构建党内协商民主制度体系的几个着力点

○朱兆华



构建党内协商民主制度体系的几个着力点

○朱兆华

党内协商民主是尊重党员主体地位、保障党员民主权利的一种政治状态和政治原则，也是党员参与党内选举、党内决策、党内监督等党内政治生活各个环节的动态过程。发展党内协商民主的根本着力点是制度建设和制度创新。

一、创新实践形式，为构建党内协商民主制度体系提供强大动力

改革开放以来，特别是党的十六大以来，党内协商民主的生动实践为制度体系的建构提供了强大动力。从1988年浙江台州椒江区实行党代会年会制、党代表常任制、以委员会制代替常委会以及重大事务票决制的试点，到2002年四川雅安市首先进行的党代表直选，从1992年山西省岱狱殿村首次实行“两票制”选举产生村党支部书记，到2004年四川平昌县在几个乡镇进行党委班子“公推直选”，再到2008年贵阳市“公推竞岗”区（县）党委书记和2011年江苏无锡、南通、宿迁三市“公推票决”市委书记，这些无疑都是党内基层乃至地方选举民主有序而重大的突破，也为党内协商民主的发展积累了宝贵的经验和制度供给。在党内选举民主中可以发现与协商民主内涵一致的政治实践，实践证明，党内选举民主有了创新和发展的地方，党内协商民主才具有可行性和真实性，党内基层选举民主与协商民主的互动与协调机制日趋成熟。

近几年，党内民主实践出现了一种比较明显的转向，即从以基层竞争性选举民主为突破口的民主形式，转向民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”的整体发展。党内协商民主强调的就是党员按照有关的民主程序参与党内政治生活全过程，其实质是为广大党员参与党内事务提供广阔的渠道和制度平台。各地基层党组织纷纷以改革创新精神积极探索与协商民主相契合的党内基层民主的多种实现形式。如上海闵行区党委决策机制的重大改革、北京社区党员议事会和监督会的尝试、江苏睢宁等地党务公开试点、山东青岛等地的五步四权联动决策、浙江余姚的阳光村务八步决策法、安徽南陵县黄金村的普通党员旁听支委会会议的做法，特别是四川成都积极推进党内民主整体发展的新路径，逐步建立了以公推直选、开放基层党委全委会和常委会、实行党务公开和民主评议为主要内容的政治架构，取得了十分丰富的实践经验。实践的创新和发展，增强了党内协商民主制度建设的问题意识和针对性。

在社会主义协商民主的政治实践中，正逐步形成党内协商民主与其他形式的协商民主良性互动、共生发展的态势。在地方层面，浙江温岭把民主恳谈机制引入党内，使党内协商民主有了一个新的发展载体和发展方向。广东省委于2010年5月出台了《中共广东省委政治协商规程（试行）》，这是全国地方党委第一份推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的重要文件。在中央层面，中国共产党与各民主党派就“中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等”进行充分的政党协商[1]，并在加强政党协商保障机制方面，“完善协商反馈机制，中共中央将协商意见交付有关部门办理，有关部门及时反馈落实情况”[2]。各地方党委也从自身实际出发制定了中国共产党同各民主党派协商的内容和范围。

二、完善党内法规，为构建党内协商民主制度体系提供根本保障

把广大群众在党内民主实践中创造的好经验、好做法上升为政策，把成熟的政策上升为党内法规，是党内民主制度建设的经验总结。现阶段，党内还没有专门的党内协商民主的法规文件和制度安排，党内协商民主只能依存于党内现有的法规制度而发挥作用。党章是党内根本大法，是党内民主制度运行的最高法规依据。十六大党章是新世纪通过的首部党章，提出了“党内民主是党的生命”的重要命题，将党内民主建设提升到战略高度。在十七大党章中，增加了“保障党员民主权利”的新规定，在此基础上，十八大党章新增了“尊重党员主体地位”的重要内容，成为党内民主发展到新阶段的重要标志，也与党内协商民主的理念和原则高度契合。

改革开放以来，在丰富的党内协商民主实践的基础上，以落实党员知情权、参与权、选举权和监督权为着力点的党内法规建设取得了显著成效。党的十三大提出了“制定保障党员权利的具体条例”的要求，1995年1月出台了党的历史上第一部保障党员民主权利的专项法规《中国共产党党员权利保障条例（试行）》。经过近十年的试行，2004年9月正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，突出强调了党内民主的主体是党员而不是党的各级领导机关及其领导人，规定了各级党组织和党员领导干部在民主权利保障方面的职责。那么，如何尊重党员的主体地位？又如何保障党员的民主权利体现在党内民主的各个环节？由一系列的条例、决定、规定、办法、细则和意见等构成的党内法规体系给予了充分的确认和保障。

在党内选举方面，党的十三大报告明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法。随后，中央出台了三个改革和完善党内选举制度的办法和条例，即1988年3月印发的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、1990年6月颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、1994年1月出台的《中国共产党地方组织选举工作条例》，提高了党内选举的规范化程度，扩大了党员和党代表在党内选举中的参与程度。为克服党内选举在实际运行中的不足，提高党内法规的执行力，党的十七大报告明确要求“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”。在各地党代会常任制试点的基础上，十六大报告提出，要扩大在市、县进行党代会常任制的试点，十七大党章确立了各级党代会代表实行任期制。2008年7月，中央颁发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。刚性有效的法规条例，确保了党代会的权威，也有助于广大党员广泛参与党内选举活动，行使选举权利，从而把党内协商民主的发展置于党内选举制度的运行中，实现了党内选举民主与党内协商民主的良性互动。

在党内决策方面，2010年10月中央颁发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》强调，进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论环境，调动广大党员的积极性、主动性和创造性。协商民主从某种意义上说就是决策民主，实现党内科学决策、民主决策的关键是明晰党内决策主体，给予党员平等的机会介入到党内决策过程中。当然，在一般情况下党员参与决策是通过代表间接参与，常规性工作由常设机构进行处理，因此完善党委议事决策机制非常重要。十二大修改通过的党章和1980年2月中央颁发的《关于党内政治生活的若干准则》都强调坚持集体领导，反对个人专断。1996年4月颁发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，规范了地方党委全委会、常委会、书记办公会的议事和决策规则，规范了全委会和常委会对重大问题决策的程序。十六大党章明确规定，“凡属重大问题，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党的委员会集体讨论作出决定，并突出强调了党内法规和机构对党员民主权利的保障功能。十七大党章还规定了建立中央政治局向中央委员会报告工作并接受监督制度和各级党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，这就从制度上理顺和规范了全委会和常委会的关系，为实现集体领导和决策的科学化民主化提供了权威性保障。十七大党章还增加了“党的各级组织要按照规定实行党务公开”新要求，十八大党章进一步规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”，保障了党员的知情权和参与权，有助于党的决策真正体现广大党员的意志和愿望。

在党内监督方面，十二大修改通过的党章专门列了“党的纪律检查机关”一章。随后，1987年7月颁发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，1997年5月颁发了《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》。进入新世纪，十六大党章特别提出，要“加强对党的领导机构和党员领导干部的监督，不断完善监督制度”。2003年12月颁发的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，是党内民主制度建设法规化的重要体现。两个《条例》在内容上前后承接，规定了党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，并对违纪处分作了详细、全面的规定，两个《条例》在党员民主权利的规定与保护上更是相互衔接。2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》规定，要“监督民主集中制和领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用，必须有领导班子集体作出决定”。在十七大党章中，增加了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”、“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”等新规定，党内监督制度化进程有了新拓展。2008年6月颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》、2009年6月颁布的《关于党政领导干部问责的暂行规定》以及2013年12月颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，这些都是党内监督制度化的法规体现，对于改善党内政治生态、切实保障广大党员的监督权、构建全新的党内监督格局都具有重要意义。特别是2015年10月12日中共中央政治局会议审议通过的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》标志着全面从严治党的“篱笆”进一步扎紧。新修订的《条例》和《准则》通过明确、严厉的党规党纪实现党的自我监督、自我管理和自我超越。

三、健全党的民主集中制，为构建党内协商民主制度体系提供指导原则

党内协商民主主张通过对话交流、理性讨论、平等协商的民主形式，就共同关注或关系共同利益的问题达成共识，最大程度地缩小差距、增进互信、凝聚力量。进一步思考的问题是，与其他的协商民主相比，党内协商民主在空间和主体上有何内在规定性？如何防范党内协商民主所强调的参与广泛性和持续性可能导致的党内民主泛化、组织本位淡化、领导权威弱化的风险？这些问题的提出，要求发展党内协商民主必须高度重视党的民主集中制，如果放弃该原则，就会改变党的性质。

在党内民主制度体系中，民主集中制具有指导性地位和作用。民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，能为党内协商民主提供制度的合法性以及发展的可能性。按照民主集中制的原则，各级党委对重大问题的决策，必须经由集体讨论、民主协商、充分听取广大党员的意见，然后才能有正确的集中。所以，民主集中制在实体意义上是保障权利与规范权力的有机统一，在程序意义上是党内不同意见和诉求之间的一种政治协调原则，它一方面承认党内存在着差异，另一方面又强调党内根本利益的一致性。民主集中制作为党内协商民主的重要制度保障，无论是集中之前的充分酝酿和民主协商，还是民主基础上的正确集中，都体现出丰富的协商民主精神。同时，以民主集中制为原则的党内协商民主具有不同于一般协商民主的特殊性，党内协商民主必须始终遵守党的组织和纪律，维护党的团结和统一。但是，如果过度强化党内权力的单向式的集中统一，也极易模糊甚至颠倒党内权力的授受关系，从而使党内协商民主发展的资源和动力匮乏。因此，必须完善党的民主集中制，切实做到民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。

首先，要实现服从多数与尊重少数的有机结合。票决民主是民主集中制下广泛采取的一种决策形式，票决民主的少数服从多数原则，使得党内少数人的权利和利益往往得不到应有的重视和保护，所以需要发挥票决民主与协商民主的协调机制。讨论和协商能使党员充分表达意见和建议，在此基础上进行票决，既能确认多数人的意志，又能让少数人的意志有充分表达和尊重的机会。

其次，完善协商机制以保证党内有效集中。党内协商民主不是“议而不决”，而是“议而有决”、“议而有果”。从理论上讲，党内协商民主由于党员共享同样的理想信念、集体目标和道德原则，是能够通过集体理性达成共识的，但在现实层面，每个党员都是有自然生命、现实的、从事着实际活动的独立个体，希望通过讨论和协商达成完全一致也是不可能的，最终还是需要通过集中来决定党内事务，形成党内决策，协商不能取代票决。为避免党内协商民主的随意性，应该对协商的内容、协商的主体、方式、程序以及协商结果的处置等进行相应的制度规范，以规范化、制度化的民主形式保证现实党内的有效集中。

再次，准确把握集中的内涵，实行正确的集中。《中国共产党章程》把集中概括为“党员个人服从组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”[3]。这“四个服从”从组织原则上保证了正确集中。但是，在党的民主集中制实际运行中，却总是存在“正确集中不够”的问题，诸如一些部门“一把手”打着集中的旗号掌控绝对权力，存在重大问题个人说了算的现象，集体领导难以落实到位；一些领导干部利用服从组织的名义对党员进行管控，压制不同意见，虚化党员的主体地位等等。导致这些现象的一个很重要的原因就是对“集中”的误读，仅仅把集中理解为权力的行使，而没有意识到集中也是对权力的规范；仅仅把集中看作是对权利的限制，而没有认识到集中也是对权利的保障。只有实行正确的集中，才能营造党内良好的政治生态，使党内协商民主的发展既能体现广大党员的意志，又能维护党内政治生活的权威性。

四、优化党内具体制度，为构建党内协商民主制度体系提供有效载体

民主集中制涉及党内不同主体间授权与被授权（权力形成）、领导与被领导（权力行使）、监督与被监督（权力制约）等方面复杂的权力关系，它的健全和真正落实还必须有一套在内容上相互连接、在运行上协调联动的完整的具体制度体系作保障。

首先，改革完善党内选举制度。党内协商民主本身也存在着一些制约性因素，它的发展有赖于党内选举民主的成熟。只有以完善的党内选举制度作保障，才能保证广大党员参与政治活动，行使民主权利，增强党内各级领导机关和领导人权力来源的合法性，也才能使党内权力受到有效监督，使权力的行使者更好地向广大党员负责。候选人提名和选举方式是当前党内选举中存在问题的两个重要领域，是党内选举制度改革完善的两个重要方面。党的十八大报告指出：“要完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”一方面，要完善候选人提名制度。候选人提名要由党组织和选举人充分酝酿讨论，扩大民主推荐的范围，加大党员和群众参与的力度，形成完备的自上而下与自下而上相结合的提名制度。还要改革候选人的介绍制度，规范和充实介绍内容，加强选举人与候选人之间应有的直接沟通和了解，减少投票的盲目性。另一方面，要坚持差额选举制度，逐步提高差额选举的比例，注重选举程序，着力营造公正选举的条件和氛围，防止出现安排性选举或确认型选举，防止选举成为走秀。

其次，优化提升党内决策制度。协商民主把决策过程的大众参与作为民主的价值追求，强调决策过程的平等协商。优化提升党内决策制度的关键在于明晰党内决策主体，给予党员以平等机会介入到党内决策过程。一是在重大发展目标、重大策略、党章修改等重大问题上和与群众利益直接相关的问题，需要党员直接参与，而不仅仅是间接参与。这是党章赋予党员的基本权利。二是完善党代表大会制度。要合理确定党代表的结构与比例，落实和完善党的代表大会任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制，还要从改革党代会开会方式、讨论机制等方面，提升党代会功能。三是进一步完善党委议事规则和决策程序。凡属重大决策都必须由党委会集体讨论决定，并在决策表决方式上对重大问题和重要干部任用实行票决制。对主要问题的意见分歧较大时，应暂缓表决，会后继续修改完善、沟通协商、真诚交流、消除分歧、达成共识，再提交下次会议讨论表决。这一过程凸显了协商民主作用，彰显了协商民主精神。

再次，建立健全党内监督制度。建立健全党内监督制度，必须完善党务公开制度，切实保障广大党员的知情权，不知情就无法进行民主监督。从群众比较关心的领导干部选拔、干部任前公示制着手，不断扩大党务公开的范围，推行重大决策公开、监督结果公开、廉政状况公开等制度，试行并推广领导干部财产公开制度。还要加强党代会、全委会监督功能。健全和规范党委常委会向全委会定期汇报工作并接受监督的制度，防止出现权力倒置现象。在厘清党内权力授受的纵向关系后，还要构建横向的权力制衡框架，改变权力过分集中的状况，形成党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。为了便于监督，党内权力不仅要科学配置、明确规范，还要积极推进地方各级党委及其工作部门“权力清单制度”，真正做到习近平总书记所要求的“法定职责必须为，法无授权不可为”。要依法公开权力运行流程，要让全党和全社会都知道党内权力是如何运行的，以便于大家进行监督，防止少数领导干部和部门在决策和执行的具体环节营私舞弊，谋取个人利益。

［参考文献］

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度[N].人民日报，2007-11-16.

[2]关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].北京：人民出版社，2015.

[3]中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2012.

（作者系安徽省委党校教授）

（责任编辑周吟吟）

基金项目：※2014年安徽省哲学社会科学规划项目《党内协商民主与民主集中制协同机制研究》（项目编号：AHSKY2014D151）、2015年度全国党校系统重点调研课题《党内协商民主与党际协商民主协同发展的困境与路径研究》。