政府协同治理区域贫困问题研究——以环京津贫困带为例

○丁梦娇



政府协同治理区域贫困问题研究
——以环京津贫困带为例

○丁梦娇

改革开放以来，我国在扶贫开发方面取得了重大进展，但仍然面临着贫困的压力。中央扶贫开发工作会议决定，自2011年起将农民人均纯收入2300元作为国家扶贫标准，全国贫困人口数量约为1.28亿人，占全国总人口（除港澳台地区外）的近1/10[1]。在我国，很多大城市的周围都存在一定范围的贫困地带，这些贫困地区与周围大城市发展差距很大，不相协调，在一定程度上，无论对大城市发展还是对贫困地区的发展都有抑制性作用。因此，党的十八大以后强调的精准扶贫是解决此类问题的关键。

一、环京津贫困带的发展现状

环京津贫困带最早是由亚洲开发银行调研时发现并提出的。《中国连片特困区发展报告（2014-2015）》梳理了中国14个连片特困区城镇化的特征和规律，该报告将环京津贫困带放在“燕山—太行山片区”，跨河北、山西、内蒙古三省，总人口超千万，是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场之一，该区域虽然具有较强的经济发展潜力，但是仍面临着基础设施落后、城镇化水平低、生态建设任务重等诸多挑战。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》要求，农村扶贫要以贫困村和贫困户为主要对象，以集中连片地区为主战场，以改善生产生活条件为基础，以增加农民收入为核心，把计划、资金、措施、政策落到实处，全面加快脱贫致富的步伐。

党的十八大以后，中央又先后提出了“一带一路”、长江经济带发展和京津冀协同发展三个区域的发展战略，并分别颁布了有关的实施意见。由于发展的历史条件等因素的影响，使京津冀地区在一些领域均低于长江经济带的经济发展和社会发展。京津冀协同发展是习近平总书记2014年2月26日在北京视察工作时提出来的，2015年4月中央发布了《京津冀协同发展规划纲要》，《纲要》分析了京津冀协同发展的重大意义、面临的主要问题和发展的有利条件，对协同发展需要坚持的基本原则、总体目标和发展定位等作出了部署。

河北虽然地处沿海，环抱北京市和天津市，但与其他东部沿海地区一直存在着经济差距，尤其是环京津贫困带更是经济落后。北京市具有政策优势和首都优势，天津市有独特的地理位置优势，两者具有较强的资源和资本吸附能力，使资金、信息、技术、人才和资源都汇聚一起，而对周边地区经济发展的带动作用仍然不够。

以河北为例，2013年中国统计年鉴部分数据显示，河北省的县均GDP远低于同年江苏省、浙江省和山东省。江苏省的县均公共财政预算收入是河北省的8.2倍，农民人均纯收入是河北省的1.4倍。河北省2013年县均人口45.3万人，分别相当于山东、浙江和江苏县均人口的61%、77.7%和46.2%。县均地区生产总值为143.7亿元，分别相当于江苏、浙江、山东三省的22.5%、37.9%和41.2%。县均公共财政预算收入6.3亿元，分别相当于江苏、浙江、山东三省的12.1%、20.7%和29.9%。县均城乡居民储蓄存款余额分别相当于山东、浙江、江苏三省的63.4%、36%和32.4%。由此可见，河北省的县域人口规模偏小，综合经济实力偏弱，农民人均纯收入水平偏低，这都在一定程度上制约着县域经济的加快发展。

表1 环京津贫困带范围

河北省共有32个贫困县，涉及272，6万贫困人口；这其中，被划入环首都贫困带的就有张家口（全部）、成德（全部）和保定（涞源县、涞水县、易县）的25个贫困县，这一贫困带中，农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入，不足北京周边县（区）的1/3、1/4 和1/10[2]。这25个县总面积约为7.7万平方公里，占河北省总面积的44.4%，人口880.5万人，占河北总人口的12.2%。

表2 2011年环京津贫困带25县农民人均纯收入在河北省排名单位：元

2015年12月29日至30日，习近平总书记在河北省阜平县看望慰问困难群众时强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，对困难群众，要格外关注、格外关爱、格外关心，千方百计帮助他们排忧解难。京津冀协同发展要加大财政投资的力度，特别是对农民民生工程方面，另外还要因地制宜制定基础设施的发展规划和京津冀协同发展的总体方向，根据地方各县的不同情况进行基础建设，保障民生，深入推进扶贫开发，帮助困难群众特别是革命老区、贫困山区的群众早日脱贫致富，到2020年稳定实现扶贫对象基本生活有保障，同时保障其义务教育、基本医疗、住房等。

二、环京津贫困带的成因分析

环京津贫困带的形成是多方面、多因素共同作用的结果，也是历史长期累积的结果。但笔者认为主要有三方面的问题是导致环京津贫困带的主要影响因素，环京津贫困带上的县都表现出产业基础和经济基础薄弱的特点，各地区均缺乏人力资本以及缺少人才引进机制，另外地方各县的生态环境都比较脆弱，这些都制约着当地经济的发展和崛起。

（一）产业基础和经济基础薄弱

由于当地地理位置、气候条件和当地能源资源因素的影响，很多项目和企业都不允许在当地实施和开发，造成了这一区域工业化相对滞后，工业基础薄弱。很多区域对外部开放的时间很晚，张家口在1995年才开始对外部开放，而承德丰宁县更是到1998年才实行开放政策，因此，未能享受到1978年对外开放的经济发展益处。由于当地的工业化滞后，就导致了县的公共财政预算收入较低，进一步影响政府对贫困地区和贫困居民的补贴以及对产业的扶持等活动。在改革开放初期，河北省的环京津贫困带的县域经济发展与京津的远郊区县基本处于同一个发展水平，但是由于长期经济发展的滞后，导致了现在两者之间经济社会发展水平形成了巨大的落差。无论是与京津地区的经济发展水平相比，还是与全国贫困县的平均发展潜力相比，环京津贫困带都存在较大的差距。

实习护生希望接受知识技能和沟通技巧。①实习之初，护生迫切希望将在校所学运用于临床实践以提高自己的操作能力，而实习后期，护生更希望带教老师能传授专科性操作技能。②护患沟通技巧欠缺使实习护生在工作过程中屡屡碰壁，进一步加大实习护生对沟通技能的需求(“病人不肯,后来老师教我怎么与病人沟通,这让我深刻体会到护理工作中沟通的重要性”[11])。

由于地方财力严重不足，没有足够的资金投入到经济建设和扶贫项目上，使得环京津贫困带的县治理当地社会所需的财政资金严重依赖上级的补助和转移性支付。地区自我发展能力弱，不能提供更好的公共服务，教育、医疗卫生、社会公共事业等都会受到严重影响。同时，贫困家庭数量较多，范围较广，收入水平低会使资金存量与资金流量都不高，很难维持家庭日常生活。由于家庭收入低，家庭收支平衡比较脆弱，还会进一步影响家庭的生产活动和经济创造活动。

（二）缺乏人力资本与人才引进机制

人力资本是一个社会持续充满创造力和活力的基本因素，只有激活社会中的人才的才智竞相迸发，才能与社会资源有效结合，创造出新的经济价值。可持续发展所讲的能力建设直至少包括四个方面的具体内容，即人的能力建设、科技能力建设、制度能力建设和生态能力建设，其中人的能力建设是核心。因此，把握住人才是实现地区经济社会发展的重要战略。然而环京津贫困带人力资源匮乏，大量的青年人口流向京津地区，京津常住外来人口中，河北籍居民位居前列。第六次人口普查的数据显示，河北省来京人口为155.9万人，占北京常住外来人口的22.1%，河北省来津人口为75.45万人，占天津常住外来人口总数的25.2%[3]。另外，贫困县的农村老龄化率均过高，当地人的劳动力总体水平下降。本区域人口受教育程度普遍偏低，接受再教育能力很有限，加上地区信息不灵活，大部分的贫困居民思想都比较保守，对新鲜事物或新鲜技术的接受和学习能力比较差，这更加剧了环京津贫困带的思想贫困状况。该区域的工业发展没有为青年人提供充分而多样的就业岗位，造成了青年人外出务工，但由于所受教育程度不高，即使外出务工也不能保证有合适的工作岗位。另外，环京津贫困带的县域也缺少系统的人才引进机制，造成了人口的流出速度远高于人口的流入速度，因此人才资源与区域经济发展之间仍存在差距。

（三）经济补偿生态模式的影响

根据《全国生态功能区划》，环京津冀贫困带所在的保定、承德和张家口都已经被列入“极重要生态功能区域”，承担着环首都地区的生态治理任务，而该区域自身就面临着生态环境脆弱等问题。区域内水土流失面积占46%，沙化土地面积占24%，裸石山场面积占26%，内流河区干枯湖占94%，断流河段占95%[4]。所以，在解决该区域自身环境生态问题上也消耗了政府的大量财政力量，而且要彻底解决生态问题是一个长久的过程。

环京津冀贫困带有较重的生态治理任务，例如京津风沙源治理、三北防护林建设、退耕还林和退牧还草等职能，环境保护要求比较高，因此，地方的产业发展会受到很多影响。河北承德为实施滦河、潮河两岸生态治理项目，2000年以来先后关停易污染水源企业1400多家，并放弃100多家预计投资300多亿元的产业项目；2007年起京冀联合在密云水库上游的张家口、承德实施“稻改旱”工程共10.3万亩，部分农户传统生计由此受到冲击。另外，为了保障京津地区的饮用水安全和生态环境平衡，国家和政府不断加强对环京津贫困带的资源开发限制和工业发展的限制，地区大规模地削减耗水严重、排污严重的企业或项目，同时对山区畜牧业和高耗水的农业有严格的控制，这些措施虽然能够保证了京津地区的供水和生态环境，但是严重制约了这一地区的经济发展，抑制了经济增长和地区社会发展。

三、推动区域协同治理贫困的途径与举措

政府间协同治理区域贫困问题，既表现在中央政府与地方政府之间的有效协同关系，也表现在地方政府与周边地方政府之间的有效协同关系。进一步推进区域协同治理贫困问题的途径主要有提高环京津贫困带的自我发展能力，加大政府的财政投入，加快共建区域生态经济区等。要从中央政府的角度、地方政府的角度和地方政府间关系的角度，多层面多主体地推进区域贫困问题的解决进程。

（一）提高贫困带自我发展能力

一个人支配粮食的能力或他支配任何一种他希望获得或拥有东西的能力，都取决于他在社会中的所有权和使用权的权利关系。因此，要实现贫困地区居民解决贫困问题就要从根本上提供长久的发展规划。要实现地区人才战略，就要不断发展教育，教育是影响人口的重要因素。既要发展基础性的义务教育和全民教育，提高人口的整体素质和文化水平，又要发展技术类培训和科技类教育，通过教育改变人们的观念，培养他们的发展意识和生产生活能力。另外要大力引进国内外专业适用人才，优化人才结构，为重点产业提供人才和智力保障，并设立专项鼓励支持资金，作为国家级高级人才引进的奖励基金[5]。另外，加强对地区生态农业和农产品加工基地的建设，发挥地理优势，以贫困带的贫困人口为主要参与对象，统一规划农业发展模式，大力发展具有特色的本地生态农业，开发具有本地特色的绿色农产品，加强与北京、天津地区的联系，参与大城市内部的农产品市场，不断促进本地区农业发展的规模化、现代化和标准化。

（二）加大政府的财政投入

加大对基础公共服务的投入。建立和完善教育、医疗救助制度，逐步建立多层次的社会教育和医疗救助制度，推动教育、医疗重大风险社会化的进程[6]。国家财政投入是低保资金筹措的基本来源和可靠保证。政府应当加大财政投入，增加省、市两级低保资金的财政预算，建立低保资金稳定增长的长效机制，合理确定中央、省、市三级政府财政支付低保资金的比例，明确各级政府在低保财政投入中的责任[7]。另外，还要通过投资部分项目来激发当地的经济活力。例如，在旅游项目开发上，环京津贫困带处于华北平原与内蒙古高原的过渡地带，多样复杂的地形地貌和历史悠久的人文背景，造就了其独具特色的自然风光和深厚绵长的文化底蕴，且与京津旅游资源同源异质的互补性能够满足京津游客的不同品味需求。因此，要发挥当地政府的主导作用，通过政府的政策及资金支持，结合当地的特色和优势，大力扶植旅游产业的发展，拓宽市场，改善传统旅游产业经营方式。旅游产业带动更多的企业在当地发展，为当地创造经济活力，使产业链上的价值更多地流向贫困地区，帮助贫困县域通过绿色的方式发展经济。

（三）加快共建区域生态经济区

改革开放以来，我国逐步形成了比较完整的区域战略和政策体系。针对更加具体的功能区域或问题区域采取不同的战略对策，如经济特区、综合改革试验区、自由贸易区、重点贫困区、生态脆弱区和资源枯竭区等等。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，解决扶贫问题要根据贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程，其中发展生产脱贫一批和生态补偿脱贫一批都是建立在贫困人口在所在地生产生活的基础上，尤其是加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区的转移支付[8]。2016 年1月9日，国务院发展研究中心副主任张军扩在首届“中国人民大学京津冀协同发展高端论坛”上指出，京津冀协同发展上升为国家战略，主要是为了解决北京大城市病、京津冀三地发展差距问题以及打造新的增长点带动整个北方地区发展。环京津贫困带的县域定要抓住京津冀协同发展的机遇，加强跨区域的合作减贫，环京津贫困带为北京和天津提供了生态屏障，使北京和天津在更有利的生态空间下实现经济的良性发展，而环京津贫困带的生态价值不应得不到补偿，要通过跨区域的合作为贫困带上的县域注入强大的发展动力。加快生态区域经济区的建立，实现区域间的经济资源、人力资源、生态资源和社会资源的全面流通，增强环京津贫困带县域政府的再造能力。

此外，区域经济区的建立和管理还需要北京市、天津市和河北省之间的统筹管理，相互协调。由于北京市和天津市的经济发展水平比较高，科技和文化水平定位也比较高，因此，京津地区要加强与周围地区的技术和人才交流，转移一部分产业到区域生态经济区，促进双方的共同合作与发展。

［参考文献］

[1]丁一文.环京津生态抑制性贫困带的现状、成因及对策建议[J].生态经济，2013，（9）.

[2]宋树恩.离首都100多公里贫困县竟然连成片[J].中国国家地理，2015，（1）.

[3]赵弘，何芬，李真.环京津贫困带减贫策略研究——基于“可持续生计框架”的分析[J].北京社会科学，2015，（9）.

[4]兰传海.环京津贫困带扶贫开发研究[J].经济研究参考，2015，（2）.

[5]鲁金萍，杨振武.“环京津贫困带”破解路径探索[J].价值工程，2014，（9）.

[6]阎青春.社会福利与弱势群体[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

[7]袁文全.社会保障体系覆盖城乡居民[M].重庆：重庆大学出版社，2012.

[8]章丽姗.论开放存取资源的整合利用[J].湖北行政学院学报，2015，（4）.

（责任编辑崔光胜）

作者单位（首都师范大学管理学院）