的内容则直接予以屏蔽。美国的网络信息过滤系统主要有网络巡逻、网络保姆，它们运作主要是通过搜寻关键词，实现对网络不良信息进行筛选与过滤，以减少网络不良信息、网络有害信息、网络非法信息在网络空间的传播。

四、国外网络社会治理实践对我国的启示

新加坡、日本、美国网络发达国家，尽管在网络治理模式方面存在差异，但这些国家的网络社会治理实践均表明，政府在网络社会的治理中具有重要的地位，但绝不意味着政府单方面力量就能维护好互联网的秩序。网络社会的治理需要贯彻综合防控的原则，建设法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、国际合作相结合的信息网络管理体系。唯有这样，才能形成保卫网络安全、维护网络秩序的有效合力。

（一）加快网络社会治理的法治化进程

新加坡、日本、美国互联网发展水平较高的国家，都非常重视立法对网络社会秩序的调控。环顾我国网络立法领域，目前依然存在着诸多不适应网络社会发展需要的问题：一是缺乏一部高层级的、专门性的法律作为网络治理法律体系的基本法。目前相关网络的法规、行政规章、行政规范性文件的制定，是以全国人大常委会的决定即《关于维护互联网安全的决定》和《关于加强网络信息保护的决定》为法律依据，由于缺乏统一的网络指导思想和指导原则，呈现出网络立法不能有机配合、甚至冲突的情形。二是对于网络发展过程中面临的新情况、新问题，缺乏有效法律加以规制，从而出现网络立法的漏洞。三是有些网络立法是在网络发展初期制定的，对于网络社会高度发展的今天，呈现不能有效调控网络公共领域秩序的情况，从而出现网络立法过时的问题。因此，我国要借鉴新加坡、日本、美国的网络社会治理经验，尽快在网络立法方面出台网络社会调控的基本法，为相关网络立法的制定或修改提供明确的立法方向和指导原则，促进中国形成一个科学有效的网络立法体系。另外，注重处理好网络立法的稳定性与适用性，根据网络社会发展的需求，适时修改和完善网络立法体系，尤其是针对网络侵权、网络违法犯罪的立法，应根据形势需要适时完善刑事制裁、行政处罚、民事赔偿等法律手段，更好地维护网络社会秩序。在运用刑事制裁打击网络犯罪方面，最近通过的《刑法》修正案（九）增加编造、传播虚假信息犯罪的规定，完善了网络犯罪的定罪与刑罚的立法体系，为后续完善网络刑事立法提供了一个很好的范例。在运用行政处罚手段治理网络违法方面，《治安管理处罚法》中有些规定存在可操作性不强问题，如对于蓄意制造计算机病毒的行为，依据该法规定，“故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序，影响计算机信息系统正常运行的”“处5日以下拘留，情节较重的，处5日以上10日以下拘留”，然而，《刑法》规定，对于蓄意制造计算机病毒，以致于计算机程序被破坏而无法正常运行的，造成严重后果的，则认定为破坏计算机信息系统罪。《治安管理处罚法》与《刑法》的上述有关规定，导致公安机关在网络执法实践中面临困惑：对于蓄意制造计算机病毒的行为，是依据《治安管理处罚法》对其实施行政拘留的处罚，还是依据《刑法》，交由检察机关提起公诉？这一问题的解决，就需要在修改《治安管理处罚法》时注意增强其与《刑法》的衔接性。在运用民事手段治理网络侵权行为方面，我国《侵权责任法》尽管在第36条规定了网络用户和网络服务提供者的侵权责任，但是“法条本身仅作出了原则性的规定，对于责任主体的范围、责任承担的限额等问题还需要运用解释论的方法予以进一步明确和细化”[6]。

（二）构建权责明晰的网络社会行政监管体系

新加坡、日本、美国网络社会治理的实践表明，构建职责清晰的网络管理机构体系是维护网络社会秩序的有效保障。如美国网络社会管理的具体执行机构细分为两类：一类是专门管理机构即国土安全部。另一类是辅助机构，包括国防部、商务部、行政管理和预算局等部门，这些机构的网络社会管理职责均由法律进行明确界定，共同应对网络安全问题。在我国，依据互联网法律、国务院及其相关部门的规范性法律文件，负责互联网管理的行政职能部门众多，如中宣部、国家互联网信息办公室、公安部、文化部、工信部、广电新闻出版总局、教育部、工商总局等。虽然国家互联网信息办公室的主要职责之一是指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，但如何协调依然是网络社会管理实践中面临的一个突出问题。基于网络行政部门的多头管理，容易造成部门间的利益争夺或相互推诿现象发生，不利于网络社会管理的有效进行。因此，我国仍需借鉴发达国家网络社会治理的实践，完善我国相关法律制度，进一步划分各互联网行政管理部门的职责边界，构建权责明晰的网络社会行政监管体系。

（三）促进网络社会自律的良性发展

政府运用国家强制力对互联网进行管控往往能起到立竿见影的效果。一是网络社会具有虚拟性、易变性、广泛性等不同于现实社会的属性，光靠政府的力量是无法治理好网络社会的。二是网络社会治理的成本相当高，也是政府自身难以承受的。三是网络社会的属性决定了政府治理往往只能是“治标不治本”。为此，新加坡、日本、美国网络发达国家非常重视社会自律，实现对网络社会秩序的调控。我国政府在构建网络社会综合防控体系过程中，已经注意到社会参与治理的积极作用，如中国互联网协会。该协会发布了自律公约和倡议书，但协会带有明显的行政印记，给社会公众的印象往往是受制于政府操控，以至于自律作用的发挥欠缺。我国网络企业自律做得较好的是新浪公司，建立自律专员制度对网络不良信息进行监督，并且成立微博辟谣团队，建立微博辟谣机制，对网络社会秩序的维护作出了重要贡献。但当前类似于新浪公司注重防控网络不良信息的网络企业为数不多，我国网民在网络空间的行为呈现非理性的状况依然比较严重，其主要原因在于缺乏自律意识。可见，借鉴国外互联网自律机制的特色和成功经验，并根据我国的国情构建网络社会自律機制，应当成为实现网络社会协同治理的重要路径。

（四）提升网络社会治理的技术监管水平

网络社会的发展是依靠网络技术的进步为基础的，尤其是一些网络违法犯罪是运用网络技术实施的，故需要以技术对技术，通过改进网络技术防控网络违法犯罪行为的发生。新加坡、日本、美国等国非常重视发展网络技术，普遍采取网络过滤技术，如美国研发的网络保姆具有网络监看的功能，利用网络保姆提供的黑名单，能够阻止色情网站的侵袭。可见，运用技术手段治理网络已经成为网络发达国家的普遍经验。我国在构建网络社会综合防控体系过程中，理应进一步重视网络技术的防控功能，由政府提供优惠政策甚至是资金支持、鼓励网络企业研制开发相关网络技术。与此同时，政府既应当对网络防控技术的开发研制设定法律标准，防止这些技术标准损害国家利益、社会利益以及公民的合法权益，也应当为网络服务提供商使用网络技术提供法律保障。

（五）强化网络社会治理的国际合作

随着网络技术的高度发展，网络空间已成为继陆、海、空、天之后的第五空间，网络发展给世界各国带来政治、经济、文化便利的同时，也让各国蒙受网络攻击之害，可以说，网络空间的安全问题已成为困扰世界的难题。战略与国际问题研究中心2012年的报告显示，无论是美国、英国、俄罗斯等发达国家，还是中国、印度等发展中国家，抑或是以色列、巴基斯坦等政局动荡的国家，都是网络攻击的受害国[7]。基于网络攻击给美国政治、经济造成巨大损失，美国发布《网络空间行动战略》中明确指出，网络治理需要寻求国际合作。经过磋商，美国与日本、韩国、以色列等国建立了合作关系。此外，日本、新加坡等国在维护网络安全方面也积极寻求国际合作。上述国家在网络治理的国际合作实践中普遍认识到，网络安全是全球性挑战，单靠一国之力难以有效应对，必须通过国际合作共同破解这一难题，共同制定网络空间规则、深化打击网络犯罪合作、加快网络防护技术发展、完善网络安全对话机制[8]。

[JP+1]大量事实证明，中国近年来一直是网络攻击的主要受害国之一。如国家互联网应急中心的数据显示，2013年1月1日至2月28日期间，境外就有6 747台木马或僵尸网络凭借控制服务器控制了中国境内190万余台主机[9]。面对网络攻击，单凭国内力量显然无法有效进行防范与制止，必须开展国际合作，与他国共同应对。与此同时，我国网民规模达668亿，成为典型的网络大国，在参与国际网络空间治理中负有大国担当的责任。针对网络治理国际合作中存在的网络霸权主义、网络国际数字鸿沟、国际协调机构欠缺等问题，我国应当增强自身的网络治理能力，寻求与他国合作共同反对网络霸权主义；为网络极不发达的国家与地区提供资金、技术方面的国际援助，努力缩小网络国际数字鸿沟；支持联合国成为网络社会国际合作治理的协调机构，出台相应的国际法规，处理国家间在网络治理合作中出现的矛盾纠纷；积极参与网络社会治理的国际谈判，在坚持主权原则、共治原则、互惠原则的前提下，与相关网络利益共同体的国家达成共同应对网络犯罪、网络恐怖主义、网络黑客攻击等问题的协议。[JP]

参考文献：

[1]孙丹新加坡严格网络管理维护社会稳定[N]经济日报，2012-12-24

[2]刘振喜新加坡的英特网管理[J]国外社会科学，1999（03）

[3]邱明达新加坡多方面促进社交媒体健康发展[EB/OL]环球网http：//sgxinhuanetcom/2014-09/24/c_127024836_2htm

[4]谢新洲新加坡网络信息管理机制分析[J]中国图书馆学报，2007（01）

[5]王国珍新加坡中小学网络素养教育探析[J]比较教育研究，2014（06）

[6]张新宝互联网上的侵权责任：《侵权责任法》第36条解读[J]中国人民大学学报，2010（04）

[7]赵琦评论称美国通过加强国际合作应对网络战[N]南方日报，2012-07-16

[8]马晓天网络安全离不开国际合作[N]人民日报（海外版），2012-05-30

[9]国内190万台主机被境外黑客攻击[N]东莞时报，2013-03-11

Abstract：

The network of social governance is a major problem faced by modern countries，based on social network with the common attributes and the law of development，it should continue to take its essence，eclectic attitude，reference and absorb the beneficial experience of the national network of social governanceSorting out social network governance practice in Singapore，Japan，the United States，you can draw the following conclusions：network of social governance needs to carry out the principle of comprehensive prevention and control，combining the building of laws and regulations，government regulation，industry self-regulation，technical support，international cooperation information network management system to form an effective force maintenance of the network of public order

Key words：

network society；social governance；legal governance

責任编辑：任德靖