测量与解释民众的贪腐认知：台北市与高雄市的实证分析

余致力　庄文忠

测量与解释民众的贪腐认知：台北市与高雄市的实证分析

余致力庄文忠*

【摘要】过去数十年间,全球贪腐研究迅速成长,特别是有关廉政评价的实务调查,例如国际透明组织的清廉印象指数,及其所衍生的学术研究论文,对帮助吾人了解贪腐状况甚有贡献。然而,这些调查与研究所呈现的主观廉政评价,却有一些方法论上的问题,经常受到批评。其中最大的问题之一,便是未将贪腐容忍的概念纳入,其所展现的廉政评价数据,在信度与效度上常常受到质疑及挑战。为弥补过去学术研究对贪腐容忍概念的忽略,论文旨在研发贪腐容忍的测量工具,并以电话调查法搜集第一手资料,测量1 069位台北市民与1 071位高雄市民的贪腐认知,并解释这些民众的贪腐容忍程度受到哪些因素的影响,以期对贪腐测量的学术基础问题,做出重要贡献。

【关键词】贪腐认知贪腐容忍度廉政治理

一、前言

不少研究指出,贪腐不但影响民主政治的质量、是公平正义的最大敌人,贪腐同时也是导致一国之政治改革受挫、经济低度发展和社会严重贫穷的重要病源,政府治理质量与人民满意度因而低落(Bauhr & Oscarsson,2011；Holmberget al.,2009；Mauro,1995；林向恺,2008；庄文忠等,2011),各国政府与人民莫不欲除之而后快。是以,打击贪腐本身并非终极目标,不是一个只为了扫除世界贪赃枉法与不公不义的狭隘运动,而是为了建立有效率、效能之政府与提升人民幸福感的广泛目标下所采取的工具(Pope,1999)。然而,反贪腐的第一步即是应明确界定什么是“贪腐”,才能采取有效的行动策略,进而据以评估其成效。不过,检阅相关文献可知,贪腐一词虽然经常被使用,但大多数文章不是提出一个极为抽象且含糊的定义,就是直接援引法律术语作为贪腐所指涉的意涵与范围,少有文章直接从社会生活经验中明确界定此一现象。

事实上,贪腐行为虽然在各国的法律上有明确的类型及其构成要件,例如个人或企业为了取得许可、争取合约、规避处罚等而行贿公务人员,公务人员为谋私利而侵占公款、违反利益回避等,即属于非法的贪腐行为；但若将贪腐视为一种社会生活现象或作为跨国比较的目标,恐怕多数人都难以对其定义取得共识,盖人们对贪腐行为的认知,在不同的历史文化、情境脉络及亲疏关系下,往往会有不同的诠释与容忍度。举例言之,为了维系社会连带关系(Social Ties),人与人之间经常有一些礼尚往来之情事,如为了答谢他人或庆贺喜事而送礼、教师节举办谢师宴、动用关系帮助亲友找工作等,在多数人的认知中,只要不是赠送贵重物品或超乎一般行情,不太可能会被视为是贪腐行为,甚至被认为是有利于促进人际关系。

换言之,在人类长远发展历史中,已形塑出各种风土民情与婚丧喜庆的礼俗习惯,有些甚至已经成为现实生活中的一部分,其是否涉及贪腐恐怕是见人见智,实非法律规范或政府政策所能强行禁止,甚至可能因人际关系网络的亲疏远近与互动经验多寡,而导致每个人对这类可能涉及贪腐之行为有不同的容忍度,进而影响他们对个人或组织的清廉评价。由于贪腐的认知具有主观性、系络性和模糊性,因此,学者很早即提出“贪腐容忍度”(Tolerance of Oorruption)的概念,如海登海默(Arnold J.Heidenheimer)(Heidenheimer,1978)从精英和民众的观点,将政治贪腐分为黑色贪腐(Black Corruption)、灰色贪腐(Grey Corruption)和白色贪腐(White Corruption)三种类型。黑色贪腐是精英和民众均认为对社会有重大伤害的行为,必须加以处罚；白色贪腐是双方均认为可能对社会有利的行为,实无处罚之必要；至于灰色贪腐则是介于这两个极端之间,精英和民众对于此类行为的接受度,甚至是要不要加以处罚都可能有不同的认知。不过,此一概念虽然早已被提出,过去的研究却甚少对此进行实证研究,以致迄今大多停留在理论层次的讨论,而缺少经验资料的支持与检证。

虽然有关贪腐容忍度的研究仍不多见,但国内外有关廉政认知的调查评比则不乏其例,例如根据国际透明组织(Transparency International,TI)所公布的政府清廉指数(Corruption Perception Index,CPI),台湾在过去几年的评比分数一直维持在61分,2015年则是进步1分,名次由第37名升至第30名(详见表1)。就方法论而言,与此类似的调查大多属于主观评量一国政府之清廉程度,如政府清廉指数的数据来源大多来自各项调查中专家评估的综合分析结果,调查大部分是简单且直接询问受访者对贪腐行为的普遍程度、对政治人物或政府官员的清廉评价等,再根据专家所感知到的贪腐普遍或严重程度,进行跨国性或跨时性的比较分析。然而,由于各国之政治、经济、社会及文化的发展程度不一,历史背景与风土民情迥异,其贪腐态样自是有所不同,更何况受访者的个人背景、专业素养、观念认知、接触经验、媒体曝露等,都可能会影响其贪腐认知与印象。因之,无论是跨国或跨时之贪腐测量与评比,虽然有助于吾人得知各国政府的相对清廉程度,不过,却无法得知为何有些国家比其他国家更为贪腐,更难以了解在不同环境系络下,国外专家与该国人民对一国廉政评价的高低,是否与其对贪腐的定义与认知有关(Lin & Yu,2014)。

表1　台湾历年政府清廉指数评比结果

注：国际透明组织于2012年更改分数计算方法,由原本的10分为最清廉,改为100分为最清廉。

资料来源：台湾透明组织协会2016年新闻稿。

综言之,民众或专家在主观上如何定义贪腐行为、对贪腐行为的认知程度,可能会影响到其对政府清廉程度的评价,然而,过去的调查大多以廉政评价为主,较少有研究直接探询受访者对可能涉及贪腐之观念或行为的认知程度。因之,本研究的主要目的不是企图建立或是检证任何有关贪腐的理论,而是以贪腐认知的测量为核心,以台湾本土的文化脉络为基础,设计一套测量不同贪腐类型的测量指标,以了解台北市和高雄市的市民是如何定义贪腐及对贪腐行为的态度,藉以描述分析民众对不同贪腐行为的认知程度,并进一步找出影响民众对贪腐认知的因素。

二、相关文献检阅

近二十年来,由于国际贸易的兴盛与经济全球化的关系,再加上国际透明组织的成立与倡议,致使国际社会与学术社群开始重视贪腐议题,相关的学术研究与日俱增,到目前为止,可说已经是卷帙浩繁(Ades & Di Tella,1996；Bardhan,1997；Heidenheimer & Johnston,2002；Jain,2001；Lambsdorff,2006a,2006b；Pellegrini & Gerlagh,2008；Rose-Ackerman,2006；Tanzi,1998；Treisman,2000,2007)。不过,目前虽然已有许多有关贪腐的研究成果,但对于贪腐研究架构、贪腐测量方法、反贪策略作为等问题,全球各地的学者专家迄今仍未取得共识(Heidenheimer,2002；Johnston,2001,2002；Pope,2007；Sampford et al.,2006；Huberts et al.,2006)。

另一方面,虽然掌握政府机关与人员贪腐的严重程度,以及了解不同时空环境下的变化情形,是建立廉能政府的基础工程之一,也是各国政府必须认真面对的政策议题(余致力、苏毓昌,2011),但是,贪腐能被测量吗？特别是透过主观评价的调查所测量出的廉政状况究竟可不可信,向来是学术界与实务界争论的焦点,如拉姆多夫(Johann Graf Lambsdorff)(Lambsdorff,2006a,2006b)即指出,主观感受未必等于客观事实,在特定地区观察到民众对廉政的低度评价,未必就一定是反映出此一地区的高度贪腐情况,有可能反而是反映出此一地区有高度的伦理标准,以致受访者难以容忍贪腐的行为,以及不满政府未能达到弊绝风清的成效。

事实上,上述的问题并非孤立存在的,就逻辑上而言,我们必须先处理“何谓贪腐”这个基本问题,才能继之讨论“如何测量贪腐”，再藉由测量质量的好坏来回答“贪腐能被测量吗”这个问题。而如果答案是肯定的,那么我们要问的下一个问题即是“什么因素影响了贪腐程度”及“贪腐对哪些层面造成影响”此类的因果关系,惟有如此抽丝剥茧和循序渐进的解题过程,才能提升廉政评价相关调查与研究的学术水平。为聚焦于本研究的目的,以下分别从贪腐的意涵、贪腐认知的测量及影响贪腐认知的因素等面向进行文献检阅与讨论,铺陈本研究的实证分析基础。

(一)贪腐的意涵与范围

国际透明组织将贪腐定义为“滥用受委托的权力谋取私利”(The Abuse of Entrusted Power for Private Gain),此一定义虽然相当精要,涵盖的层面却极为广泛,包括公部门、私部门及第三部门,都有委托代理的行为存在,因而只要代理人逾越委托人的授权意志与范围,为私人或特定少数人图利,即可能发生贪腐的行为,诸如贿赂、舞弊、利用特权、敲诈、裙带关系、侍从主义都是常见的贪腐类型。然而,此一定义在操作性测量上却面临过于抽象和模糊的困境(Bauhr et al.,2010:2),现实世界中存在许多行为可能是属于贪腐的灰色地带或与贪腐仅是一线之隔,例如政治献金、任用亲人或友人、年节或喜庆送礼、对官员或议员的礼遇、收取佣金、国会议员帮大企业向行政部门游说等,这些行为并不是在任何时空环境下都属于法律上所明确界定的贪腐行为,也不是所有人在主观上都会将其视为贪腐行为。

由于国际透明组织所提出的概念化定义不够明确,为能进一步确定贪腐的样态,联合国具体列举出十种贪腐的行为,作为日后订定“联合国反贪公约”之参考(UNDCCP,2002；庄文忠,2012)：

1.贿赂(Bribery)：贿赂涉及承诺,是指直接或间接提供、给予、要求或接受任何不正当的好处,经由利益给付,影响公务员的行为或决策。

2.盗用(Embezzlement)：一个人被许可管理有价值的财物,却盗窃所托管之物。

3.欺诈、舞弊(Fraud)：所谓诈术是指传递不实的信息,而不实信息的传递包括积极的欺骗与消极的隐匿重要信息(即不告知重要信息),目的在牟取个人或第三者之利益。

4.勒索敲诈(Extortion)：强迫他人以金钱或有价物品换取某项作为或不作为。

5.滥用自由裁量(Abuse of Discretion)：利用法律赋予的职权,给予某一群体或个人不当的特别优惠待遇,或对人采取歧视性或差别待遇,藉以换取本身利益。

6.利用利益冲突或内线交易(Exploiting a Conflict of Interest/Insider Trading)：违反官方所赋予自己的身份和职责,参与交易,并且从中得利。

7.收受不法之馈赠、恩惠或佣金(Receiving an Unlawful Gratuity,Favor or Illegal Commission)：公务员收受任何想和政府做生意者的有价物品。

8.偏私(Favoritism)：将资源或服务提供给具有亲属、政党、种族、宗教关系或其他受到偏爱的团体。

9.裙带关系(Nepotism)：裙带关系是指一种特别的人际关系。乃指因亲人、家属、宗族、朋友、党派、利益团体成员及有要好关系者,因“一人得道”而“鸡犬升天”。在现代,裙带关系常指拥有任命权力之首长,提名自己亲戚担任公职、任用亲朋党羽以图私利的贪腐行为。

10.非法之献金(Illegal Contributions)：团体或个人向政党或执政的政府提供金钱,换取免于侵犯骚扰。

联合国所列举的这十种行为及说明,对于了解贪腐样态甚有帮助,亦厘清了贪腐的定义及内涵。然而,从社会科学研究的角度而言,我们仍然欠缺更具体的操作性定义来测量贪腐,特别是在测量民众主观的认知时,上述十种行为都有一些灰色地带,致使不同民众对相同行为可能作出贪腐与否的不同判断。

除了非法的贪腐行为外,从广义的观点来看,考夫曼(Daniel Kaufmann)(Kaufmann,2008)指出,贪腐的界定应该包含那些可能是合法的行为,因为这些游戏规则、法律、政策、管制及制度等,可能是受到某些既得利益者的影响而形成的,这些人在参与法律或政策的制定的过程中,主要是为了追求私人利益而不是公共利益的考虑,因此,从法律的观点,这些行为虽然并非不合法,但却是有违公共伦理和不受法律所规范,也应视为贪腐的态样。换言之,政府虽然是在法律和政策授权之下提供服务或施予管制,但在法律与政策制定的过程中,如果受到个人或少数利益团体的影响,而制定出不合乎公平正义精神的决策,依法行政的结果反而可能造成施政上的偏颇,对人民采取不公平的对待,此虽非金钱上的贪腐,但制度上的失衡与失能,实际上也是广义的贪腐型态。

此外,由于法律是属于人类行为的最低规范标准,大多是原则性与通则性的规定,而执法的过程中,往往需要由执法者视个案情节与执行者依行政裁量做最后的裁决与处分,在法所未规范或有所疏漏之处,需要仰赖个人的道德情操作为补充,以避免滥用受委托的权力做出不合乎社会期待或多数人利益的决策。是以,诚如保尔(Monika Bauhr)等人(Bauhr et al.,2010)所言,有些合乎法律的行为虽然不致于造成政府财政上的重大损失,例如财团向政治人物提供政治献金、执政者以党派立场而非绩效表现用人、国会议员为其选区争取建设经费,但却会减弱人民对政府的信任和破坏民主政治的原则,因此,容忍这些行为的后果是会威胁政府行使公权力的公平性,侵蚀支持政府运作的制度基础,也有可能是属于广义的贪腐行为样态,只是政府官员或一般民众对这类行为的容忍度或有差异。

(二)贪腐认知的测量

一如所知,贪腐是一个既隐晦又难以明确定义的现象或行为,在测量上是十分棘手的问题,但为何还是有许多国际组织与研究者需要想方设法地进行测量？海伍德(Paul M.Heywood)(Heywood,2015)综整可能的理由包括：(1)唯有评估贪腐问题的规模、严重程度、发生地点、发展趋势,我们才能知道如何处理此一问题；(2)了解贪腐是否存在一些模式；(3)找出为何此一问题会形成及在哪里发生的解释变量；(4)帮助我们了解需要采取什么行动及评估策略是否奏效。在此背景下,许多机构与个人发展出许多有关贪腐测量的途径与问卷题目,以下仅就众所关注的贪腐认知测量作为本文讨论的主轴。

如前文所言,海登海默(Heidenheimer,1978)等人将贪腐类型化为黑色、灰色与白色,对贪腐认知的相关研究甚有启发,特别是当我们从一般性贪腐概念化定义进行到操作性定义的讨论时,几乎所有的贪腐界定都是在灰色地带中游走,是在不同时空环境下,因民众对贪腐行为有不同的容忍程度,进而产生对贪腐定义的差别认知(Gong & Wang,2013)。因此,进一步检阅贪腐认知的相关研究可说是帮助吾人对贪腐进行操作定义的基础,更是廉政评价的必要前置工作。

保尔等人(Bauhr et al.,2010)以网络调查的方式,采取封闭式和开放式题目的实验设计,询问瑞典人民对下列可能涉及贪腐之行为在瑞典的普遍程度,及是否合理或可以接受的程度(1代表极不合理,7代表极为合理)：(1)私立医院医生让他的亲友优先看诊；(2)全国性的政治人物做出有利于其地方选区发展的决策；(3)政治人物利用他(她)的影响力,让他的家人能够优先得到良好的幼儿照护、就学与医疗；(4)企业人士以送礼或提供优惠给公务员的方式,争取合约；(5)公务员提供未言明资格条件的工作机会给亲人；(6)公立医院医生让他的亲友优先看诊；(7)公务员在其职责范围内提供服务时要求付费；(8)公务员以付费或利益回报等方式为交换条件,加速行政处理流程。不过,该研究的调查样本并非来自对瑞典民众进行随机抽样,系将网络上的自愿参与样本随机分配成四组后进行测试,不具有样本代表性,无法推论瑞典民众的意见,故本研究仅整理其测量贪腐容忍度的题目,未进一步引用其调查结果。

不过,保尔和奥斯卡尔森(Henrik Oscarsson)(Bauhr & Oscarsson,2011)从他们(Bauhr et al.,2010)所设计之题目中,挑选5题调查瑞典民众对这些贪腐类型的接受程度*这5个题目包括：(1)私立医院医生让他的亲友优先看诊；(2)公立医院医生让他的亲友优先看诊；(3)企业人士以送礼或提供优惠给公务员的方式,争取合约；(4)公务员提供未言明资格条件的工作机会给亲人；(5)公务员在其职责范围内提供服务时要求付费。,其调查结果发现,有接近半数(46%)的受访者对这5题回答完全不能接受,且在7点制的尺度范围内,这五题的平均数均低于2.1,其中,瑞典民众最不能接受的是“公务员在其职责范围内提供服务时要求付费”,89%回答完全不能接受(平均数为1.23)；另一个有趣的发现是,有59%的受访者表示完全不能接受“私立医院医生让他的亲友优先看诊”,但却有77%的受访者表示完全不能接受“公立医院医生让他的亲友优先看诊”,显示同样一种行为,民众对公部门和私部门的道德标准并非一致,有不同的认知与评价。

公婷和王世茹(Gong & Wang,2013)在以香港大学生为研究对象所进行之“贪腐零容忍”(Zero Tolerance of Corruption)的问卷调查中,采直接测量方式对贪腐认知进行研究,该研究旨在探讨下列三个研究问题：(1)大学生对贪腐的容忍程度为何？(2)不同背景的大学生对贪腐容忍度是否有差异？(3)为何会有贪腐容忍度的差异？此一调查从三个构面直接测量贪腐容忍的程度,问卷题目设计及其结果如下：

1.“抽象层面的自评”,此构面使用三个题目,请受访者分别自评对政府、企业与学界贪腐的容忍程度,从0分到10分,建构出一个0到30分的容忍程度的指数。调查研究发现,有28%自评为零容忍(三题均回答0分),此一指数的中位数为3分,仅有3%受访者的自评分数高于15分,显示绝大多数大学生在抽象自评上展现出对贪腐的低容忍倾向。

2.“具体情境的判断”,此构面共使用5个题目：(1)在别无选择的情况下,以贪腐为手段达到目的是可以原谅的；(2)请客饮宴与馈赠礼品如果能带给我利益与机会,那是可以被接受的；(3)反贪腐是政府的工作,与企业及大学生无关；(4)只要不影响我的利益,贪腐不是什么大不了的事；(5)如果我朋友或亲戚涉及贪腐行为,我不会太介意。该研究采6点制尺度,得分区间为5～30分,5分表示容忍度极低,30分表示容忍度极高。调查结果显示,平均数为13,标准偏差为4,也展现出大学生对贪腐的低容忍度。

3.“面对贪腐的行动”,此构面即是透过行动意向来测量贪腐容忍程度,采用的题目是“如果你知道某人贪污腐败,是否会举报”？调查结果发现,有2%受访者表示不会揭发或检举,27%表示会,另有66%表示视情况而定。

此外,公婷和王世茹(Gong & Wang,2013)的研究有一些有趣的发现：在抽象层面上,问到容不容忍贪腐,受访者的自评分数倾向不容忍,这有可能是因为社会期待的压力而给了如此的回答,也有可能是在心中所界定的贪腐是罪大恶极、谋财害命的“黑色贪腐”,因此表达出绝难容忍的态度。然而,列了具体情境时,容忍尺度就变得较为多元了,例如,针对“在别无选择的情况下,以贪腐为手段达到目的是可以原谅的”的问题,就有49%的受访者倾向同意。因此,在贪腐容忍测量的第二个构面,便是提出一些具体情境,让受访者去判断是否属于偏差行为,以及其严重程度。

(三)影响贪腐认知的因素

苏毓昌与胡龙腾(2013)使用中国台湾“法务部”2007年所进行台湾23个县市廉政民意调查的资料,运用集群分析法(Cluster Analysis)将受访者依其廉政评价予以区分为高、中、低贪腐容忍程度三群,再针对受访者之社会人口特征进行分析。其研究结果发现,属贪腐高容忍群为：男性、年龄在40-49岁之间、具高中/职的教育程度、担任高、中阶白领或中低阶白领的民众,而贪腐低容忍群中,其主要公民结构与特征则为：女性、年龄在20-29岁、具高中/职教育程度与大学及以上教育程度、担任高、中阶白领。不过,该文所使用的数据并未针对贪腐容忍度做直接测量,而是用廉政评价高低来反推贪腐容忍程度,这样的间接测量固然有其逻辑上的正当性,也说明了贪腐认知与贪腐容忍度在概念上的相近性,但此一做法并非全无可议之处,只是因受限于二手数据而不得不采取的研究设计。

保尔和奥斯卡尔森(Bauhr & Oscarsson,2011)在2010年的瑞典公民调查中发现,民众认为企业人士涉及的贪腐情形高于政府官员(包括政治人物和公务人员),至于民众为何会对此三者有不同的贪腐认知？两位作者进一步提出三个可能的假设：一是“信任程度”的假设,民众对贪腐认知受其对人际与制度的信任所影响,当其对人际或制度愈信任,就愈倾向对该部门之贪腐普遍程度愈不认同；二是“个人参照”的假设,如果个人与企业人士、公务人员或政治人物有所关联或接触,对该部门贪腐程度较为熟知,会以个人经验作为认知的基础；三是“媒体曝露”的假设,由于大多数人对贪腐讯息的来源主要是媒体的报导而非个人的经验,因此,曝露在媒体的时间长短也会影响其对贪腐普遍程度的认知。

两位作者先以阶层式多元回归分析检证这些假设对企业人士、政治人物和公务人员之贪腐普遍程度的解释力,其结果发现对他人的信任与贪腐普遍程度的认知有非常显著的关系,此和其他研究的结论一致(Morris & Klesner,2010；Rose-Ackerman,2001；Rothstein & Uslaner,2005；Seligson,2002；Treisman,2000)；在个人参照的假设方面,相较于在欧洲地区长大的民众,在欧洲以外地区长大的人反而认为政治人物、公务人员及企业人士涉及贪腐的情形愈少,此与假设预期的方向并不一致；至于媒体曝露的假设方面,有媒体报导贪腐案件的地方,该地方的民众也明显有较高比例认为贪腐行为较为普遍,证明了此一假设的成立。此外,相较于住在城市者,住在乡下地区的民众认为各类人员的贪腐普遍程度较低；女性认为企业人士的贪腐较为不普遍；高教育程度者认为政治人物和公务人员的贪腐较为不普遍；收入较高的受访者认为政治人物和公务人员的贪腐较为不普遍；意识形态为右派的受访者认为各类型人员的贪腐较为不普遍。

另一方面,两位作者也进一步透过多元回归分析探究影响民众之贪腐容忍度的因素,其分析结果发现,年轻的受访者对这5类贪腐行为的接受程度高于年长者,人际间信任程度较高的受访者对这5类贪腐行为的接受程度也较低,媒体曝露程度较高地区的民众,对贪腐行为的容忍度也较高,尤其是“私立医院医生让他的亲友优先看诊”和“企业人士以送礼或提供优惠给公务员的方式,争取合约”的接受度达到统计上显著。其他有趣的发现包括：对女性和低教育程度者对这些贪腐行为的接受度较低,尤其是女性对“私立医院医生让他的亲友优先看诊”的接受度显著低于男性,不过,低教育程度和在欧洲以外地区长大的民众对“公务员在其职责范围内提供服务时要求付费”的接受度反而较高(Bauhr & Oscarsson,2011:12-13)。

三、研究设计与数据源

海登海默(Heidenheimer,1978)虽然将政治贪腐分为黑色贪腐、灰色贪腐和白色贪腐三种类型,不过,他指出,哪些类型属于多数人民认为是错误的、无法容忍且应该加以处罚的黑色贪腐,哪些类型是人民可以容忍而毋须惩罚的白色贪腐,而哪些类型又是介于两者之间的模糊、灰色地带,则因为国情文化的差异有可能有不同的认知(Bauhret al.,2010)。这说明了贪腐行为在规范层次虽具有不应被容忍的认知,但在现实层次却可能面临难以明确界定、侦测和处罚的困境,尤其是灰色贪腐在过去的文献中一直未获关注与深入探究,甚少经验研究指出精英或民众是如何认知此类贪腐行为,更遑论及在法制与政策面上如何设计有效的反贪腐策略。因此,本研究在相关文献的基础上,进行有关贪腐认知的题目设计与测量,并比较台北市与高雄市的民众对此一议题的看法是否存在差异。以下说明本研究的实证数据搜集与处理过程。

首先,在概念的操作化定义方面,有鉴于贪腐此一概念的抽象性与模糊性,为便于实际测量,本研究将贪腐认知界定为“民众在态度与行为上,对与贪腐有关之观念或可能涉及贪腐之行为的评价或接受程度。”在具体调查题目的设计方面,由于贪腐的界定受到时空环境与文化系络所影响,即使中国台湾、中国香港或中国大陆等均同属于华人社会,但因政治体制、经济发展与历史背景等条件的不同,也难以有设计一套一体适用的贪腐行为测量题目。基此,本研究在问卷题目的设计上,除了参考相关文献中所发展的贪腐认知测量题目外,也针对台湾的情境增加一些题目。

其次,在研究方法方面,本研究采取电话访问调查法,根据前述的操作性定义,分别从抽象贪腐、贪腐观念、贪腐行为等三个面向加以测量：一是,先以等距尺度的量表形式,从抽象层次了解民众对公部门与私部门的整体贪腐行为的容忍程度；二是,从观念认知层次设计题目,了解民众对贪腐相关价值的判断；三是,在具体行为层次询问民众对游走于法律灰色地带或不受法律所规范之行为是否涉及贪腐的看法,抑或这些行为只是社会观感不佳、不符合伦理道德的问题。本研究除了检视民众对哪些行为属于贪腐范畴具有高度的共识,哪些行为则被高度容忍外,透过多元回归分析也可以得知影响不同面向之贪腐容忍度的因素是否一致。

最后,在调查母体与执行期程方面,本研究以台北市和高雄市年满20岁以上的民众为调查母体,采用随机拨号抽样方法(Random Digit Dialing,RDD)进行电话号码抽样,为求涵盖完整,本调查的抽样分两部分进行：第一部分先依据2014年台北市与高雄市宅电话簿抽取电话号码,取得所有的区域号码局码组合(Prefix),第二部分则由计算机随机产生随机数做为后三码,搭配第一部分之局码组合,构成完整电话号码抽样清册。为维持合格受访者的中选机率相等,执行电访时,访员于电话接通后,按照户中抽样的原则,抽出应受访的对象进行访问。调查时间为2015年12月25日至31日,台北市和高雄市各自完成1 069和1 071个有效样本。为避免因访问过程的种种因素造成样本的代表性不足,无法适切地推论北、高两市民众的看法与意见,本研究针对成功样本的“性别”“年龄”与“教育程度”等变数,以2015年6月的人口统计资料为母体参数,进行样本代表性检定,并以“多变量反复加权”(Raking)的方式进行成功样本统计加权。经加权处理后,确定加权后成功样本的结构均与母体一致,再进行下一节的各项统计分析与讨论。

四、分析结果与讨论

如前文所述,虽然有些类型的贪腐行为在法律上或道德上是不被允许的,但有些类型的行为在社会生活中可以被接受或容忍的,是否涉及贪腐需视不同的系络或情境而定。为了厘清民众对贪腐的认知情形,本研究分别从抽象、观念和行为层次进行实证研究。以下分别利用描述性分析、独立样本t检定、相关分析及线性多元回归分析等统计技术,说明与解释台北市与高雄市市民对贪腐认知的调查结果。

(一)不同面向之贪腐认知的比较分析

首先,在抽象贪腐行为的认知方面,本研究以0至10分测量民众的对不同部门之贪腐行为的容忍度,如表2所示,在不分公、私部门的前提下,全部受访者对贪腐行为的容忍度平均数为2.08分,北、高市民的平均数几乎一致(各为2.07和2.09分)；全部受访者对私部门贪腐行为的容忍度平均数为2.97分,台北市民的平均数为3.05分,虽然略高于高雄市民的平均数(2.89分),但尚未达统计上的显著差异；全部受访者对公部门贪腐行为容忍度的平均数为1.37分,北、高市民的平均数分别为1.36分和1.37分,也无统计上的显著差异。由此可知,无论是台北市或高雄市的民众,对各部门之贪腐行为的容忍度均偏低,平均数几乎都在3分以下,且两市市民的看法趋同；不过,两市市民对公、私部门的贪腐行为则明显有不同的容忍度,对私部门贪腐行为的容忍度高于公部门的贪腐行为,此与保尔和奥斯卡尔森(Bauhr & Oscarsson,2011)的研究发现一致,显示民众对公、私部门的道德标准或社会期待并不一致,此应与公部门涉及公权力的行使和公共资源的分配有关,民众较无法接受以公谋私之行为。

表2　市民对抽象贪腐行为的认知

注：测量尺度是用0到10表示,0表示完全不能容忍,10表示完全能容忍；*.P<0.1，**.P<0.05，***.P<0.01。

资料来源：作者自制。

其次,在贪腐观念的认知方面,本研究以1至5分测量民众的容忍度高低,如表3所示,在社会上与贪腐有关的四种观念中,综合台北市民和高雄市民的看法,民众对“人类社会无法避免贪腐”观念的接受度为最高(平均数为3分左右),其次是“政治人物若能把事情做好,贪腐一些也没有关系”和“在别无选择下,用贪腐手段达到正当目的是可原谅的”的观念,平均数均为2分左右,而对“贪腐可能会提高政府效率”观念的容忍度为最低(平均数为1.7分左右)；此外,在此四个贪腐观念认知中,台北市和高雄市的民众仅在“人类社会无法避免贪腐”观念方面的接受度有显著差异,台北市民的接受度高于高雄市民,其他三个题目的看法均相当接近。由此可知,在这些贪腐观念中,最难以破除的是人类社会无法根除贪腐的看法,此或许也说明了在反贪行动中要达到贪腐零容忍的境界仍有一段不小的距离有待努力。

表3　市民对不同贪腐观念的认知

注：测量尺度是由1至5表示,1表示完全不能容忍,5表示完全能容忍；*.P<0.1，**.P<0.05，***.P<0.01。

资料来源：作者自制。

最后,在贪腐行为的认知方面,本研究同样以1至5分进行测量,如表4所示,在十三种可能涉及贪腐的行为中,综合台北市民和高雄市民的看法,容忍度最高的三种行为依序分别是：“学生为感谢老师,在中秋节送月饼给老师”(平均数为3.73分)、“老师在过年时接受学生所送的礼物”(平均数为3.28分)、“政府官员用自己的钱赌博”(平均数为2.96分)。容忍度最低的三种行为分别为：“公司员工在包商拿到合约后收取佣金”(平均数为1.73分)、“政府官员在无交换条件下接受企业的好处”(平均数为1.83分)、“政府官员只对一家公司提供意见”(平均数为1.83分)。由此可知,民众对师生间的年节送礼或不涉及挪用公共资源之行为的容忍度较高,而对于图谋私利或官商之间利益输送的行为较无法接受。

另外,在这十三个贪腐行为认知中,台北市和高雄市的民众对数种贪腐行为的认知有显著差异,其中,台北市民对“政府官员用自己的钱赌博”“学生为感谢老师,在中秋节送月饼给老师”等行为的容忍度高于高雄市民；而高雄市民对“政府官员只对一家公司提供意见”“政府官员退休后去曾有业务往来的公司工作”“公司员工在包商拿到合约后收取佣金”“政府官员在无交换条件下接受企业的好处”等行为的容忍度则高于台北市民。

表4　市民对各类型贪腐行为的认知

注：测量尺度是由1至5表示,1表示完全不能容忍,5表示完全能容忍；*.P<0.1，**.P<0.05，***.P<0.01。

资料来源：作者自制。

(二)不同面向之贪腐认知的相关分析

由表5的相关分析结果可以得知,本研究从三个面向测量民众对贪腐的认知,此三种有关贪腐认知的测量均为中度相关,其中又以贪腐观念和贪腐行为认知的相关程度为最高(0.416),或许是因为贪腐观念和贪腐行为虽然是测量不同面向的贪腐认知,但相较于抽象整体贪腐行为的接受度,这两者的题目设计相对较为具体,故呈现较高的相关程度。此一结果也显示,无论用哪一种测量方式,均可以得到方向一致的测量结果,显示各项测量指针之间具有一定的效度,而相关系数仅为中度相关,也说明了这些面向的相互替代性(Proxy)并不高,只能各自侦测到贪腐容忍度的一部分,究竟是因为此一概念本身的复杂性或抽象性、或是题目设计内容、或是数据分析方式所致,则有待后续研究从方法论的观点详细深入探讨。

表5　不同面向之贪腐认知的相关分析

注：*.P<0.1，**.P<0.05，***.P<0.01。

资料来源：作者自制。

(三)三种面向之贪腐认知的影响因素分析

综合文献的观点,本研究尝试从个人背景面向提出一些可能影响贪腐认知的解释变量,包含受访者的性别、年龄、教育程度、收入、政党倾向、居住地区等,这些变量与贪腐认知之间的关系可从学理面或实务面尝试进行论述与推导。例如,男性因为工作的关系,有较多人际往来和互动接触的经验,在男性文化为主社会中,其贪腐情形较为普遍(Davis & Ruhe,2003),故男性对贪腐的容忍度相对会高于女性；年龄愈长者,同样有较多的社会历练与经验,或是受传统文化的影响较深,因而也会有较高的贪腐容忍度；由于社会伦理主要是透过教育途径传递给下一个世代,教育程度愈高者愈有可能形塑出较高的道德标准,因而对贪腐的容忍度较低；收入与贪腐容忍度的关系则较不明确,过去文献中的相关讨论也较不多见。

在政党倾向方面,政党为了赢得政权或是维系政权,故在选举过程与执政期间,较有可能出现利益交换、贿选、绑桩动员等贪腐行为,且国民党与民进党这两大政党过去也有不少贪腐案件发生,故有政党偏好的支持者可能对贪腐的容忍度应会高于政党中立的支持者；在地区方面,都会地区的民众因媒体与信息较为发达,人际关系也较为淡薄,因而对贪腐的容忍度较低,反观乡下地区较重视人情世故与传统礼俗,人际网络也较为绵密,故会有较高的贪腐容忍度。

此外,本研究参考保尔和奥斯卡尔森(Bauhr & Oscarsson,2011)的论点,另外加入政府信任因素作为解释贪腐认知的因素,其论述理由如下：当民众与政府部门缺乏接触经验或互动机会并不多,而又认为政府的清廉程度不佳时,若不是源自于对政府的廉洁有着高度期待,就有可能是来自对政府抱持不信任的态度,是以,信任是影响民众对政府清廉评价的潜在因素。

本研究以贪腐认知为依变量进行线性多元回归分析,其结果如表6所整理,各个自变量的解释力如下所述：

1.在模型一的抽象贪腐行为认知方面,男性的容忍度高于女性；年龄愈大者的容忍度愈低；教育程度较高者的容忍度均低于小学及以下者；收入愈高者的容忍度愈低；相较于政党中立者,支持泛蓝者有较高的容忍度,支持泛绿者则有较低的容忍度；居住地区和对地方政府的信任度则无显著影响。

2.在模型二的贪腐观念认知方面,男性的容忍度高于女性；年龄愈大者的容忍度愈低；国初中和高中职者的容忍度均低于小学及以下者；相较于政党中立者,支持泛蓝者有较高的容忍度,支持泛绿者则有较低的容忍度；收入、居住地区和对地方政府的信任度则无显著影响。

3.在模型三的个别贪腐行为认知方面,年龄愈大者的容忍度愈低；国初中和大学及以上者的容忍度均低于小学及以下者；相较于政党中立者,支持泛蓝者有较高的容忍度,支持泛绿者则有较低的容忍度；对市政府的信任度愈高者的容忍度愈高；性别、收入、居住地区则无显著影响。

综合上述的分析结果,男性对贪腐的容忍度高于女性,此与保尔和奥斯卡尔森(Bauhr & Oscarsson,2011)、苏毓昌和胡龙腾(2013)的研究结果一致；教育程度较高者对贪腐的容忍度较低；泛蓝支持者对贪腐容忍度高于泛绿支持者；而收入在不同的贪腐容忍度测量中的解释力并不明显,此均符合本研究的预期。不过,愈年轻者对贪腐的容忍度反而愈高,此与本研究的预期略有出入,但与保尔和奥斯卡尔森(Bauhr & Oscarsson,2011)的研究发现一致,究竟是因其社会化程度较低而较不了解贪腐行为之伤害所致,抑或是对贪腐议题的关注性较低所致,实值得吾人后续利用其他质性方法深入探讨。另外,台北市和高雄市的居民的贪腐容忍度并无差异,有可能是因为台湾的区域面积并不大,媒体传播和网络普及化所致。至于对政府的信任度仅在贪腐行为容忍度模型中有解释力,显示信任度与容忍度之间的关联性可能不如预期的高,或是本研究仅询问对政府的信任度,但贪腐容忍度的测量并非完全集中在政府部门上,以致于两者的关系并不明显,也值得后续研究再深入分析。

表6　三大面向之贪腐容忍度的线性多元回归分析

注：*.P<0.05，**.P<0.01，***.P<0.001。

资料来源：作者自制。

五、结论

一如本文所阐述,贪腐行为可说是一个多面向的社会现象,包含合法和非法的贪腐态样、或是许多不同样态的偏差行为,这些贪腐态样或偏差行为的严重程度不仅会对社会整体发展造成影响,也会影响政府治理的效率与效能,进而可能影响民众对政府清廉程度的评价、对政府的信任及对民主政治的信心。是以,如果我们想要成功地打击贪腐,建立廉能政府与提高民众的信任,就必须对不同情境脉络下的贪腐问题本质及其普遍程度的认知有更清楚的掌握。

不过,测量各种贪腐行为的普遍或严重程度并非本研究所欲探讨的焦点,本研究主要是想解答“何谓贪腐”这个关键的本质问题,盖有些社会上的偏差行为是否真的属于“贪腐行为”,民众或精英未必有共识,且受到各种因素的影响,每一个人对贪腐的感知也有所差异。如果主政者不知道一般民众如何认知和界定贪腐行为,那么,他们又如何能够确定法律与政策的制定是符合社会期待,及其所采取的反贪腐策略与工具是否可以发挥成效。因此,有别于过去常见的廉政评价的测量方式,本研究分别从三个面向测量民众对贪腐的认知,了解民众如何认知与贪腐有关的观念及社会上的一些偏差行为是否属于贪腐的范畴,针对多数人认为不正当或不可接受的行为,则未来在法规面或政策面应该有更为严格的规范或处罚；反之,如果多数人对这些观念或行为有较高的容忍度,如欲建构一个贪腐零容忍的社会,那么,主其事者便必须在反贪教育与倡导方面多加努力,设法扭转多数人的观念或行为上的偏差,才能竟其功。

最后,诚如论者特别指出,虽然发展跨国性贪腐测量的指针与建立数据库是值得鼓励和支持的方向,但研究者在此一设计与测量的过程中,必须对贪腐现象有明确的定义与范围,考虑各国脉络环境的差异性,挑选符合其操作化定义的测量指标,才能充分掌握其所搜集之资料的意义,对调查结果提出合理的解释,在方法论上达到效度和信度的要求(Heywood,2015)。因此,本研究实属于初探性研究,从贪腐认知的概念厘清、测量指标的设计到实证资料的搜集与分析,尝试建构一套可以解释民众之贪腐认知的指标,初步也获得一些与过去研究相一致的结果,但在测量指标的效度和信度方面,未来仍需要更多研究者的投入,甚至是跨地域性和跨时间性的比较研究,从不同的观点、不同面向、不同的情境或利用不同的方法加以检证,以提高贪腐认知的测量质量。

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【中图分类号】D668

【文献标识码】A

【文章编号】1674-2486(2016)03-0021-21

* 余致力,台湾世新大学行政管理学系,教授；通讯作者：庄文忠(jwj@mail.shu.edu.tw),台湾世新大学行政管理学系,副教授。本文曾于2016年4月在台湾中央警察大学2016年第十二届两岸四地公共管理学术研讨会“公共治理能力提升：挑战与发展”宣读。本文资料来自中国台湾“科技部”补助研究计划(104-2410-H-128-011)。感谢匿名评审人的意见。