精简归并“五险一金”与深化住房公积金制度改革

文/沈正超 杨华凯



精简归并“五险一金”与深化住房公积金制度改革

文/沈正超 杨华凯

中央经济工作会议在明确2016年经济发展任务时提出：要降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”。这对于贯彻十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、推进供给侧结构性改革具有重要意义。

一、我国“五险一金”制度的发展

“五险一金”指职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金，是我国社会保障制度的重要组成部分。

（一）我国“五险一金”制度的建立

“五险一金”制度的建立最早可追溯到1951年，当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定按职工工资总额3%提取劳动保险基金，在全国调剂使用。《劳动保险条例》还明确规定了公费医疗、工伤保险和女职工生育保险待遇，构成了新中国早期社会保障制度的基本框架。

在五六十年代，劳动保险、公费医疗、工伤保险和女职工生育保险制度内容不断地得到调整充实。“文革”中，社保制度受到了一定程度的破坏，但退休养老、公费医疗、工伤保险和女职工生育保险的基本制度还是保留了下来。这一时期社会保险的特点是职工所有的福利与个人的生老病死都由企业或单位负担，因此确切地说，当时的社会保险应称为“企业保险”。

（二）“五险一金”制度的改革

十一届三中全会以后，我国“五险一金”制度进入了改革阶段。1984年，国家开始尝试养老保险费用的社会统筹，并在江苏泰州、广东东莞、湖北江门等市进行试点。1987年，正式开始城镇职工养老保险体制改革。1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》标志着国家、企业和个人三方筹资模式开始形成。1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，确立了“统

账结合”的城镇职工基本养老保险的基本模式。

1994年，国务院决定在江苏镇江、江西九江等地试点，拉开了我国计划经济体制下劳动医保和公费医疗体系向市场经济体制下社会医疗保险改革的序幕。同年，全国人大通过了《劳动法》，规定“劳动者因工伤致残或患职业病”可以享受社会保险待遇，以法律形式规定了工伤保险制度。同年，劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，建立了全国统一的生育保险基金统筹制度。

十一届三中全会以后，城镇住房制度改革也提上了议事日程。1981年，邓小平在一次关于住宅问题讲话中明确提出住房制度要改革，之后，全国开展了出售旧公房、提租发补贴的试点。1991年，上海率先建立了住房公积金制度。1994年，国务院召开房改工作会议，将住房公积金制度在全国推广。

（三）“五险一金”制度的完善

进入新世纪，我国“五险一金”制度在深化改革中不断完善，以“五险一金”为主要内容的社保体系基本形成。在养老保险方面，2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，2005年12月国务院又发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完善了职工养老保险制度。

在医疗保险方面，2003年出台了新型农村合作医疗制度，将医疗保险对象扩大至广大农村居民。2007年又将城镇医保范围扩大至不属于职工的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，实现了全国医疗保险制度的全覆盖。

在失业保险方面，1986年7月国务院出台《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工行业保险暂行规定》，建立了我国的失业保险制度。1998年6月中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》进一步完善了我国的失业保障制度。1999年1月，国务院《失业保险条例》的颁布标志着我国失业保险制度的法制化。

在工伤保险方面，2003年国务院颁布《工伤保险条例》，从法律上明确了劳动者工伤保险待遇。

在生育保险方面，逐步实行由企业出资向社会统筹转变，新制度（社会生育保险）逐步替代老制度（企业生育保险）。

在住房公积金方面，1999年国务院颁布了《住房公积金管理条例》，2002年又对该条例进行了修订，从法律层面明确并完善了住房公积金制度在我国住房制度中的地位和作用，进一步完善了住房公积金的功能。

2015年，我国“五险一金”缴交比例见表1。

表1 2015年我国“五险一金”缴交比例

二、精简归并“五险一金”的思路

改革开放三十多年来，我国社会保障事业取得了长足的发展，社会更加稳定，人民安居乐业。但不可否认，与发达国家相比，我国的社会保险制度还存在不少问题，特别是在体现社会保障程度的“五险一金”上问题还比较突出。主要表现在以下几方面：一是虽然多层次的社会保险已经建立，但各险种之间缺乏有机的联系，“碎片化”现象比较明显；二是虽然“统账结合”的制度模式已经建立，但长期空账运转，个人积累机制没有真正发挥作用；三是各个险种的缴交比例较高，企业不堪重负；四是管理模式比较陈旧，管理成本高，管理效率较低。

2015年中央经济工作会议提出“研究精简归并‘五险一金’”，具有十分重要的社会意义。

一是有利于站在可持续发展的高度，用长远发展的眼光，对我国社会保障制度进行深刻反思，进一步完善制度的顶层设计，使之更加符合我国的国情。

二是通过精简归并“五险一金”，可以降低企业负担，为企业发展创造更为宽松的条件。中央经济工作会议提出供给侧结构性改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务中，降成本是一项重要的举措。目前我国企业税负中“五险一金”缴交比例达到50%以上。如果通过精简归并，降低缴交比例，可以实实在在地为企业降低生产成本。

三是通过精简归并“五险一金”，调整机构管理模式，降低社会管理成本，提高管理效率。基于历史原因，目前我国“五险一金”管理分属社保和公积金管理机构，不同的机构、不同的体系、不同的管理模式，使得社会管理成本高、效率低。通过精简归并“五险一金”，改革管理体制，创新管理模式，可以有效降低管理成本，提高管理效率。

因此，精简归并“五险一金”不是简单地将“五险一金”加加减减，或是并并拆拆，而是要按照十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，通过深化改革，在坚持社会统筹和个人账户相结合基本原则前提下，进一步完善社会保险制度的顶层设计，科学设定各险（金）种的功能和参保范围，扩大参保缴费覆盖面，降低保险费率，提高社会保险基金的管理效率和管理水平，进一步完善资金提取、使用和监管政策，改进服务，促进我国社会保障制度发展更加公平可持续。

基于这样一种战略思考，精简归并“五险一金”的基本思路应是：精简险种，降低费率，统一征缴，分账核算，管运分离，强化监督。

1．精简险种。应对“五险一金”内容进行全面分析，重新界定各险（金）种的内容，按照同类归并的原则进行合理的精简归并。

2．降低费率。在精简归并险（金）种的基础上，对各险（金）种的缴交费率进行重新测算，在满足使用的前提下，适当降低缴交比例，切实减轻企业和职工负担。

3．统一征缴。改革现行“五险一金”征缴模式，可学习、借鉴新加坡中央公积金运作模式，建立统一的征缴体制。通过立法，明确单位和个人的缴交责任，实行统一征缴方法，提高征缴效率。

4．分账核算。通过统一征缴归集的资金，按照设定的比例分别建立养老、医疗、失业、工伤、生育、住房公积金等专户进行独立核算、独立运作，自负盈亏。

5．管运分离。改革现行“五险一金”管理机构管运一体、既是裁判员又是运动员的管理模式，实行决策、管理、运行分离模式。决策机构主要负责政策制定、规划编制、计划审批和执行监督。管理部门主要负责资金年度计划的制定、实施、调控，政策执行和信息公开，以及行政执法。资金的归集、运作由专业机构（如银行等）负责。决策、管理、运行机构各尽其能，各司其职。

6．强化监管。“五险一金”关系亿万人民群众的生老病死、安居乐业，是一个政策性强、风险度高的领域，必须充分发挥社会监督的作用，形成公开和监督相结合的监管体系，确保资金安全。

三、“五险一金”精简归并后公积金制度改革的设想

十八届三中全会以后，社会热切期盼公积金制度改革方案的出台。各种观点众说纷纭，有提议维持公积金现状的，有提议将公积金改为政策性住房银行的，也有提议取消公积金制度的。“五险一金”精简归并，为公积金制度深化改革提供了全新的思路。本文认为，精简归并，不应是取消我国实行了二十多年、在改善城镇职工住房条件方面发挥了巨大作用的住房公积金制度，相反，应该通过深化改革，使这一具有中国特色的制度更加完善，并在促进城镇职工住房消费方面发挥更大的作用。基于这种观点，“五险一金”精简归并后，住房公积金制度应在以下方面大胆改革，有所突破。

（一）适应新常态，进一步明确深化公积金制度改革的新目标、新任务

党的“十八大”报告提出了我国到2020年全面建成小康社会的目标，开启了我国社会经济发展新的历史阶段。必须看到，改革开放三十多年来，我国城镇住房制度改革取得了巨大成就，市民的居住条件有了很大改善。但是，随着新型城镇化发展，城市居住又面临许多新的问题，如进城常住农业转移人口的居住、棚户区和城中村改造，等等。解决好这些问题，不仅有利于社会稳定，也有利于培育新的住房消费需求，形成新的住房消费增长点，促进房地产市场健康发展，进而带动整个社会经济发展，其意义十分重大。

按照十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，深化住房公积金制度改革应以培育和提高住房消费能力、加快新型城镇化进程、保持房地产市场健康发展、促进缴存职工住房条件改善为目标。围绕这一目标，当前乃至今后一个时期，我国深化住房公积金制度改革的主要任务如下：一是创新、完善住房公积金管理体制和运行机制；二是完善住房公积金缴存、提取、使用和收益分配政策；三是完善立法；四是强化社会监督。努力建立适应我国社会经济发展的、更加公开规范的住房公积金制度。

（二）大胆改革住房公积金管理体制，提高管理效率

现行住房公积金管理体制严重束缚了公积金管理效率和管理水平的提高。因此，“五险一金”精简归并以后，应按照“三分离”、“两统一”的原则，建立新的公积金管理体制。所谓“三分离”，指决策、管理、运作分离。所谓“两统一”，指统一征缴、统一执法。其运行状况如图1：

图1 公积金管理运行

建立新的“三分离”、“两统一”体制的益处如下。

1．强化公积金决策机构职能。公积金管委会是城市公积金管理的决策机构，对公积金制度功能的发挥起决定性作用。目前各地公积金管委会的决策作用尚未真正发挥，有些方面形同虚设。应切实加强公积金管委会的决策职能，将虚设的决策机构做实做强，提高决策能力和决策水平。

2．改革公积金管理机构既当裁判员又当运动员的状况。公积金管理机构主要负责公积金的规划、计划、核算、信息管理和行政复议、行政执法事务，剥离公积金征缴和提取、放贷审核等日常性操作业务，委托专业机构或专业银行负责，这样可大大精简公积金管理机构。

3．设立“五险一金”征缴和执法机构。设立（或利用现有社保）“五险一金”征缴、执法机构，将公积金的归集、征缴和执法纳入专门机构统一进行，切实提高征缴和执法效率。

4．组建政策性住房银行。按照十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，组建全国政策性住房银行，负责公积金提取、放贷、风险管理、保值增值等金融业务。

新体制建立后，可彻底改变目前“五险一金”体制分设、多头管理的现状，减少管理层级，简化管理环节，提高专业管理水平，降低管理成本，提高管理效率。

（三）努力创新公积金管理模式，建立全国统一的公积金运行机制

1．建立基于全国公积金联网系统的个人缴存转移接续机制。目前我国以城市为主体的公积金独立运作模式，固化了城市职工就业的流动，不符合未来城市用工制度的改革方向。必须打破这种“画地为牢”的管理模式，加快建立全国统一的住房公积金运行系统，在此基础上建立职工缴存转移接续机制，职工就业、生活转移至其他城市，其公积金缴存关系可以根据需要随之转移。

2．建立缴存职工异地住房消费支持机制。城乡一体化后，职工就业在不同城市间流动，就业地与户籍地分离将是今后职工生活的常态，这必然带来跨城市住房消费的新需求。住房公积金制度改革必须适应这一新常态。城市职工公积金缴存转移接续机制的建立，为异地消费机制的建立搭建了制度平台，通过这一平台，职工公积金账户资金可以在不同城市安全、快速流动，从而为职工在就业地或居住地解决居住问题、改善住房条件提供有力的资金支持。

3．建立全国公积金资金余缺调剂机制。当前各地公积金资金的流动性风险十分突出，应通过建立全国性的资金余缺调剂机制加以克服。阶段性流动性紧张的城市可以按照市场化原则向流动性过剩的城市有偿调剂，从而达到全国范围的资金平衡。鉴于全国性资金调节机制建设的复杂性，可以采取分步实施的办法，先在省域内城市间调剂，条件成熟后再实现全国性的调剂。解决流动性问题的根本出路在于“五险一金”精简归并后，建立全国性的政策性住房金融机构，通过金融机构实现全国公积金资金的调节。

4．建立缴存职工个人损失补偿机制。现行公积金制度设计中的一大缺陷是缴存人损失补偿机制缺失。由于公积金低存低贷的利率机制，低收入职工未使用个人帐户资金直至退休提取所造成的个人账户存款利息损失应通过补偿机制予以弥补。弥补方式可以是逐年调整账户存款利率，也可以是退休销户提取时按存款期国家利率变动情况给予一次性补偿。

（四）加快《住房公积金管理条例》修订，为深化公积金制度改革提供坚实的法律保障

国务院《住房公积金管理条例》1999年颁布，2002年修订。十多年来，当初修订时的立法背景已发生深刻变化。精简归并“五险一金”后，住房公积金的管理、运作模式必将发生重大改变，应通过修订，为改革提供坚实的法律保障。

修订中应着重解决好以下问题：

1．对住房公积金制度功能重新定位，改变住房公积金“长期住房储蓄金”的性质，变“储”为“用”，更多地鼓励缴存职工使用公积金改善住房条件。

2．按照十八届三中全会精神，在公积金管理的机制、体制上寻求创新突破，以适应我国社会经济发展新常态的需要。

3．加大完善政策力度，在归集、提取、使用等方面，充分考虑未来城市职工住房消费的新形式、新需求，未雨绸缪，为制度发展预设必要的法规空间。

4．要加大执法力度，特别是要加大对缴存公积金的强制力度和对违法提取使用公积金的处罚力度，确保法规的严肃性。

5．要加大反腐倡廉的力度，加大对利用公积金寻租现象的监督和打击力度，真正把权力“关进制度的笼子”，确保住房公积金安全、平稳运行。

（作者单位：上海市公积金管理中心 上海地产集团）